Конспект лекций 7 страница

А вот, к примеру, Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев считают выделение данного вида правоотношений целесообразным. Вертикальные административно-правовые отношения в наибольшей степени выражают суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей между субъектом и объектом управления. Именно данный вид отношений обычно относят к отношениям власти и подчинения. Этот вид отношений возникает между соподчинёнными сторонами, что свидетельствует об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых отношений, равенства сторон. Следует иметь ввиду и такой момент: фактически вертикальность означает, что у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых либо нет у другой стороны, либо их объём меньше. Властной стороной выступает соответствующий субъект исполнительной власти; именно в вертикальных отношениях реализуется непосредственное управляющее воздействие субъекта управления на тот или иной объект, который не всегда этому субъекту организационно подчинён. [33, с.40.]

Вертикальные административно-правовые отношения складываются между соответствующими сторонами в тех случаях, когда у одной из них имеются установленные административно-правовой нормой полномочия одностороннего юридически-властного характера, которых нет у другой стороны. Главное здесь состоит в одностороннем принятии управленческого решения, имеющего обязательную силу для другой стороны данного общественного отношения. Вертикальные административные правоотношения делятся на:

- отношения, в которых одна сторона организационно подчинена другой. Это - отношения субординационного характера, предопределяемые действием в сфере государственного управления принципом демократического централизма. Например, отношения между вышестоящими и нижестоящими органами управления соответствующих отраслевых систем, между органами управления и подведомственными им предприятиями, учреждениями и организациями;

- отношения между организационными не соподчиненными звеньями государственного управления, когда одно из этих звеньев наделяется определенным объемом односторонних юридически-властных полномочий, обязательных для неподчиненной стороны. Например, многие министерства, а также государственные комитеты вправе издавать по вопросам своей компетенции обязательные для неподчиненных им органов управления, предприятий, учреждений и организаций юридические акты.

К данной группе относятся также правоотношения, возникающие между контрольно-надзорными органами (например, государственными инспекциями) и органами, предприятиями, учреждениями, организациями, являющимися объектами контроля и надзора, но организационно им не подчиненными;

- отношения между органами управления (должностными лицами) и гражданами, в рамках которых органы адресуют последним свои юридически-властные предписания, обязательные для исполнения (например, по выполнению Закона о всеобщей воинской обязанности), а также отношения, связанные с совершением гражданами административных правонарушений. Такие же отношения имеют место в случаях, когда полномочные органы управления (должностные лица) односторонне решают вопросы, возникающие по инициативе самих граждан (например, по их заявлениям и жалобам).

Для вертикальных административно-правовых отношений в целом характерны следующие признаки, черты и особенности:

бесспорность тезиса о неравенстве сторон как ведущего показателя вертикальности данного вида правовых отношений; сосредоточение в руках субъекта исполнительной власти юридически властных полномочий; подчинение одной стороны другой стороне (субъекту управления);

наличие подчинённости (соподчинённости) в административно-правовых отношениях далеко не во всех случаях имеет чётко выраженное проявление, что не снимает проблемы неравенства между субъектами исполнительной власти;

наличие подчинённости, присущей взаимоотношениям сторон, прежде всего организационной подчинённости как наиболее характерной для управленческой вертикали и проявляющейся в связях между вышестоящими и нижестоящими звеньями. Например, между органами исполнительной власти и подведомственными предприятиями и учреждениями;

эти отношения возникают и между несоподчинёнными их участниками. В таких случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения другой организационно неподчинённой стороной данного правоотношения. Такого рода управленческие связи типичны для межотраслевого управления (в области охраны окружающей среды, статистики, стандартизации, сертификации и частично таможенного дела, налогового дела и т.п.). [33, с.40.]

Специфика вертикальных административно-правовых отношений - это осуществление в их рамках прямого управляющего воздействия, а также доминирование юридически выраженной воли одной стороны.

Горизонтальными административно-правовыми отношениями признаются те, в рамках которых стороны фактически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически-властные веления одной стороны, обязательные для другой. Конечно, такого рода правоотношения не столь распространены в сфере государственного управления, как вертикальные. И это понятно, ибо они как бы выпадают из общего русла административно-правового регулирования. Тем не менее, возможность их возникновения существует. Подобного рода отношения складываются между двумя министерствами по поводу, например, издания совместного юридического акта, проведения совместных заседаний коллегий министерств, формирования межминистерских координационных органов, согласования тех или иных решений и т.п.

Вычленить горизонтальные отношения из общей массы управленческих связей довольно сложно, так как они, не являясь типичными для сферы государственного управления, выражаются не столь отчётливо, как вертикальные. Тем не менее, управленческая практика даёт определённые основания для отнесения к их числу следующих административно-правовых отношений:

а) отношения, предшествующие непосредственному управляющему воздействию. Они служат предпосылкой вертикальных отношений, т.е. предназначены для создания условий, необходимых для принятия одностороннего юридически-властного решения. Это - связи, возникающие между находящимися на одинаковом правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами), в которые они вступают по поводу, например, подготовки принятия совместных нормативных актов управления (например, между двумя министерствами); отношения по согласованию совместных управленческих действий; отношения в связи с проведением совместных заседаний (например, коллегий двух министерств); отношения по формированию межведомственных консультативных, совещательных или координационных советов; отношения между органами исполнительной власти и, например, профсоюзными органами по поводу удовлетворения законных интересов последних (на предмет заключения или изменения тарифных соглашений) и т.п.;

б) отношения, возникающие после осуществления непосредственного управляющего воздействия с целью создания условий для эффективной реализации принятого в одностороннем порядке юридически-властного решения. Это, например, отношения, в ходе и результате которых вырабатываются совместные меры по исполнению нормативных актов (формирование межведомственных комиссий, проведение совместных ревизий и т.п.).

Две названные группы отношений относятся к числу административно-процедурных;

в) отношения административно-процессуального характера, в которых стороны занимают равноправное положение (например, в рамках производства по жалобам граждан, по делам об административных правонарушениях). Содержанием этих отношений является рассмотрение административно-правовых споров;

г) отношения административно-договорного характера, носящие форму различного рода соглашений (например, предварительное соглашение о приёме на ту или иную должность; на договорных началах определяется порядок передачи приватизируемых предприятий и т.п. [4,c.90.]

Горизонтальные административно-правовые отношения связаны преимущественно с процедурой разработки односторонних юридически-властных решений. Очевидно, что такого рода отношения не перерастают в договорные, максимально выражающие равенство сторон правоотношения; наблюдаются лишь отдельные элементы согласования (соглашения).

Таким образом вопрос о характеристике и классификации видов административно-правовых отношений имеет важное теоретическое и прикладное значение для административного права.

Тема 4: Государственное управление как объект административного права

Понятие государственного управления и его признаки

Административное право и государственное управление - тесно связанные явления. Административное право регулирует отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, определяет принципы управления и его функции, то есть содержание управления. Иначе говоря, государственное управление является объектом административного права. Именно регулирующее воздействие норм административного права направлено на государственное управление, на функционирование системы государственного управления в целях выполнения поставленных перед нею исполнительных задач.

Государственное управление - один из видов социального управления.

Социальное управление как атрибут общественной жизни проявляется в общих чертах, свойственных управлению как научной категории, а также в особенностях организации общественной жизни. Наиболее важными из них являются следующие:

Во-первых, социальное управление имеет место только в том случае, если осуществляется совместная деятельность людей. Сама по себе такая деятельность (производственная и иная) не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, эффективное выполнение стоящих перед ними задач, достижение общих целей. Управление организует людей для совместной деятельности в определенные коллективы.

Во-вторых, социальное управление своей главной целью имеет упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованный характер.

В-третьих, главным объектом взаимодействия социального управления является поведение (действие) участников совместной деятельности, их взаимоотношения - категории социально-волевого характера, в которых проявляется руководство поведением людей.

В-четвертых, социальное управление регулирует поведение людей в рамках общественных связей, являющихся по существу управленческими отношениями. Возникают они прежде всего между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функции социального управления.

В-пятых, социальное управление основывается на определенной соподчиненности воли участников управленческих отношений, поскольку их отношения имеют сознательно-волевое опосредствование. Отсюда и возникает властность социального управления, означающая, что субъект управления формирует и реализует господствующую волю, а объект подчиняется ей, т.е. имеет место социально-волевой момент социального управления.

Следовательно, власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих.

В-шестых, социальное управление требует особого механизма реализации, который представляют субъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей, организационно оформленная в виде соответствующих органов управления (общественных либо государственных), или же отдельные уполномоченные на это лица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формы выражения, является управленческой. [35,с.8-9.]

Для государственного управления характерны все признаки социального. Но вместе с тем оно имеет и свои особые признаки:

1. Государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющей функциональную и компетентную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти.

2. Государственное управление имеет общегосударственный характер, т.е. охватывает все важные для государства стороны жизни общества. По существу объектом государственного управления является общество в целом.

Государственное управление представляет собой прежде всего деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным ее направлением является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и иных нормативных правовых актов.

Государственное управление носит государственно-властный характер. Субъекты государственного управления исполнительной деятельности наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства.

Государственное управление имеет непосредственный, деятельностный характер, т.е. в процессе осуществления управленческой, исполнительной деятельности повседневно реализуются функции государства в межотраслевых (финансы, налоги, статистика и др.), социально-политических (оборона, государственная безопасность, зарубежные связи и др.), социально-культурных (образование, наука, здравоохранение, культура и др.) сферах, в хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, связь, торговля и др.).

Государственное управление - активная и целенаправленная подзаконная деятельность, осуществляемая на основе и во исполнение законов, применительно к важнейшим сферам жизни общества и в порядке общего императивного руководства.

7. Характерной чертой государственного управления является разнообразие организационных форм его функционирования. Высокий уровень организационных форм управления обеспечивает решение задач сложной и тонкой сети новых организационных отношений, возникающих в связи с развитием рыночных отношений в обществе.

Государственное управление реализуется через формы организаторской деятельности: подбор и расстановка кадров, прогнозирование, разработка целевых программ развития той или иной отрасли (сферы) управления, информационная деятельность, координация, контроль, учет и статистика, делопроизводство и др.

Государственное управление - прерогатива специальных субъектов, представляющих собой исполнительно-распорядительные органы государственной власти или органы государственного управления.

10. Государственное управление является исполнительной деятельностью по отношению к деятельности, осуществляемой органами государственной власти - Советами депутатов.

Кроме того, для государственного управления характерны и некоторые другие специфические черты, например:

вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;

реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий в административном, т.е. несудебном порядке;

предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением). В связи с этим указанная деятельность в литературе называется исполнительно-распорядительной.

Таким образом, государственное управление - это разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права. Государственное управление может быть определено как одна из форм деятельности государства, состоящая в практическом осуществлении его задач и функций в процессе непосредственного повседневного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством на основе и во исполнение законов. [35, с.11-13.]

Тихомиров Ю.А. рассматривает государственное управление в широком и узком смысле. «Государственное управление в широком смысле - сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов. Государственное управление в узком смысле - деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления». [ 157,с.45.]

Субъектом государственного управления являются не просто люди (народ), а государственные организации, государственный аппарат. Объект по существу тот же - люди, их действия, поведение, совместный труд. [74, с. 61.]

Основными частями, составными элементами государственного управления являются:

1. Организационные действия;

2. Материально- технические действия;

3. Издание правовых актов и совершение иных юридически значимых действий;

4. Заключение договоров. [74,с.63.]

Виды государственного управления

Несмотря на общность признаков государственного управления, оно не однородно, ибо осуществляется на разных уровнях, в которых не одинаков территориальный масштаб, решаются различной значимости вопросы. В связи с этим в государственном управлении можно обнаружить:

1) собственно государственное управление;

2) функциональное (надведомственное) управление;

3) внутриорганизационную управленческую деятельность;

4) местное управление;

5) местное самоуправление;

6) хозяйственное управление.

Собственно государственное управление зарождается и исходит из центра, верхних эшелонов власти. К ним относятся Президент Республики Беларусь, который вправе принимать управленческие правовые акты наиболее высокого ранга, а также совершать иные виды управленческих действий, Совет Министров Республики Беларусь и республиканские органы государственного управления. Собственно государственное управление предназначено для решения общегосударственных задач, наиболее важных вопросов республиканского значения, вопросов, которые не могут быть решены в процессе осуществления иных видов управления. Например, в соответствии со статьёй 1 Положения о Министерстве образования Республики Беларусь министерство осуществляет управление в сфере образования. [74,с.66-67.]

Функциональное (надведомственное) управление приближено к собственно государственному управлению. Оно нередко осуществляется из центра министерствами, государственными комитетами, комитетами при Совете Министров Республики Беларусь, администрацией республиканских государственных организаций и обладает иными его признаками. Отличительная особенность состоит в том, что такое управление профильное, специальное. Предназначение функционального управления - осуществление специального надведомственного, внеотраслевого управления по отношению к неподчинённым организациям. В процессе его осуществления обеспечивается одинаковый подход при решении особых, имеющих общегосударственное значение вопросов. Например, осуществление безопасности дорожного движения производится органами ГАИ Министерства внутренних дел Республики Беларусь. (Положение о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Республики Беларусь). [74,с.69.]

Внутриорганизационное управление - это вид государственного управления, которое проявляется внутри организации (учреждения) или системы, реализуется в целях придания ей внутреннего единства, целостности, организованности и способности эффективно осуществлять внешнее управление или другой вид государственной деятельности. Специфика внутреннего управления состоит в налаживании внутренней «жизни» системы, организации работы администрации учреждения, предприятия, суда, прокуратуры. Например, председатель районного (городского) общего суда руководит работой аппарата суда, осуществляет приём и увольнение работников и технического персонала, организует работу по повышению квалификации работников суда, ведёт личный приём, организует работу суда по приёму граждан и рассмотрению предложений, заявлений и жалоб, руководит изучением и обобщением судебной практики, представляет для назначения судебных исполнителей и организует их работу и т.д. (см. ст.22 Закона Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь») [74,с.69-70 ]

Местное управление - форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории (ст.1 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»)

В процессе его осуществления решаются преимущественно вопросы местного значения (ст. 120 Конституции Республики Беларусь). Основные из них определены в Законе «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Например, образование, реорганизация и ликвидация предприятий, организаций и учреждений, принадлежащих административно-территориальному образованию на праве коммунальной собственности, утверждение режима их работы, а также согласование работы других предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Совета, принятие мер по обеспечению и защите интересов территории, местного хозяйства.

Местное самоуправление в Республике Беларусь - форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств (ст. 2 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»). В Республике Беларусь местное самоуправление неоднородно. Оно осуществляется как непосредственно народом, общественностью (прямая демократия), так и государственными органами - Советами депутатов (представительная демократия). По распространённости и количеству решаемых вопросов представительная демократия превалирует над прямой демократией. Последняя реализуется в таких формах, как местные референдумы, сходы граждан, органы территориального общественного самоуправления.

Местные Советы депутатов являются представительными органами и основным звеном местного самоуправления. Они уполномочены руководить в пределах своих полномочий государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством на соответствующей территории, обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав и законных интересов граждан.

Хозяйственное управление - это вид деятельности администрации предприятия (организации), учреждения, направленный на организацию производства, на создание наилучших условий для выработки продукции, оказания услуг, подготовки специалистов и т.д. Масштаб деятельности хозяйственного управления - предприятие (организация), учреждение. [74, с.87.]

Принципы государственного управления

Государственное управление основывается на принципах. Под принципами понимаются определённые требования (правила), имеющие общеобязательный характер.

В административно-правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятельности органов исполнительной власти. В некоторых случаях принципы государственного управления и органов исполнительной власти по существу отождествляются, поскольку нередко не выделяются различия между государственным управлением и исполнительной властью. [33,с.50 ]

А. Н. Крамник выделяет два вида принципов, связанных с государственным управлением: основные и специальные.

К основным принципам государственного управления относятся те, которые закреплены в Конституции Республики Беларусь и иных основополагающих правовых документах и являются общими для всех отраслей (сфер) управления:

1) социальная направленность;

2) приоритетность человека, его прав и свобод;

3) законность;

4) гласность;

5) народность;

6) интернациональность;

7) сочетание централизации и децентрализации, деконцентрация;

8) ответственность;

9) профессионализм;

10) научность.

Принцип социальной направленности государственного управления определяется социальной сущностью самого государства. В статье 1 Конституции Республики Беларусь подчёркивается социальная ориентация Республики Беларусь, а следовательно, все ветви власти, все виды государственной деятельности, включая и государственное управление, должны в своей основе иметь такую направленность.

Принцип приоритетности человека, его прав и свобод в государственном управлении вытекает из статьи 2 Конституции Республики Беларусь. В ней утверждается, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Государство берёт на себя ответственность перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности. В процессе государственного управления провозглашенные права и свободы человека и гражданина обретают реальность, гарантированность и защиту.

Принцип законности предполагает, что государственное управление не только имеет исполнительный характер, но и в процессе осуществления строго основывается на действующем законодательстве, т.е. соблюдаются требования Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов и иных правовых актов. Государственное управление урегулировано нормами права, т.е. имеет правовой характер, поэтому может осуществляться лишь в дозволенных рамках. В статье 7 Конституции Республики Беларусь записано, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

Принцип гласности означает, что граждане должны быть информированы об управленческой деятельности государственных органов. Статьёй 34 Конституции Республики Беларусь гарантируется право граждан Республики Беларусь на получение, хранение и распространение полной, достоверной, и своевременной информации о деятельности государственных органов, к которым относятся и органы государственного управления, политической, экономической, культурной и международной жизни.

Органы государственного управления, должностные лица обязаны предоставлять гражданину Республики Беларусь возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Пользование информацией может быть ограничено законодательством лишь в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав. В статье 4 Закона Республики Беларусь «О милиции» записано, что деятельность милиции является гласной, открытой для граждан, общественности и средств массовой информации. Милиция в пределах, определяемых Законом, информирует государственные органы, общественные объединения, трудовые коллективы, население и средства массовой информации о состоянии правопорядка и мерах по его укреплению.

Принцип народности определяется, в первую очередь тем, что народ является единственным источником государственной власти, а следовательно, и исполнительной власти (государственного управления), а также участием граждан в осуществлении государственного управления. В части 8 статьи 13 Конституции Республики Беларусь закреплено, что государство гарантирует право граждан принимать участие в управлении предприятиями, организациями и учреждениями.

Граждане Республики Беларусь могут участвовать в решении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей, т.е. депутатов. Непосредственное участие граждан в управлении возможно при проведении референдумов, путём участия в обсуждении проектов законов и вопросов республиканского и местного значения, с помощью других определённых законом способов (ст. 37 Конституции Республики Беларусь). Это положение получило развитие в статье 6 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и других законодательных актах.