Конспект лекций 5 страница

5) Дефинитивные. Например, в соответствии с п.1 ст. 1.3 КоАП РБ 2003 г. вредные последствия - причинение имущественного, морального и иного вреда охраняемым настоящим Кодексом правам и интересам.

6) Стимулирующие (поощрительные) обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых общественных отношений. В литературе отмечается: удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию, что связывается с использованием в процессе реализации исполнительной власти экономических рычагов (методов). Именно в таком аспекте говорится об установлении налоговых, таможенных и иных льгот, освобождении от налогового обложения, применении льготного кредитования.

По юридической силе нормы делятся на:

конституционные;

нормы президентских правовых актов;

нормы законов;

4. нормы органов государственного управления, которые также имеют свою иерархию (нормы Совета Министров, республиканских органов государственного управления, местных органов государственного управления).

По адресатам нормы классифицируют следующим образом:

регулирующие правовой статус государственных организаций;

регулирующие правовой статус работников государственных организаций;

определяющие правовой статус органов местного управления;

определяющие правовой статус граждан в сфере управления.

По содержанию нормы делятся на материальные и процессуальные.

Главная особенность материальных административно-правовых норм состоит в том, что они в юридическом порядке закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность субъектов регулируемых административным правом общественных отношений, часто именуемых управленческими. Такие административно-правовые нормы устанавливают статус органов исполнительной власти, их структуру, компетенцию, организационные формы деятельности, основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и гражданина, контроль за органами исполнительной власти и их ответственность перед гражданином и обществом, взаимосвязи с различного рода объектами, а также органов исполнительной власти различных видов и уровней. [33, с.29]

К процессуальным административно-правовым нормам обычно относят нормы, регламентирующие динамику функционирования органов исполнительной власти и обусловленных ею отношений. Процессуальные административно-правовые нормы не всегда имеют чёткие рамки и границы, однозначно определяющие их процедурно-процессуальный характер, что на практике затрудняет разграничение материальных и процессуальных прав. Например, нормы, определяющие порядок приёма, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан, имеют не только аспекты процессуального права, но и материального административного права.

По действию в пространстве различают нормы:

1) общего действия (республиканского);

2) местного действия;

3) межтерриториального масштаба действия.

Нормы общего действия распространяются на всю территорию республики. Это нормы, содержащиеся в законодательных актах, актах Президента Республики Беларусь, Совета Министров, республиканских органов государственного управления.

Нормы местного действия распространяют свою силу на определённую административно-территориальную единицу или действуют в пределах одного учреждения, организации. Например, нормы, находящиеся в актах местных Советов депутатов, местных исполнительных комитетов действуют в пределах соответствующей территории: сельсовета, района, города, области.

Нормы межтерриториального масштаба действия - это такие правила, которые распространяют своё влияние на соответствующую территорию независимо от административно-территориальных единиц или на две или более области, города, района, посёлка, сельсовета. Например, установление карантина, определённых запретов, ограничений (иных правил) в связи со стихийными бедствиями или при иных чрезвычайных ситуациях. (См.: Закон Республики Беларусь «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»)

По действию во времени различаются нормы постоянного и нормы временного действия.

По общему правилу, большинство административно-правовых норм не ограничены определёнными сроками действия. Они действуют бессрочно, постоянно до их официального изменения либо отмены, прекращения действия. Временный срок действия административно-правовых норм регулируется общими правовыми предписаниями, содержащимися в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В соответствии со ст. 65 указанного закона декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в этих актах не установлен иной срок. Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих документах не установлен иной срок. Постановления палат Парламента - Национального собрания Республики Беларусь вступают в силу с момента принятия, если иное не предусмотрено в самих постановлениях.

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, нормативные правовые акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Таким образом, норма административного права, начинает действовать:

через 10 дней после официального её опубликования;

со дня включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь после специального названного срока.

Д.Н. Бахрах выделяет три типа действия административно-правовых норм:

1) перспективное - направленное на факты, отношения, возникшие после вступления её в силу (например, норма, усиливающая наказание);

2) немедленное - на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления её в силу (например, норма, увеличивающая срок военной службы, может быть распространена и на военнослужащих, которые были призваны ранее, но не были демобилизованы до вступления нормы в силу);

3) с обратной силой - на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до вступления нормы в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ответственность). [8, с.12]

В соответствии со ст. 67 Закона «О нормативных актах Республики Беларусь» нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет своё действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет своё действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Прекращение действия административно-правовой нормы определяется датой её отмены, а также тем фактом, полностью ли она прекратила своё действие.

Норма может быть отменена и прямо, и косвенно. При прямой отмене определяется дата, когда норма перестаёт действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия аналогичной старой нормы со дня вступления в силу новой.

Если норма была срочной, то есть заранее установлено время её действия, то по его истечении она утрачивает силу. Кроме того, в соответствии со ст. 69 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативный правовой акт прекращает своё действие в случае признания его неконституционным.

Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы. Она:

1) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на её основе, и после даты вступления в силу новой;

2) немедленно прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала, с даты утраты ею силы;

3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.

При таком понимании обратная сила нормы - это её ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении административного взыскания и т.д. Когда речь идёт о выплатах, обратная сила означает перерасчёт за прошлое время. Если же акт управления о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т.д.) изменяется лишь со дня вступления в силу новой нормы, - это её немедленное действие. В качестве примеров переживания старой нормы можно назвать сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад; применение уже после отмены старой нормы с более мягкой санкцией за правонарушение, совершённое до вступления в силу новой нормы.

Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (усиливает или устанавливает вновь ответственность, увеличивает возраст, стаж для получения права и т.д.), она должна иметь перспективное действие, а старая должна переживать себя. И, наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила. [8, с.13]

Все три действия нормы во времени названы в ст. 1.5 КоАП Республики Беларусь: «Противоправность деяния и административная ответственность определяются законом, действовавшим во время совершения этого деяния. Временем совершения деяния признаётся время осуществления противоправного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий.

Закон, устраняющий противоправность деяния, смягчающий или отменяющий ответственность физического лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. Со дня вступления в силу закона, устраняющего противоправность деяния, соответствующее деяние, совершённое до его вступления в силу, не считается административным правонарушением.

Закон, устанавливающий противоправность деяния, усиливающий ответственность или иным образом ухудшающий положение физического или юридического лица, обратной силы не имеет».

Гавриленко Д.А., Мах И.И. классифицируют административно-правовые нормы по степени определённости изложенных в нормах требований на:

1) Абсолютно- определённые, которые с абсолютной точностью определяют права и обязанности участников административно-правовых отношений, условия действия норм или меры юридической ответственности за их нарушение. Примером может служить ч.1 ст. 7 Закона «Об обращениях граждан». В ней, в частности, указано, что письменное обращение должно содержать: наименование и (или) адрес государственного органа, иной организации (должность, фамилию, имя, отчество должностного лица), в которые направляется обращение; фамилию, имя, отчество гражданина, данные о его месте жительства и (или) работы (учебы); изложение сути обращения (предложения, заявления, жалобы); личную подпись гражданина.

2) Относительно-определённые, которые не содержат достаточно полных сведений об условиях действия норм, правах и обязанностях участников общественных отношений или мерах юридической ответственности и предоставляют правоприменительным органам возможность решать дело с учётом конкретных обстоятельств. Например, ч. 2 ст. 17 того же Закона гласит, что расходы, понесенные государственным органом, иной организацией в связи с рассмотрением обращений, содержащих заведомо ложные сведения, могут быть взысканы с граждан в судебном порядке.

3) Альтернативные, допускающие несколько вариантов поведения, предусмотренных нормой. Например, решение, принятое по обращению, может быть обжаловано в вышестоящие государственные органы, иные организации (вышестоящим должностным лицам) и (или) в суд.

(п.3 ст. 14 Закона «Об обращениях граждан»). [40, с.25]

Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм представляет собой логический процесс претворения в жизнь государственной воли его субъектами.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм: исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм представляет собой точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся.

Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления.

Применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и др.).

Административно-правовая норма реализуется не в результате какого-либо запрета той или иной стороной управленческого отношения, а путем официального юридически властного решения конкретного дела, что относится к компетенции органов государственного управления (должностных лиц).

Правоприменение - общая характеристика механизма исполнительной власти. По своему социальному содержанию применение административно-правовых норм представляет собой одну из правовых форм исполнительной управленческой деятельности.

Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например, на обжалование). [35, с.61-62]

Понятие и особенности административно- правовых отношений.

Административно-правовые отношения - это разновидность правоотношений, т.е. общественных отношений, регулируемых нормами права. Соответственно, под административно-правовыми можно понимать общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Почти все авторы, основательно занимавшиеся административным правом, исследовали административно-правовые отношения.

По мнению Ю.М. Козлова, «под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой». [6, с.58]

Бахрах Д.Н. определяет административно-правовые отношения как «урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления». [8, с.18]

Административно-правовые отношения возникают между:

Административными органами, их должностными лицами и гражданами;

Административными органами, их должностными лицами и предприятиями, учреждениями, организациями;

Административными органами, их должностными лицами и общественными объединениями и их представителями и др.

Существуют специфические причины возникновения административно-правовых отношений, в числе которых можно отметить следующие:

они складываются в связи с осуществлением административными органами функций государственного управления;

одним из субъектов данных отношений обязательно выступает административный орган;

они могут возникать как по инициативе любой из сторон, так и без согласия одной из них;

споры между сторонами в большинстве случаев разрешаются во внесудебном (административном) порядке. [40, с.39-40]

Следует выделить некоторые особенности, дополняющие эту общую характеристику и способные служить основой для отграничения административно-правовых отношений от других видов правоотношений. Они достаточно существенны, так как на природу административно-правовых отношений оказывают определяющее влияние: сфера их возникновения (механизм функционирования исполнительной власти); специфика административно-правового регулирования (императивность и односторонность волеизъявлений субъектов управления); содержание административно-правовых норм, т.е. юридической базы. На первый план выдвигаются предмет и метод административного права, которые дают необходимую основу для проведения видовых различий между правовыми отношениями.

Так в чем же особенности административно-правовых отношений?

Проблема этих отношений всегда была остро дискуссионной, причем переход системы государственного управления к условиям рыночных отношений в ещё большей степени усиливает это её качество (свобода производителя, рынок в его подлинно экономическом смысле, механизм государственного регулирования в новых условиях и т.п.). Поэтому она имеет принципиальное значение для понимания существа административного права вообще, средств административно-правового регулирования - в особенности. В силу этого, важное значение приобретает выделение таких элементов сущностной характеристики административно-правовых отношений, с помощью которых возможно определение их реального места в системе правовых отношений. [4, с.71]

Разные авторы выделяют различные особенности административно-правовых отношений. В целом существуют следующие особенности:

1) в отличие от иных отношений, в частности гражданско-правовых, административно-правовые отношения - это отношения власти и подчинения. То есть такие отношения, в которых отсутствует юридическое равенство сторон. Правда, как отмечают специалисты, не следует низводить роль административного права до уровня полицейского, а административные правоотношения - до признания их основанными исключительно на государственном принуждении. [33, с.34]

Властеотношения, как категорию, не следует рассматривать в качестве специфического свойства административных правоотношений, тем более - безоговорочно. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности. [4, с.72]

2) Природа государственно-управленческой деятельности требует выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого налицо определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля).

3) Управление в административно-правовых отношениях всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности единой управляющей воле; в управленческих отношениях налицо соподчинённость воль. Таким образом, с одной стороны - авторитет, господствующая воля субъекта управления, с другой - подчинение ей воли всех иных участников управленческих отношений.

4) Административно-правовые отношения тесно связаны со сферой исполнительной власти. Поскольку государство - управляемая сфера, в административно-правовых отношениях всегда находят свое выражение все качества, присущие управленческой деятельности. В административных отношениях субъект всегда в том или ином объёме призван находить свой публично-правовой, т.е. государственный интерес. Административно-правовые отношения напрямую связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий исполнительной власти. Отсюда - публичный характер, государственный интерес.

5) В сфере государственного управления действуют особого рода субъекты - органы исполнительной власти. В связи с этим разнообразные правоотношения действуют не просто в сфере государственного управления, но и в связи или по поводу реализации полномочными субъектами исполнительной власти своей управленческой компетенции.

6) Управленческая деятельность, т.е. деятельность в сфере исполнительной власти, составляющая объект административно-правового регулирования, равно как и связанные, с ней общественные отношения, прямо и непосредственно выражают волю и интересы государства. То есть речь идёт о том, что выразить эти интересы может только субъект, который действует от имени государства и является носителем соответствующих полномочий государственно-властного характера. В административно-правовых отношениях всегда одной из сторон является официальный и полномочный субъект исполнительной власти. Несмотря на то, что в административных отношениях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают. То есть они возникают только при условии обязательного участия в них соответствующего исполнительного органа (должностного лица, представляющего публично-правовой интерес).

Административно-правовые отношения по своей сути являются организационными. Это не означает, что другие отношения не могут иметь организационного характера. Это одна из характерных черт, а не всеобщее и исключительное правило. Во многом организационный характер имеют также отношения в сферах законодательной и судебной власти. Характеризуя административно-правовые отношения как организационные, следует отметить их прямую связь с реализацией функций и полномочий исполнительной власти, которые направлены на организацию исполнения правовых велений, актов и т.д.

Административно-правовые отношения складываются в той сфере, в которой осуществляются, в конечном счете, функции, направленные на организацию совместной деятельности людей. К государственному управлению в большей степени, чем к другим сферам, применима формулировка «непосредственно организующая деятельность государства», что не означает потери или тем более отсутствия функции организационного характера у других органов (законодательных, судебных). Организация в государственно-управленческом смысле осуществляется в особых, присущих исполнительной власти формах. Её структурно-функциональное выражение фиксируется в административно-правовых нормах, а практическая направленность реализуется в административно-правовых отношениях.

Будучи разновидностью организационных отношений, административно-правовые отношения не только преследуют цель организации собственной работы аппарата управления, но и охватывают различного рода организационные аспекты, выходящие за рамки собственной организации. В структурном смысле - это образование различного рода управленческих структур, регистрация возникающих негосударственных образований; в функциональном - это повседневное регулирующее воздействие на поведение всех, кто соприкасается со сферой исполнительной власти.

Административные правоотношения возникают по инициативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй стороны не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Такие отношения могут возникать и вопреки желанию или согласию второй стороны.

Указанная особенность обусловлена тем, что в них обязательно участвует властный субъект, которому административно-правовая норма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных административно-правовых отношений.

Названная особенность имеет важное значение. На практике субъекты исполнительной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (или совершаемые ими действия) приобретают юридическую силу независимо от согласия или несогласия второй стороны. Наиболее показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках которых полномочный исполнительный орган применяет предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной или административной ответственности за совершение соответствующих поступков. Не менее показательны случаи, когда вышестоящий орган управления даёт обязательные для нижестоящего органа предписания и т.п. [33, с.35-37]

Однако определённый элемент соглашения сторон вовсе не исключается при возникновении административных правоотношений. И органы управления, и граждане, и иные участники административно-правовых отношений - активные волеизъявители, но только в процессе возникновения этих отношений. Так, заявление гражданина, адресованное органу управления, порождает правоотношение, равно как и обязательное предписание такого органа, адресованное гражданину. Но это - чисто внешнее совпадение. Внутреннее же содержание административных отношений таково, что в любом случае проявляется присущее административно-правовому регулированию юридическое неравенство сторон. Соответственно, например, решение по заявлению или жалобе гражданина, по возложению на него тех или иных юридических обязанностей всегда носит характер одностороннего властного волеизъявления, неравнозначного волеизъявлению гражданина. Подобная юридическая позиция достаточно чётко выражается во всех случаях возникновения административных правоотношений: когда они возникают по инициативе субъекта управления или когда она проявляется иной стороной. [4, с.80]

Между сторонами административных правоотношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Такие споры, как правило, разрешаются в административном, т.е. во внесудебном порядке. Это значит, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сферы государственного управления. Суть его - в принятии полномочным исполнительным органом юридически-властного решения по предмету спора, которым является законность оспариваемого решения или действия, породившего спорную ситуацию. Акцентируется внимание на односторонности действий субъекта управления, юридически-властным решением которого по существу и разрешен данный спор, что обусловлено именно административно-правовым регулированием. [33, с.37]

Гражданин оспаривает решение другой стороны правоотношения, используя, как правило, институт административного обжалования. Нижестоящие звенья системы государственного управления в случае возникновения спора обращаются к вышестоящему по отношению к спорящим сторонам исполнительному органу (должностному лицу) и т.п. Во всех подобных случаях оценка правомерности оспариваемых действий - прерогатива только компетентного, специально уполномоченного на это органа или должностного лица, хотя, как правило, подобными полномочиями наделён каждый из них.

Нередко действующее законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. Наблюдается тенденция расширения круга административных споров, разрешаемых судом. В соответствии со ст.60 Конституции Республики Беларусь, “каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки”.