2014-02-02
778
Правовые акты органов местного управления и самоуправления имеют комплексный характер. В зависимости от методов правового регулирования они содержат следующие виды норм: регулятивные, охранительные, правоустанавливающие, дозволительные, разрешительные, запретительные и др. Наряду с нормами права большинство актов местных органов управления и самоуправления содержит предписания индивидуального характера, которые могут иметь самостоятельное значение либо носить характер адресного поручения, направленного на реализацию данного нормативного акта.
На основании анализа Конституции Республики Беларусь, Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", Закона Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь", других законодательных актов и обобщения практики нормотворческой деятельности органов местного управления и самоуправления нормативные акты можно классифицировать по различным основаниям на следующие виды.
По субъектам принятия можно выделить:
- акты местных Советов депутатов;
- нормативные акты местных исполнительных и распорядительных органов;
- нормативные акты органов территориального общественного самоуправления.
Решения местного Совета принимаются на сессиях Совета большинством голосов от числа избранных депутатов. В соответствии с законодательством Республики Беларусь сессии Совета созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Подписывает решение местного Совета его Председатель. Заседания местных исполнительных комитетов проводятся по мере необходимости, но, как правило, два раза в месяц. Решения исполкома принимаются на его заседаниях простым большинством голосов от утвержденного состава исполкома. Подписываются решения местного исполнительного комитета Председателем и Управляющим делами исполкома.
Нормативные акты местных исполнительных и распорядительных органов принимаются в гораздо большем количестве, чем акты Советов. Анализ решений местных органов управления и самоуправления, опубликованных в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь в 2000, 2001 и в первом полугодии 2002 года, показывает, что решения Советов составляют около 28 % от общего числа актов. В то же время существует определенный круг вопросов, которые отнесены Конституцией Республики Беларусь к исключительной компетенции местных Советов депутатов:
- утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении;
- установление местных налогов и сборов;
- определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью;
- назначение местных референдумов (ст. 121).
Органы территориального общественного самоуправления наиболее эффективно в настоящее время работают на территориях сельских и поселковых Советов: старосты, общественные комитеты по делам несовершеннолетних и т.д. Однако решения, которые принимаются данными органами, редко обретают нормативную форму. Кроме того, отсутствует механизм обеспечения обязательности действия правовых актов органов территориального общественного самоуправления.
По наименованию принимаемых нормативных правовых актов местных органов управления и самоуправления их можно классифицировать на:
- регламенты;
- программы;
- положения;
- инструкции;
- уставы.
Все перечисленные виды актов местных органов государственного управления и самоуправления не имеют самостоятельной юридической формы и утверждаются решениями местных Советов депутатов либо исполкомов (ст. 19 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь").
В зависимости от содержания нормативные акты местных исполнительных и распорядительных органов подразделяются на:
- финансовое законодательство (цены, тарифы, местные налоги и сборы);
- акты о порядке управления коммунальной собственностью;
-акты по отдельным отраслям управления;
-нормативные акты, определяющие структуру, правовой статус государственных служащих органов местного управления и самоуправления.
Наиболее распространенными среди перечисленных актов являются решения местных Советов депутатов и исполкомов по проблемам отдельных отраслей управления: здравоохранения, землепользования, градостроительства, охраны общественного порядка и др. Как показывает анализ нормативных актов местных органов управления и самоуправления, опубликованных в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь в 2001 году и в первой половине 2002 года, акты по отдельным отраслям управления составляют 44 % от общего числа нормативных актов, финансовое законодательство - 40 %, акты о порядке управления коммунальной собственностью - 9 % и нормативные акты, определяющие структуру, правовой статус государственных служащих органов местного управления и самоуправления, - 7 %.
По сфере действия выделяются:
- локальные нормативные правовые акты, которые распространяются на служащих данного органа местного управления или самоуправления;
- акты, действие которых распространяется на всю территорию соответствующей административно-территориальной единицы или самоуправляющейся общности.
К локальным актам относятся: положения о структурных подразделениях, положения о должности руководящих работников, должностные инструкции специалиста, служащего аппарата управления, приказы. Положение о структурном подразделении представляет собой локальный нормативный правовой акт, определяющий место каждого функционального подразделения в общей структуре управления и устанавливающий его задачи, функции, полномочия, подчиненность, ответственность, взаимоотношения с другими органами управления по вертикали и горизонтали и другие организационно-правовые формы деятельности. Положение о структурном подразделении позволяет устанавливать и поддерживать рациональный порядок выполнения управленческих работ, определять оптимальную структуру местных органов государственного управления, распределять управленческие функции между различными звеньями государственного аппарата. Кроме того, оно служит нормативным правовым документом, определяющим в значительной степени распределение обязанностей между отдельными работниками, а также основанием для разработки должностных инструкций конкретных работников.
Дискреционные полномочия местных органов управления и самоуправления по изданию нормативных правовых актов, действие которых распространяется на юридических лиц и граждан соответствующей административно-территориальной единицы или самоуправляющейся общности должны быть строго очерчены в законодательстве о местном управлении и самоуправлении. Свобода усмотрения при принятии подобного рода актов должна быть сведена до минимума. Данное требование соответствует международной практике. Например, даже в Великобритании, где местное самоуправление имеет многовековую историю, для издания подзаконных актов (by-law) требуются не только статутарные полномочия, но и согласие соответствующего министерства. Таким образом, нормативные акты органов местного управления и самоуправления, устанавливающие права и обязанности граждан, должны издаваться только на основании или во исполнение законов Республики Беларусь, актов, имеющих силу закона, или на основании республиканского законодательства. При издании локальных нормативных актов, определяющих структуру, функции органов местного управления и самоуправления, обязанности должностных лиц, допускается большая свобода усмотрения: они не должны противоречить действующему законодательству.
В целом же можно сделать вывод, что нормоустановительная деятельность органов местного управления и самоуправления в перспективе должна носить сугубо локальный либо правоприменительный характер.
В соответствии со ст.122 Конституции Республики Беларусь местные Советы и местные исполнительные и распорядительные органы на основании действующего законодательства принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории. Например, Решение Витебского областного исполнительного комитета от 21 января 1997 г. №18 «Об установлении суммы средств, подлежащих взысканию за сутки содержания административно-арестованных в изоляторах временного содержания и специальных приёмниках органов внутренних дел области».
Акты местных Советов и местных исполнительных и распорядительных органов также могут быть источниками административно-правовых норм.
К источникам административного права следует отнести заключения Конституционного Суда Республики Беларусь, постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь.
Относительно актов Конституционного Суда необходимо отметить следующее.
Судебный конституционный процесс в сравнении с иными процессуальными отраслями характеризуется особой природой итоговых решений, принимаемых посредством конституционного судопроизводства. Заключения Конституционного Суда - это не столько правоприменительные акты, сколько нормативные акты судейского правотворчества, принятые по правилам юрисдикционной процедуры. Такой подход основывается на понимании того, что процесс в Конституционном Суде следует рассматривать не только в виде юрисдикционной деятельности, но и через своеобразную форму судейского нормотворчества.
Вместе с тем, суды не являются правотворческими органами в классическом понимании этого термина. Однако правотворчество (нормотворчество) - это деятельность, направленная на принятие новых нормативных актов, на внесение изменений и дополнений в действующие нормативные акты и их отмену. Поскольку Конституционному Суду Республики Беларусь присущ последний вид правотворчества, он фактически выполняет квазиправотворческую функцию.
Итоговое решение Конституционного Суда Республики Беларусь, как установлено статьей 38 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь», является решением в последней инстанции, оно не может быть никем отменено и изменено, обжаловано либо опротестовано, в том числе и самим Судом (за исключением двух законодательно предусмотренных в статье 42 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» оснований). Следует заметить, что указанный характер имеют только заключения о признании нормативных актов неконституционными, и никакие другие виды решений Конституционного Суда.
Нормативный характер заключений Конституционного Суда Республики Беларусь объясняется особенностями предмета судебного разбирательства, поскольку при рассмотрении конкретных дел в отличие от иных судов Конституционный Суд исследует не фактические обстоятельства, а нормативные акты, постольку судебное решение об оценке нормативного акта, вынесенное в порядке конституционного судопроизводства, по логике вещей не может быть ничем иным, как нормативным актом, производным от исследуемого закона, указа и т.д.
В качестве примера заключения Конституционного Суда Республики Беларусь, являющегося источником административного права, можно привести следующий акт: «О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 5 Кодекса об административных правонарушениях»: Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 24 октября 1994 г.
В ряде случаев постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь оказывают регулирующее воздействие на административно-правовые отношения.
Поскольку постановления Пленумов во всех случаях являются лишь формой разъяснения судебной практики, т.е. по сути выполняют роль субсидиарных толкований, их нельзя именовать актами правосудия. В данном случае речь идет о специфической деятельности судов высшей инстанции (вне рамок отправления правосудия) по целенаправленному анализу и обобщению решений нижестоящих судов, связанных с рассмотрением конкретных дел. Законодательная регламентация относительно постановлений Пленумов Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда определена статьями 47, 49 Закона «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь» и статьей 15 Закона «О хозяйственных судах в Республике Беларусь», а также статьями 2, 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Как правило, постановления принимаются в связи с возникшими на практике проблемами: различным толкованием нормы; принятием новой нормы, существенно изменяющей уже существующую; множественностью судебных ошибок; пробелами в правовом регулировании.
Также нет никаких формально-юридических оснований относить решения высших судебных инстанций по конкретным делам к источникам белорусского права, тем более рассматривая их в качестве прецедента. Безусловно, такие судебные решения становятся важнейшим ориентиром для всей последующей судебной деятельности, однако никакого законодательного правила, обязывающего суды и иные государственные органы следовать им в Республике Беларусь не существует. Решения по конкретным делам, необходимо признать, имеют обязательную юридическую силу только применительно к рассмотренному делу, хотя на практике представляют собой нечто большее. Речь не идет о прецеденте в его истинном значении, а всего лишь о показательном примере того, как следует решать такое дело иным судам. Решения высшего судебного органа авторитетно «подсказывают» нижестоящим судам должные варианты толкования и применения правовых норм, не более того. Такого рода «прецеденты» в неявной форме признавались и функционировали всегда в отечественной (советской и постсоветской) правовой системе, что, безусловно, способствовало формированию и обеспечению единства судебной практики. В качестве примера можно привести постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 25 марта 1999 года №1 «О практике применения судами законодательства, регулирующего производство по делам об административных правонарушениях».
К источникам административного права можно отнести и акты международного права. На это указывает, в частности, ст.8 Конституции Республики Беларусь, в которой говорится, что «Республика Беларусь признаёт приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства». Это положение можно отнести и к актам, заключаемым между участниками стран СНГ, в том числе связанным с некоторыми вопросами безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения и др.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что отрасль административного права основывается на самых различных источниках административно-правовых норм, характеризующиеся чрезвычайной множественностью и многообразием.
Система административного права
Проблема системы административного права теснейшим образом связана с вопросами о понятии, предмете и методе административного права. В тоже время вопрос о системе административного права является «одним из краеугольных камней, который отражает фундаментальный аспект теории административного права». [33, с.18]
В административно-правовой литературе нет единообразного определения системы административного права.
Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев дают следующее определение: «система административного права - это целостная система, органически взаимосвязанная совокупность расположенных в определённой логической последовательности административно-правовых норм и институтов, объединённых едиными предметом и методом, принципами и целями». [33, с.19]
По мнению А.Н. Крамника «система административного права - это совокупность находящихся в органической связи институтов, подотраслей, расположенных в определённой логической взаимосвязанной последовательности, образующая целостность и единство отрасли права». [74, с.46]
Первичным, исходным элементом системы административного права является административно-правовая норма, под которой понимается устанавливаемое государством правило, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления. Административно-правовые нормы объединяются в определённые укрупнённые группы, образующие административно-правовые институты.
Правовой институт как элемент системы административного права - это совокупность административно-правовых норм, регулирующих относительно самостоятельную однородную группу управленческих общественных отношений. Это, например, институты административной ответственности; государственной службы; и д.р. Правовые институты, находясь в тесной взаимосвязи, образуют качественно новый компонент системы административного права - подотрасль административного права.
Подотрасль административного права - это совокупность правовых норм, регламентирующих более широкий, чем правовой институт, специфический вид управленческих отношений, например, административно-деликное право, административный процесс.
Существуют и иные мнения по этому поводу. Ю.П. Соловей, указывает на то, что трудности в определении понятия административного права обусловлены, прежде всего, широчайшим объёмом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. С учётом этого административное законодательство, по-видимому, следует считать не отраслью, а более крупным звеном правовой системы - массивом законодательства. Иными словами, административное право можно представить в виде некоего правового образования («суперотрасли»), вбирающего в себя ряд правовых отраслей (подотраслей), как вполне уже оформившихся либо находящихся на этапе становления, так пока ещё и «скрытых». [141, с. 84]
Суммируя все вышеназванные и частично проанализированные вопросы и аспекты административного права, можно сделать общий вывод, что они в совокупности составляют проблему системы административного права.
Место административного права в системе права Республики Беларусь
Административное право, будучи самостоятельной отраслью права Республики Беларусь, является по своему характеру фундаментальным правом, тесно взаимосвязанным с другими отраслями права. Оно охватывает своим регулированием широкие области государственной и общественной жизни, «проникает» в сферу регулятивного функционирования иных отраслей права в силу фактического наличия управленческих отношений в сферах, подпадающих под регулирование нормами иных отраслей права (трудового, финансового, земельного и др.).
Необходимо особо подчеркнуть основополагающий характер конституционного права для развития и эффективного функционирования административного права. Конституционное право закрепляет права и свободы граждан, практически реализуемые в сфере государственного управления, устанавливает общие принципы, единые для всех государственных органов; а административное право, отправляясь от этих исходных начал, детализирует, конкретизирует, формирует механизм их реализации. Например, в соответствии с Конституцией Республики Беларусь члену Совета Республики запрещается быть одновременно членом Правительства, которое состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. В свою очередь административно-правовые нормы определяют административно-правовой статус заместителей Премьер-министра и министров (Закон «О Совете Министров Республики Беларусь» и Положение о Министре Республики Беларусь).
Административное право также тесно связано с гражданским правом.
Например, административное право и гражданское право нередко регулируют одни и те же отношения, но применяют разные методы регулирования. Общественные отношения, регулируемые одновременно гражданским правом и административным правом, - это в основном имущественные отношения. Эти отношения являются по преимуществу предметом гражданского права, что подчёркивается в ст. 1 Гражданского кодекса. В то же время этим кодексом признаётся наличие имущественных отношений, основанных на властном подчинении, которые регулируются административным правом. Вместе с тем органы исполнительной власти, республиканские органы государственного управления, местные органы управления и самоуправления издают правовые акты, содержащие нормы гражданского права.
Административное право тесно соприкасается с трудовым правом, предметом которого являются трудовые отношения, возникающие и прекращающиеся во многих случаях на основе односторонних административных актов. Например, после заключения в установленном порядке трудового договора приём на работу оформляется приказом (распоряжением) нанимателя (ст. 25 Трудового кодекса). Аналогичный порядок существует при юридическом оформлении субъективных прав, связанных с трудовой деятельностью (например, при реализации права на отпуск, при поощрении и т.п.). Наиболее тесное взаимодействие норм административного и трудового права наблюдается при регулировании государственно-служебных отношений. Нормы административного права, регулирующие государственную службу, и нормы трудового права, определяющие порядок приёма на государственную службу и прохождения этой службы, настолько тесно взаимосвязаны, что подчас между ними трудно провести соответствующие грани. Некоторые стороны статуса государственных служащих - проведение конкурсов и аттестаций, присвоение классных чинов и рангов, введённых применительно к сферам и отраслям управления, регламентируются нормами административного права.
Близка связь административного права с финансовым правом. Финансовое право регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства. Это, в первую очередь, отношения, которые возникают в процессе образования (мобилизации), распределения и использования денежных средств (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления. Такая деятельность включает в себя и управленческую деятельность. Организация деятельности финансовых органов определяется административным правом, которое преимущественно регулирует управленческие отношения в сфере финансов, в то время как финансовое право - сами финансовые отношения, являющиеся особой разновидностью экономических отношений.
Весьма глубока и органична связь административного права с таможенным правом. Организация управления таможенным делом, статус и система таможенных органов, ответственность за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов, - все эти и другие аспекты, связанные с таможенной деятельностью, регулируются нормами административно-правового характера.
Административное право регулирует значительную часть отношений, отнесённых к предмету таможенного права, свойственными ему методами. Но это вовсе не даёт оснований считать таможенное право подотраслью административного права и тем более его институтом. Таможенные административно-правовые нормы в силу специфики предмета регулирования таможенных отношений обособляются от общего массива административно-правовых норм и занимают самостоятельное центральное место в системе таможенного права.
К предмету регулирования таможенных административно-правовых норм относятся общественные отношения, складывающиеся в процессе:
организации таможенного дела и управления в таможенной сфере;
перемещения через таможенную границу Республики Беларусь товаров и транспортных средств;
осуществления таможенных режимов, таможенных платежей;
таможенного регулирования, таможенного контроля;
ведения таможенной статистики и товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности;
организации службы в таможенных органах и прохождения в них службы;
нарушения таможенных правил, установления ответственности и видов взысканий;
информирования и консультирования, принятия предварительных решений.
Правовые нормы, регулирующие производство по делам об административных таможенных правонарушениях, и их рассмотрение относятся к административному процессуальному праву.
Значительная часть административно-правовых норм в таможенной сфере, исходит от таможенных органов, специально созданных для таможенной деятельности. Данные органы связаны с другими государственными органами лишь по линии таможенной деятельности.
Этим объясняется и специфика создаваемых ими норм таможенного права, обязательных для исполнения не только таможенными органами, но и иными государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от форм собственности и подчинённости, а также должностными лицами и гражданами. [61, с.68-69]
Земельное право отграничивается от административного права по предмету, методу, принципам, источникам правового регулирования. Эти отрасли разграничиваются, в первую очередь, предметом и методом правового регулирования. Причём предмет регулирования представляется основой разграничения и основным критерием выделения земельного и административного права в самостоятельные отрасли, а метод правового регулирования - дополнительным. Предметом земельного права являются земельные отношения по распределению, использованию, охране земель.
Использование в земельном праве административно-правового метода не лишает эту отрасль права самостоятельного существования.
От административного права, для которого характерно наличие власти и подчинения, земельное отличается тем, что хотя в нём и присутствуют отношения субординации, но они касаются лишь регулирования узкого круга земельных общественных отношений, за пределами которых субординация, соподчинённость прекращается. Этим кругом являются те отношения, которые влияют на судьбу земли. Например, недопустимо без разрешения компетентных органов приступать к использованию земельных участков до установления границ этих участков в натуре (на местности) и выдачи документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования и аренды. Соответствующий государственный орган тем самым имеет решающее слово в деле предоставления земельного участка. Однако за пределами этого управленческого действия (т.е. когда границы участка установлены в натуре и выдан соответствующий документ), полномочия указанного органа кончаются, и он не вправе обязать землепользователя совершать действия, не предусмотренные законом. [145, с.35-36]
Трудно переоценить степень близости административного права и уголовного права при решении проблем о разграничении административных проступков и преступлений, о соотношении административных и уголовно-правовых санкций, при законодательном «переводе» административных проступков в ранг преступлений или наоборот. Одним из источников административного права является Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, который весьма схож с Уголовным кодексом Республики Беларусь по структуре и назначению. Граница между административным проступком и преступлением является границей между УК и КоАП и заключается в степени общественной опасности соответствующих нарушений. Преступлениями признаются наиболее общественно опасные правонарушения.
Уголовное право также охраняет утверждённый административным правом порядок от преступных посягательств. Вместе с тем отдельные деяния признаются преступлениями только в том случае, если ранее за их совершение лицо привлекалось к административной ответственности (административная преюдиция).
Многие стороны общественных отношений, отнесённых к предмету экологического, налогового права, регулируются с помощью административно-правовых средств (например, обеспечение налогопоступлений, правовая защита правил и требований природопользования, и т.п.).
Тема 2: НАУКА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА.
