2014-02-02
1552
Косвенное отношение к разрешению административных споров имеет общенадзорная деятельность органов прокуратуры, которые вправе опротестовать неправомерные решения субъектов исполнительной власти, не решая, однако, споры окончательно, ибо принесение протеста на акты управления не влечёт за собой их автоматической отмены. [4, с.81]
Административное право, в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, для которых характерна ответственность одной стороны перед другой, устанавливает иной порядок ответственности сторон административно- правовых отношений в случае нарушения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает не перед второй стороной, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Это связано с тем, что фактически нарушены публично-правовые интересы в сфере исполнительной власти. Поэтому органы исполнительной власти (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). [33, с.37]
|
|
|
Возможна и ответственность одной стороны административного правоотношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах. Если, например, при совершении административного правонарушения был нанесён материальный ущерб другой стороне, то одновременно с наложением на виновного административного взыскания (ответственность перед государством) и при отсутствии спора судьёй решается вопрос о возмещении им причинённого имущественного ущерба независимо от его размера. [4, с.82]
Структура административно-правовых отношений.
Административные правоотношения, как и все другие правоотношения, имеет структуру, а именно, системную совокупность взаимосвязанных обязательных элементов.
В качестве предмета (объекта) субъективных прав и обязанностей участников административно-правовых отношений могут выступать:
материальные ценности;
продукты духовного творчества;
действие (бездействие), т.е. поведение человека;
личные нематериальные блага (например, здоровье, достоинство). [40, с.39]
Все эти объекты являются объектами административно-правовых отношений в тех случаях, когда с ними связаны правомочия и юридические обязанности участников общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления. Конкретный объект каждого административного правоотношения зависит от состава его субъектов и от конкретного содержания их правосубъектности. [154, с.31]
Объектом управления, считают другую (то есть управляемую) сторону, а практически - деятельность людей в сфере исполнительной власти по реализации своих прав и обязанностей, их поведения. Например, «в области охраны окружающей среды и природопользования объектом управления являются общественные отношения владения, пользования и распоряжения, материализованные в природных богатствах и действиях конкретных лиц (субъектов) этих отношений». [125, с.28]
|
|
|
В административных правоотношениях наличествуют стороны (участники), именуемые субъектами. Ими могут быть отдельные лица или состоящие из них организации. Однако не каждое физическое или юридическое лицо является подобным субъектом, а лишь то, которое обладает таким качеством, как административная правосубъектность. [74, с.90]
Административная правосубъектность - это юридическое свойство, предоставляющее возможность участвовать в правоотношении. В административном праве нет норм, формулирующих или раскрывающих содержание административной правоспособности и административной дееспособности. В науке административного права они позаимствованы из гражданского права (в ГК Республики Беларусь ст. ст. 16 и 20) и приспосабливаются к субъектам административно-правовых отношений.
Под административной правоспособностью понимают способность иметь права и обязанности в сфере государственного управления, т.е. управленческие права и обязанности. Объём и содержание административной правоспособности определяются законами и соответствующими подзаконными актами, в которых содержатся конкретные нормы административного права. Объём административных прав, свобод и обязанностей граждан определяется рядом обстоятельств: возрастом, состоянием здоровья, наличием соответствующего образования и др. Например, право на управление автотранспортом возникает у граждан с 18 лет, причём реализация этого права зависит от ряда условий: сдачи соответствующего экзамена, состояния здоровья и т.д. Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема, добровольный отказ от неё не имеет силы, и объём её может изменяться только законом.
Правоспособность граждан в ряде предусмотренных законодательством случаев может ограничиваться. В частности, это происходит в связи с совершением административных правонарушений, за которые закон предусматривает санкции в виде лишения специальных прав.
Ограничение административной правоспособности имеет место и в случае возникновения особых условий (стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий), которые требуют введения специального режима территории, предусматривающего ограничения свободы передвижения, проведения митингов, демонстраций, въезда и выезда с территории и др.
Ю.М. Козлов, формулируя суть административной правоспособности, акцентирует внимание на возможности вступать в различного рода общественные отношения и в этой связи приобретать административно-правовые обязанности и права и нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления. [66, с.42]
По его мнению, правоспособность возникает с момента рождения, а лица, обладающие ею, являются лишь субъектами административного права. А чтобы стать субъектами административно-правовых отношений, им необходимо обладать ещё и вторым элементом административной правосубъектности, т.е. административной дееспособностью. [66, с.43,45]
Дееспособность состоит в способности лица (организации) своими действиями приобретать и осуществлять права, создавать для себя юридические обязанности и исполнять их, а также нести ответственность за свои действия. В практическом плане административная дееспособность выражается в способности лица или организации реализовать свою административную правоспособность, исполнять своими действиями возложенные на них обязанности и осуществлять предоставленные права. Дееспособность связана с возможностью (способностью) осознавать значение своих поступков и руководить своими действиями. [74, с.91]
|
|
|
Административная дееспособность также связана с возрастом и в ряде случаев с состоянием здоровья (наличием психического расстройства, вследствие которого гражданин не может понимать значения своих действий или руководить ими). Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет, а также малолетние наделены частичной административной дееспособностью. Полная дееспособность в сфере административного права наступает с совершеннолетием.
Одним из проявлений административной дееспособности является административная деликтоспособность - признаваемая государством (правом) способность нести юридическую ответственность. Административная деликтоспособность граждан связана с возрастом. В частности, в соответствии с ч.1 ст. 4.3 КоАП Республики Беларусь административной ответственности подлежат лица, достигшие шестнадцатилетнего возраста. Однако в ряде случаев предусматривается возможность привлечения к административной ответственности лиц, достигших четырнадцатилетнего возраста (ч.2 ст. 4.3 КоАП). Административная деликтоспособность граждан в ряде случаев связывается с иными факторами. В частности, имеет свои особенности привлечение к административной ответственности военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел.
Различают общую и специальную право- и дееспособность органов управления. Общая правоспособность выражается в предоставляемой органам возможности осуществлять управленческую деятельность в пределах их компетенции. Специальная правоспособность дополняет общую и выражается в возможности органов осуществлять специфические задачи или функции управления (например, контрольно-надзорную, юрисдикционную деятельность). Нередко создаются органы, предназначенные исключительно для осуществления такого рода задач (например, государственные инспекции, административные комиссии). Как общая, так и специальная правоспособность органов управления находит своё выражение в их общей или специальной дееспособности.
|
|
|
Круг субъектов административно-правовых отношений многообразен. Это объясняется широкой сферой государственного управления и разнообразием управленческих связей. В научной литературе их делят по-разному, на различные виды. Так, Г. И. Петров делит их на граждан, государственные организации и их служащих, общественные организации и их служащих; [129, с.41-58] Б. М. Лазарев - на государственные органы, их структурные подразделения, должностных лиц и других служащих государственного аппарата, предприятия, учреждения и организации, их подразделения и работников, а также граждан, иностранцев и лиц без гражданства; [28, с.63] Ю. М. Козлов, [66, с.45] Д. Н. Бахрах [11, с.48] - на индивидуальных и коллективных.
А. Н. Крамник объединяет субъекты административно-правовых отношений в две группы:
Носители исполнительной власти.
Носители субъективных групп и обязанностей в государственном управлении.
Главные;
1) Граждане Республике Беларусь;
Основные;
Специальные;
2) Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие в Республике Беларусь;
Исключительные;
Особые;
3) Общественные объединения и им подобные организации
К главным относятся те, которые наделены верховной административной властью. Такой властью обладает только Президент Республики Беларусь как глава государства.
Основными субъектами являются органы государственного управления, органы, специально предназначенные для осуществления исполнительной власти, их структурные подразделения и служащие.
К специальным субъектам следует отнести так называемые функциональные органы. Они осуществляют, как правило, одну контрольную - надзорную функцию.
К исключительным причисляются субъекты, у которых государственное (внутриорганизационное) управление не основной деятельностью - прокуратуры, суды и т.д.
Особыми субъектами представляются администрации государственных предприятий, учреждений и организаций, трудовые коллективы, а также иные подобные субъекты. [74, с. 92]
Вторая группа (носители субъективных прав и обязанностей в государственном управлении) объединяет субъекты, которые являются стороной административно-правовых отношений, но не наделены исполнительной властью. Они обладают субъективными правами и обязанностями в сфере государственного управления, с которыми не может не считаться властвующая сторона. Носители исполнительной власти, осуществляя государственное управление, обязаны учитывать названные права и обязанности второй стороны. Носители субъективных прав и обязанностей - особый вид субъектов в административно-правовых отношениях. Они не предназначены для осуществления государственного управления, не выделены государственной властью и не входят в систему субъектов этой власти. Рассматриваемая группа субъектов является по существу объектом государственного управления, но специально не определённым для этого.
Граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории республики, общественные объединения, предприниматели и т.д. вступают в административно-правовые отношения, как по своей инициативе, так и по инициативе властвующей стороны. В первом случае вступление в административно-правовые отношения происходит в силу субъективных потребностей, реализацией прав и обязанностей, во втором - по причине осуществления органом, государственным служащим своих полномочий.
Административная правоспособность и административная дееспособность возникают одновременно и у первого, и у второго видов индивидуальных субъектов. Например, права граждан на образование, медицинскую помощь связаны с их возможностью реализовывать эти права. Другое дело, что в законодательстве не всегда чётко определяется административная дееспособность граждан по сравнению с государственными служащими и коллективными субъектами. Служащий обретает оба вида правосубъектности сразу после зачисления на должность, а организация - после её образования (получение лицензии). Что же касается граждан, то их правоспособность нельзя определять, исходя из общих норм Конституции Республики Беларусь, например, о праве на образование, и на этой основе делать вывод об обретении правоспособности её с момента рождения. [74, с.93.]
В Законе Республики Беларусь «Об образовании» указанная норма Конституции об образовании конкретизирована. Из статьи 16 Закона Республики Беларусь «Об образовании» видно, что граждане получают такое право с 6 лет. В статье 21 ТК установлено, что заключение трудового договора допускается с лицами, достигшими шестнадцати лет и как исключение - с четырнадцати лет. В то же время работать в милиции могут лица старше восемнадцати лет (Закон Республики Беларусь «О милиции»), а быть судьей общих и хозяйственных судом могут быть лишь граждане, достигшие двадцати пяти лет (Закон Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей»; Закон Республики Беларусь «О хозяйственных судах»). Таким образом, право- и дееспособность наступают одновременно и, как правило, с достижением определённого возраста.
Правовой статус субъектов в административно-правовых отношениях не одинаков. Особенности субъектов административных правоотношений состоят в следующем:
они имеют двойственный характер, т.е. одновременно являются субъектами административного права и административных правоотношений;
обладают правосубъектностью в сфере государственного управления;
их правоспособность и дееспособность возникают одновременно, т.е. составляют единое качество - управленческую право-, дееспособность (правосубъектность);
их правовой статус не одинаков.
Из вышесказанного следует вывод: субъектами административно-правовых отношений (административного права) являются лица и организации, обладающие административной правосубъекностью. [74, с.94.] Субъекты административных правоотношений, реализуя свои права и обязанности, вступают между собой в постоянные отношения. Возникают такие отношения по инициативе любой из сторон. В юридической науке указанные побудительные причины возникновения общественных отношений называют юридическими фактами. Следовательно, юридические факты - это не любые факты, могущие вызвать потребность во вступлении в правоотношения одного субъекта с другим, а лишь предусмотренные нормами права.
Юридическими фактами могут быть действия либо события.
Действия выражаются в активных волеизъявлениях субъектов. Действия бывают правомерные и неправомерные.
Правомерные действия соответствуют административно-правовым нормам. Основным их видом, характерным для административно-правовых отношений, являются юридические акты, т.е. такие действия, которые прямо направлены на то, чтобы вызвать определённые юридические последствия. Правовой акт (нормативный, индивидуальный) является наиболее распространённым юридическим фактом, с которым связывается возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений. Так, принятие Конституции Республики Беларусь 1994 г., а затем изменения и дополнения Конституции (редакция 1996 г.) повлекли изменения порядка формирования исполнительных и распорядительных органов; приказ о приёме гражданина на государственную службу влечёт установление административно-правовых, трудовых отношений между работником и администрацией государственного органа; постановление государственного органа о привлечении к административной ответственности может повлечь неблагоприятные последствия для гражданина (например, наложение административного взыскания).
Для сферы исполнительной и распорядительной деятельности наиболее типичны правовые акты органов государственного управления (должностных лиц), имеющие ненормативное, т.е. индивидуальное значение. Например, приказ министра о поощрении ряда госслужащих, о приёме гражданина на государственную службу вызывает возникновение административно-правовых отношений государственной службы (государственно-служебного отношения). В предусмотренных законодательством случаях юридические акты, влекущие возникновение административных правоотношений, совершают общественные организации (их органы или представители), например, юрисдикционные акты технических инспекторов труда профсоюзов и т.п. К числу правомерных относятся также юридические действия граждан. Так, на основе подачи гражданином заявления, жалобы или предложения возникает конкретное административное правоотношение.
Неправомерные действия - это такие поступки, которые не соответствуют административно-правовым нормам. Ими являются дисциплинарные (например, опоздание служащего на работу), административные и иные проступки, в отдельных случаях - аморальные поступки. В результате их совершения гражданами, служащими (должностными лицами), представителями административной власти (прокурорско-следственными работниками органов прокуратуры) возникает возможность привлечения нарушителей к дисциплинарной или административной ответственности. Неправомерными могут быть и бездействия - нарушения норм права путём невыполнения обязанностей, хотя по ситуации или по долгу требуется их выполнение. Например, проезд без билета в общественном транспорте, уклонение от регистрации охотничьего оружия или непринятие работником УВД необходимых мер по обеспечению общественного порядка, защите гражданина, подвергшегося нападению.
Основаниями возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений могут быть также события (не волевые юридические факты), т.е. факты, не зависящие от воли людей. Так, рождение ребёнка, смерть человека порождает административно-правовые отношения между органами ЗАГСа и лицами, на которых государством возложена обязанность, заявить о факте рождения, смерти; пожары, наводнения, землетрясения, эпизоотии, эпидемии и иные стихийные бедствия вызывают потребность вмешательства служб МЧС и органов внутренних дел и т.д. События являются основаниями лишь для правомерных последствий. [74, с.95-96.]
Виды административно-правовых отношений
Классификация осуществима при наличии определённых критериев. В научной литературе о таких критериях встречаются различные суждения.
Например, Г.И. Петров делит правоотношения исходя из следующих критериев:
1) конкретное социальное содержание правоотношений;
2) их юридический характер;
3) место в системе административных правоотношений;
4) территория распространения;
5) время деятельности;
6) соотношение прав и обязанностей участников;
7) характер порождающих юридических фактов. [129, с.96.]
А.Н. Крамник предлагает следующую классификацию.
По юридическому характеру административные отношения делятся на:
1) материальные, которые возникают на основании норм материального права, например, отношения, возникающие по руководству Совета Министров Республики Беларусь деятельностью республиканских органов или по обеспечению прав и свобод граждан, защите личности от любых противоправных действий;
2) процессуальные, которые связаны с административным процессом. Примерами могут быть отношения, складывающиеся по поводу рассмотрения дел о дисциплинарных проступках либо об административных правонарушениях, обращений граждан.
Административно-правовые отношения в зависимости от формы государственного управления (по занимаемому месту в системе) делятся следующим образом:
1) собственно государственные, которые в свою очередь делятся на общие и отраслевые. Одной из сторон общих правоотношений является Президент Республики Беларусь или Правительство Республики Беларусь. Такие отношения складываются при решении управленческих вопросов общегосударственной, республиканской значимости, а также других вопросов, относящихся к их компетенции, но не являющихся внутриорганизационными. Отраслевые отношения складываются в процессе осуществления отраслевого управления.
2) функциональные, межотраслевые - образуются при реализации надведомственного управления (Министерством финансов, труда и социальной защиты, Министерством по налогам и сборам, ГАИ и т.д.)
3) внутриорганизационные, которые складываются внутри структурных подразделений, между структурными подразделениями учреждений, организаций по реализации организационной функции. Такие отношения имеют место и в органах прокуратуры, судах, палатах Национального собрания Республики Беларусь. Например, Председатель Верховного суда распределяет дела между судьями Верховного суда по подведомственности;
4) местного характера - складываются при осуществлении местного управления и местного самоуправления. Например, Председатель районного исполнительного комитета издает распоряжения о выделении средств из местного бюджета на озеленение улиц города;
5) хозяйственные отношения - это правоотношения, складывающиеся в процессе хозяйственного управления, например, отношения между администрацией высшего учебного заведения и абитуриентом по поводу поступления, по поводу организации учебного процесса.
Административно-правовые отношения по характеру порождающих их юридических фактов делятся на отношения, порождаемые правомерными и неправомерными фактами. Иначе можно сказать, что это отношения позитивного и негативного характера. Правоотношения позитивного характера - это, например, отношения по поводу поступления в школу, детсад, на государственную службу. Правоотношения негативного характера складываются в связи с совершением правонарушения, например, между должностным лицом и государственным ветеринарным инспектором района по поводу нарушений правил карантина, между районным исполнительным комитетом и административной комиссией в связи с принятием ею незаконного постановления о наложении административного взыскания. Здесь по существу устанавливаются правоохранительные отношения.
Правоотношения позитивного характера направлены на осуществление диспозиции правовой нормы, а негативного - на реализацию её санкции.
По конкретному содержанию (по связи с вещами, имуществом) правоотношения делятся на:
1) неимущественные - это те, которые в процессе их осуществления не связаны с имуществом (вещами). Например, регистрация новорожденного, зачисление на должность государственного служащего, привлечение к дисциплинарной ответственности;
2) имущественные, которые возникают обычно при управлении объектами государственной собственности. Например, отношения, связанные с передачей материальных ценностей из ведения одной государственной организации в ведение другой, в связи с владением, пользованием и распоряжением государственной собственностью, находящейся на балансе того или иного органа.
По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном порядке и защищаемые в судебном порядке. Административный порядок защиты выражается в разрешении споров, обеспечении прав и интересов субъектов правоотношений органами государственного управления. Например, жалобы на постановления административной комиссии по делам по делам об административных правонарушениях вправе рассматривать исполнительный комитет, а также суд. Суд может рассматривать и жалобы на решения по этим же делам исполнительных комитетов.
Субъектные особенности позволяют выделить отношения, складывающиеся только между различными звеньями системы органов государственного управления (например, между отделом образования райисполкома и директором средней школы), а также между органом государственного управления и негосударственными организациями или гражданами (например, между местным исполнительным комитетом и руководителем сельскохозяйственного предприятия негосударственной формы собственности по поводу заключения контракта). [74, с.98-101.]
По юридическому характеру взаимодействия их участников выделяются вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения. Данный вид административных правоотношений представляет наибольший интерес по сравнению с другими, т.к. он наиболее полно и целостно характеризует правоотношения, внутри него также выделяются некоторые подвиды, а главное - нет единства мнений в выделении данного критерия классификации.
Так, А.Н. Крамник считает, что «подобное деление недостаточно обосновано и в определенной мере противоречит сущности государственного управления и административно-правовых отношений. Горизонтальных общественных управленческих отношений не может быть. Отношение между министерствами, между министерствами и государственными комитетами и между другими одинаковыми по уровню органами по поводу решения или согласования каких-либо вопросов, представляющих взаимный интерес, вряд ли можно отнести к разряду административно-правовых. В административно-правовых отношениях, по общему признанию, одной стороной является властеорган. Без наличия такого органа (субъекта) не может быть государственного управления, а значит, и рассматриваемых правоотношений. Отношения с равноправными органами при отсутствии соподчинённости сторон напоминают отношения между двумя и более гражданами или общественными организациями, подготовившими, например, обращение в орган государственного управления. Конечно, их нельзя отнести к административно-правовым отношениям. Указанное объединение усилий, возможностей, полномочий равноправных субъектов является соглашением для установления правоотношений. Оно, как правило, предшествует административным правоотношениям. Главное его назначение состоит в создании условий, необходимых для возникновения и развития правоотношений». [74, с.97.]
В действующем законодательстве Республики Беларусь горизонтальных правоотношений по существу не предусмотрено. Между тем, в отдельных правовых актах предписывается необходимость «согласования», «взаимодействия». Так, Комитет лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь может утвердить расчетную лесовырубку лишь по согласованию с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды. Согласование здесь выражается в получении разрешения (см. п. 4.4. Положения о Комитете лесного хозяйства при Совете Министров Республики Беларусь.) Налицо проявление властного (надведомственного) полномочия со стороны Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Некоторые вопросы комитет может решать совместно с Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды. (см. п.4.22 названного положения)
Министерство юстиции утверждает по согласованию с Министерством экономики тарифы на услуги, оказываемые населением государственными органами, регистрирующими акты гражданского состояния. (см. п.5.15. Положения о министерстве юстиции Республики Беларусь.)
Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь взаимодействует при выполнении возложенных на него задач с органами государственного управления, другими юридическими лицами (см. ст. 4.29 Положения о Комитете по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь.) Названный комитет разрабатывает совместно с другими государственными органами управления, организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, перечни продукции, работ, услуг, персонала, подлежащих обязательной сертификации в Республике Беларусь (п. 4.14). Подобные функции могут осуществлять и иные органы государственного управления, однако вряд ли это можно назвать государственным управлением по горизонтали. [74, с.98.]
