Конспект лекций 2 страница

Декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту законодательных полномочий (обычные, делегированные декреты): 1) носят делегированный характер, т.е. издаются на основании специального закона о делегировании законодательных полномочий; 2) имеют производный от делегирующего закона характер; 3) обладают силой закона и должны соответствовать только делегирующему закону и актам, имеющим большую силу; 4) издаются исключительно Президентом, субделегирование (трансделегирование) не допускается; 5) призваны регулировать наиболее важные общественные отношения, т.е. такие отношения, регулирование которых должно осуществляться законом, за небольшим исключением; 6) обладают строго определенным предметом регулирования, т.е. их содержание предопределено указанными в делегирующем законе общественными отношениями; 7) носят срочный характер, издаются в пределах срока действия делегированных полномочий.

Обычный декрет - это имеющий силу закона делегированный законодательный акт, издаваемый единолично Главой государства в установленные сроки для регулирования наиболее важных общественных отношений, указанных в специальном делегирующем законе.

3. Указы Президента должны соответствовать следующим признакам:

1) носить неделегированный, неэкстраординарный характер. Указы издаются по вопросам, разрешение которых возложено на Президента; 2) являться средством реализации конституционной компетенции Президента и компетенции, основанной на законе.

К указам, изданным на основании (во исполнение) Конституции, относятся те из них, которые принимаются во исполнение статьи 84 Конституции либо во исполнение других статей Конституции, в которых прямо указывается на возможность регулирования общественных отношений законодательством, в том числе указами. Указы, изданные во исполнение Конституции, как правило, носят индивидуально-правовой характер.

К указам, изданным на основании закона, относятся указы, изданные по вопросам, указанным в пункте 2 статьи 97 Конституции, а также по всем оставшимся вопросам. Необходимо также отметить указы, издаваемые на основании временных декретов, а также указы, издаваемые по вопросу, отнесенному к ведению Парламента, при отсутствии закона. Впоследствии названные виды указов имеют тенденцию трансформироваться в указы, изданные на основании закона. Такого рода указы, как правило, носят нормативно-правовой характер; 3) обладать специфической юридической силой; 4) предназначаться для регулирования наиболее значимых в масштабах всего государства вопросов (вопросов государственной важности); 5) проходить процедуру издания, детально регламентированную на уровне, как правило, законодательных актов.

Указ, изданный на основании закона, - это подзаконный правовой акт Главы государства, изданный по вопросу, относящемуся к ведению Парламента в развитие соответствующего закона, которым Президенту предоставлены полномочия разрешать вопросы, вытекающие из закона, либо в отсутствии такого закона. Указ Президента, изданный во исполнение Конституции, - это правовой акт Главы государства, изданный в целях регулирования вопросов, относящихся в соответствии с Конституцией к его компетенции.

Распоряжения Президента - это правовые акты Главы государства, как правило, индивидуально-правового характера, издаваемые в целях осуществления ор­ганизационных, контрольных, распорядительных и иных мероприятий, и принимаемые по вопросам, относящимся к собственной компетенции Президента, основанной, как правило, на законодательных актах субконституционного уровня.

Распоряжения Президента Республики Беларусь: 1) издаются в целях реализации собственной компетенции Главы государства; 2) издаются в целях реализации компетенции Президента, основанной, преимущественно, на законодательных актах субконституционного уровня; 3) носят, как правило, индивидуально-правовой, организационно-распорядительный характер.

Недопустима подмена одних правовых актов Президента другими, актов Парламента и Правительства актами Президента, и наоборот.

4. Декреты Президента (временные и обычные) обладают юридической силой, равной силе закона. Обычные декреты должны соответствовать не всем законам, а только делегирующему.

Указы Президента, изданные во исполнение Конституции, должны соответствовать Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Законы не имеют верховенства над данным видом указов в силу того, что Парламент не вправе регулировать вопросы, отнесенные к ведению Президента, то есть юридически не может принять закон по вопросам, отнесенным к конституционной компетенции Президента. Указы, изданные на основании закона, являются подзаконными актами, их юридическая сила меньше, чем сила закона.

Распоряжения Президента, носящие нормативно-правовой характер, занимают низшее место в иерархии правовых актов Главы государства и, как следствие, их содержание не должно противоречить Конституции, законам, обоим видам декретов и обоим видам указов.

5. Процесс издания правовых актов Президента подразделяется на два этапа. Один из этапов - обязательный, через который проходят все правовые акты Президента. Второй этап - дополнительный, связанный с изданием отдельных видов правовых актов Главы государства. Особенности издания правовых актов Президента имеются при издании а) временных и обычных декретов; б) указов о введении чрезвычайного или военного положения, об объявлении полной или частичной мобилизации; в) указов, содержащих государственные секреты и иные охраняемые законодательством сведения.

В целях совершенствования процесса издания правовых актов Президента необходимо: а) установить определенный срок рассмотрения временных декретов в палатах Парламента; б) рассмотреть вопрос о закреплении срока, в течение которого Парламент должен издать закон, учитывающий положения временного декрета, принятого Национальным собранием к сведению; в) привести практику опубликования распоряжений Президента в полное соответствие с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998г. № 369 «О Национальном реестре правовых актов» и другим законодательством; г) дополнить перечень источников официального опубликования правовых актов Президента, установленный Декретов Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998г. №22 «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь», следующими изданиями: Свод законов Республики Беларусь, сборник действующих нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь; д) придать статус источника официального опубликования (размещения) правовых актов Президента эталонному банку данных правовой информации (статус официального банка данных); е) устранить пробелы в правовом регулировании отношений, возникающих в связи с принятием указов о введении чрезвычайного или военного положения, об объявлении мобилизации, в части признания их утратившими силу в случае нарушения процедуры издания.

В качестве примеров нормативных актов Президента Республики Беларусь можно привести следующие. Это, в частности, Декрет Президента Республики Беларусь от 19 февраля 1999 г. №17 «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и Указ Президента Республики Беларусь от 2 ноября 2001 г. № 618 «Об утверждении положения о прохождении службы в органах финансовых расследований Комитета Государственного Контроля Республики Беларусь».

Акты Совета Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органов следует отнести к административному нормотворчеству. Так, в своём исследовании Е.В. Семашко [134, с. 95-102. ] указывает на следующие аспекты проблемы.

Правовая природа нормативных актов Совета Министров Республики Беларусь определяется местом и ролью правительства в системе государственных органов республики. В конституционном законодательстве зарубежных государств вопрос о соотношении органов государственной власти может решаться по-разному. В США, которые являются президентской республикой, система органов исполнительной власти включает в себя правительство и президента. В государствах с парламентской формой правления (Австрия, Швейцария, Италия и др.) правительство чаще всего выступает в роли единственного центрального органа, выполняющего исполнительно-распорядительные функции. В Республике Беларусь Президент не входит в систему исполнительных органов власти, являясь согласно ст. 79 Конституции Республики Беларусь Главой государства, гарантом Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим Совет Министров Республики Беларусь - это подчиненный Главе государства центральный орган государственного управления, осуществляющий в соответствии со ст. 106 Конституции исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.

По отношению к Правительству в Основном Законе нашего государства употребляется традиционное название "исполнительная власть". Вместе с тем, с научной точки зрения, такое название давно уже стало анахронизмом и не отвечает современным задачам и функциям Совета Министров, не отражает полностью политической и конституционной реальности. Слово "исполнительная" не точно определяет природу данной ветви власти. Оно происходит от лат. "ex sequi", что означает "следовать", "осуществлять". С этимологической точки зрения, специфической ролью исполнительных органов власти должно быть осуществление принятых законодательными органами решений. Это не в полной мере соответствует действительности ввиду перманентного расширения исполнительными органами своих полномочий.

Среди функций так называемой "исполнительной власти" можно выделить охранительные, регулятивные, управленческие, исполнительно-распорядительные, нормотворческие, оперативно-исполнительные, юрисдикционные, правоприменительные и др. Таким образом, наименование Правительства исполнительным органом государственной власти приводит, с одной стороны, к "девальвации" статуса данной ветви власти, а с другой стороны - не отвечает функциональным характеристикам данного органа. В действующей Конституции Республики Беларусь Совет Министров назван более удачно, чем в предыдущих законах - центральным органом государственного управления. Термин же "исполнительная власть" используется как традиционное родовое понятие, призванное определить место Правительства в системе разделения властей, соотношение его с другими государственными органами самого высокого ранга.

Функциональное назначение и роль Совета Министров Республики Беларусь среди органов государства обусловливает те признаки и особенности, которые присущи нормативным актам Правительства. Можно выделить следующие характеристики, отражающие специфику правительственных актов: подзаконность действия, многопрофильность правового регулирования и межотраслевой характер, общеобязательность действия на всей территории Республики Беларусь, высшая юридическая сила среди других актов органов государственного управления.

Подзаконность действия нормативных актов Совета Министров - это признак, который сохранил традиционное для теории права название, но также имеет расширенное значение в конституционном праве нашего государства. В соответствии со ст.28 Закона Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь» Правительство Республики Беларусь принимает постановления на основании и в целях исполнения Конституции Республики Беларусь, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь. Таким образом, правительственные акты должны соответствовать не только законам и нормативным актам, которые имеют силу закона, но и указам Президента Республики Беларусь.

Однако конституционная формула "подзаконности" актов Совета Министров Республики Беларусь не означает, что Правительство может издавать акты только по вопросам, которые урегулированы законом, декретом или указом. Их принятие направлено не только на исполнение актов более высокой юридической силы, но и на самостоятельное решение управленческих задач. Осуществление функций современного правительства невозможно без соответствующей сферы собственной правотворческой компетенции, без права на создание совершенно новых первоначальных норм. В то же время, как указывается в ч. 5 ст. 17 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", любые постановления Совета Министров могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь.

Многопрофильность правового регулирования и межотраслевой характер правительственных актов отражается в многообразии вопросов и направлений, по которым они принимаются. Правительство издает акты по вопросам руководства системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти, реализации основных направлений внешней политики государства, по бюджетным и финансовым вопросам, по проблемам обеспечения единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда, по вопросам обеспечения прав и свобод граждан, защиты интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью и др.

Изучение постановлений Совета Министров Республики Беларусь, опубликованных в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, позволяет увидеть следующую картину содержания этих актов. Значительная часть постановлений Правительства Республики Беларусь - это индивидуальные акты ненормативного характера о назначении на должность или смещении с должности руководителей министерств и государственных комитетов, о дисциплинарной ответственности служащих государственного аппарата, о разрешении командировок, о проведении мероприятий, о выделении финансовой помощи, о составе комиссий и комитетов. Среди нормативных постановлений Совета Министров Республики Беларусь наиболее распространенными являются следующие: в сфере руководства системой органов государственного управления - акты о правовом статусе государственных служащих; в финансовой сфере - о проекте бюджета, реализации бюджета, бюджетных займах, порядке выделения денежных средств для организации производств, проведения мероприятий, о реструктуризации задолженностей; в хозяйственной сфере - о порядке выдачи разрешений (лицензий), о ставках таможенных пошлин, о правовом положении экономических зон, о мерах по совершенствованию хозяйственной деятельности. Больше всего нормативных постановлений Совета Министров Республики Беларусь в сфере внешнеэкономической деятельности принимается по вопросам подписания и последующей реализации всевозможных межгосударственных соглашений, о правилах проведения переговоров. В области кадровой политики и трудовых отношений - о порядке назначения пенсий, о предоставлении трудовых отпусков государственным служащим, об установлении размеров минимальной заработной платы, об особенностях условий труда отдельных категорий работников. В процентном отношении наиболее многочисленными являются постановления Совета Министров Республики Беларусь, принимаемые в финансовой сфере (около 30 %) и в области хозяйственной деятельности (15-20 %).

В зависимости от того, какие из перечисленных вопросов попадают в сферу правительственного правового регулирования, постановления Совета Министров могут быть приняты тремя способами:

1) на заседаниях Совета Министров Республики Беларусь;

2) на заседаниях Президиума Совета Министров;

3) путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях).

В соответствии со ст. 26 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь» на заседаниях Совета Министров решаются наиболее важные вопросы, отнесенные к компетенции Правительства Республики Беларусь. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца (ст. 25 Закона). Исключительно на заседаниях Совета Министров рассматриваются:

- вопросы подготовки и исполнения республиканского бюджета, формирования и использования государственных внебюджетных фондов;

- проекты программ экономического и социального развития Республики Беларусь;

- основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь (ст. 26 Закона).

Данная норма Закона позволяет также сделать вывод о том, что по перечисленным вопросам могут приниматься только постановления Правительства, но не распоряжения Премьер-министра. При этом распоряжения Председателя Правительства - это вообще, как правило, индивидуальные акты, которые принимаются по оперативным и конкретным вопросам, входящим в компетенцию Премьер-министра. В то же время при наличии поручения Правительства они могут издаваться по вопросам, входящим в сферу полномочий Совета Министров в целом, за исключением конституционных полномочий Правительства и при условии, что их регулирование не требует принятия решений, носящих нормативный характер. На наш взгляд, перечень вопросов, которые могут быть рассмотрены исключительно на заседаниях Совета Министров, должен быть расширен. Помимо перечисленных в Законе, к ним должны относиться установление либо ограничение прав, свобод и обязанностей граждан Республики Беларусь. Кроме того, следует более четко разграничить сферы нормоустанавливающей компетенции Совета Министров и Премьер-министра, минимизировав количество нормативных распоряжений и ненормативных постановлений. Считаем возможным вопросы назначения на должность либо смещения с должности, разрешения командировок членам Правительства и другие индивидуальные решения отнести к компетенции Председателя Правительства. Тогда как большую часть нормативных положений, распространяющихся на всю территорию Республики Беларусь, желательно принимать коллегиальным путем, на заседаниях Совета Министров либо Президиума Совета Министров Республики Беларусь.

Законодательная формула общеобязательности действия нормативных актов Правительства на всей территории Республики Беларусь содержится в ст. 108 Конституции Республики Беларусь. Свою обязательность они приобретают со дня принятия, если в самом постановлении не указан другой срок (ст. 65 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь). Постановления, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. Официальным считается опубликование постановлений Совета Министров в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, а также в других, определенных законодательством Республики Беларусь средствах массовой информации.

Иерархичность построения органов государственного управления предполагает, что министерства и другие государственные органы Республики Беларусь, подчиненные Совету Министров, действуют на основании актов Правительства, что и определяет высшую юридическую силу последних среди ведомственных актов и актов органов местного управления и самоуправления. В соответствии со ст. 18 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь могут приниматься только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров Республики Беларусь. Кроме того, Правительство отменяет акты республиканских органов государственного управления, подчиненных Совету Министров, если они противоречат Конституции Республики Беларусь, законам, актам Президента Республики Беларусь, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра Республики Беларусь, не соответствуют общегосударственным интересам или не имеют достаточного финансового и юридического обоснования, за исключением решений, которые могут быть отменены только Президентом Республики Беларусь.

Министерства и государственные комитеты издают нормативные акты, разнообразные по форме и содержанию. Для всех так называемых ведомственных актов характерны следующие признаки: подзаконный характер; обусловленность специфической компетенцией субъектов их принятия; конкретность предписаний; наличие собственной иерархии, определяемой статусом органа принятия и кругом решаемых вопросов. Обилие и многообразие ведомственных актов порождает необходимость классификации их по различным критериям.

По форме нормативные акты министерств и иных республиканских органов государственного управления Республики Беларусь подразделяются на постановления и приказы. Принимаемые этими органами иные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила) также утверждаются либо постановлениями, либо приказами (ст. 18 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь). Ведомственными постановлениями регулируются отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности министерств, государственных комитетов и других органов государственного управления, подчиненных Совету Министров. Это нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение актов большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего республиканского органа государственного управления. В форме приказов издаются нормативные правовые акты функционально-отраслевого характера. Субъектами их принятия являются руководители республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству. Ведомственные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются республиканскими органами управления только коллегиально в форме постановлений.

В зависимости от сферы правового регулирования ведомственные нормативные акты подразделяются на принимаемые в сфере собственной компетенции органа государственного управления и акты, которые принимаются в порядке делегирования министерствам и государственным комитетам отдельных нормотворческих функций Совета Министров. Практика делегированного нормотворчества министерств не получила в настоящее время широкого распространения. Однако уже издано несколько специальных постановлений Совета Министров Республики Беларусь, которым Правительство уполномочивает тот или иной орган государственного управления на издание нормативного акта по определенному кругу вопросов. В данных нормативных правовых актах Совет Министров указывает орган, которому делегируются нормотворческие полномочия и круг вопросов, который будет подлежать правовому регулированию. Как указывается в ст. 14 Закона Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь» не допускается делегирование полномочий Совета Министров для решения республиканскими органами государственного управления вопросов, относящихся к исключительной компетенции Правительства.

Особое место в системе ведомственных актов занимают так называемые интерпретирующие акты. Строго говоря, они не относятся к нормативным актам. Однако именно эти правовые документы в большинстве случаев играют решающую роль в регулировании правовых отношений. Речь идет о различного рода ведомственных инструкциях, методических рекомендациях, разъяснениях, правилах и т.д. По своей юридической природе эти правовые акты являются квазинормативными, выходя за рамки своего функционального назначения, они устанавливают дополнительные права органов управления, а также обязанности юридических лиц и граждан. Так, в одной только Инструкции Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь о порядке исчисления и уплаты подоходного налога с физических лиц содержится около десяти юридических норм, устанавливающих дополнительные по сравнению с Законом Республики Беларусь "О подоходном налоге с физических лиц" обязанности граждан, связанные с порядком регистрации гражданина в качестве налогоплательщика, с предоставлением соответствующих справок и других документов, со сроками подачи декларации о доходах, с определением видов доходов, не подлежащих налогообложению, и др. Нередко подобного рода акты не только устанавливают дополнительные обязанности субъектов правовых отношений, но и меры ответственности, санкции за нарушение норм самого ведомственного акта. На наш взгляд, интерпретирующие акты министерств и государственных комитетов Республики Беларусь должны распространяться только на служащих данного ведомства, а не устанавливать дополнительные обязанности, ответственность или ограничения прав граждан.

Таким образом, анализ юридической природы ведомственных актов Республики Беларусь позволяет сделать вывод о том, что они должны отвечать целому комплексу требований: быть обоснованными и содержательными, издаваться в строгом соответствии с компетенцией соответствующего органа, иметь правильную пропорцию норм, поручений, заданий и конкретных предписаний, излагать их точным и грамотным юридическим языком.

В качестве примеров можно привести следующие источники административного права. Из постановлений Правительства Республики Беларусь к источникам административного права относятся те, которые содержат административно-правовые нормы. Например, Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 25 октября 1999 г. №1654 «Об утверждении правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства».

Следующим источником административного права являются акты республиканских органов государственного управления (государственных комитетов, министерств): приказы, постановления, инструкции, методические указания, отраслевые стандарты, указания и т.д. [74, с.45] Например, Постановление Министерства юстиции от 14 июля 2000 г. №11 «Об утверждении положения о порядке прохождения стажировки в государственной нотариальной конторе».

Акты местных Советов и местных исполнительных и распорядительных органов также могут быть источниками административно-правовых норм. Е.В. Семашко [134, с.102-107] пишет о том, что при всем многообразии существующих в мире систем местного управления и самоуправления можно выделить две основные модели решения вопросов местного значения.

Первая сложилась исторически преимущественно в англосаксонских странах и некоторых других государствах. Ее особенность состоит в том, что местное население обладает определенной самостоятельностью или даже независимостью в решении своих дел. Вторая модель в различных вариациях преобладает в большинстве стран. Ее суть состоит в том, что местное управление и самоуправление представляет собой часть государственного управления. При этом степень централизации, децентрализации, деконцентрации государственной власти может варьироваться в очень широких пределах. Этим моделям соответствует различная юридическая природа нормативных актов, которые принимаются органами местного управления и самоуправления.

В Конституции Республики Беларусь, как и в конституционном законодательстве многих зарубежных государств, не дается определение местного управления и самоуправления. Называются лишь формы участия граждан в их осуществлении: через местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы территориального общественного самоуправления, местные референдумы, собрания и другие формы прямого участия в государственных и общественных делах (ст. 117). Статьи 119 и 120 Конституции Республики Беларусь указывают на жесткую централизацию всей системы местного управления и самоуправления. Согласно ст. 119 руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов. В соответствии со ст. 120 Конституции Республики Беларусь вопросы местного значения решаются местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органы в пределах их компетенции исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, во исполнение решений вышестоящих государственных органов. Кроме того, в ст. 121 определяется исключительная компетенция местных Советов, а в ст. 122 Конституции - порядок отмены решений Советов, в том числе и нормативного характера.

Понятия местного управления и самоуправления раскрываются в Законе Республики Беларусь от 20 февраля 1991 года "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" (в редакции Закона от 10 января 2000 года). В соответствии со ст. 1 Закона местное управление представляет собой форму организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Местное самоуправление в Республике Беларусь - это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя их интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств (ст. 2 Закона). Определение местного самоуправления представляет собой парафраз соответствующих статей Европейской хартии местного самоуправления. Особенность белорусского законодательства состоит в том, что Советы являются одновременно государственными органами и основным звеном системы местного самоуправления.