Конспект лекций 4 страница

Понятие и предмет науки административного права.

Согласно определению, данному в философской энциклопедии: «Наука - это система развивающихся знаний, которые достигаются посредством соответствующих методов познания, выражаются в точных понятиях, истинность которых проверяется и доказывается практикой. Наука — система понятий о явлениях и закономерностях внешнего мира или духовной деятельности людей, дающая возможность предвидения и преобразования действительности, «духовного производства», имеющая своим содержанием и результатом целенаправленно собранные факты, выработанные гипотезы и теории с лежащими в их основе законами, приемы и методы исследования». [161, ст. «Наука».]

Наука административного права - это поиск наилучших вариантов формулирования норм административного права, их применения, классификация и систематизация этих норм. Итоги научных достижений выражаются в научных диссертациях, книгах, докладах, статьях.

В процессе накопления и обработки научных знаний об административном праве используются определенные методологические средства, которые помогают обработке этих знаний, превращению их в систему продуманной и понятно изложенной информации.

К таким средствам, образующим состав науки административного права, относятся предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология, категории науки, отраслевая библиография, история науки.

Наука административного права, во-первых, включает деятельность специалистов в данной области знаний, выражающуюся в изучении, объяснении административно-правовых явлений; во-вторых, представляет собой определенную сумму накопленных, осмысленных и систематизированных знаний о нормах административного права, административно-правовых институтах, понятиях и категориях.

Следовательно, наука административного права — это система научных представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, действующих в сфере административного права, как совокупности соответствующих правовых норм и их применения органами и должностными лицами исполнительной власти. [35, с.76]

Предмет науки административного права состоит из нескольких частей, составных элементов:

1) административно-правовые нормы;

2) административно-правовые отношения;

3) административно-правовые категории;

4) практика применения норм административного права. [74, с.51]

Наука административного права исследует:

правовое положение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления;

правовой статус органов государственного управления;

правовое положение негосударственных объединений в сфере управления предприятий, учреждений, организаций, юридических лиц;

административно-правовой статус государственных и общественных служащих;

правовые формы и методы управления;

способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении;

административный процесс и его виды;

систему общего, отраслевого и межотраслевого управления и регулирования управления в указанных системах нормами административного права;

административно-юрисдикционную деятельность государства. [35, с.77-78]

Результатом научных исследований является разработка рекомендаций и предложений, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования и совершенствование практического применения норм административного права во всех сферах и отраслях управления. Наука административного права призвана разрабатывать научные понятия и категории, которыми она пользуется. В административно-правовых категориях выражено то главное, сущностное, что характеризует административное право в его постоянном развитии и что отражает наука административного права. Во всем этом проявляется активное влияние науки административного права на развитие и совершенствование исполнительной деятельности, механизма государственного управления и административно-правового регулирования. Тем самым наука административного права вносит свой вклад в решение задач, стоящих перед обществом и государством.

Необходимо отметить, что наука административного права не может ограничиться только анализом имеющихся норм этой отрасли права и административно-правовых отношений. Она обязана разрабатывать рекомендации по совершенствованию структуры и деятельности органов исполнительной власти, системы административно-правового регулирования. В настоящее время первостепенное значение имеет разработка проблем улучшения административно-правового обеспечения реализации и защиты прав граждан, государственного регулирования рыночных отношений.

Кроме того наука административного права находит свое выражение в реальной управленческой практике, в том числе в практике применения правовых норм.

На основе выводов, полученных при изучении административно-правовых явлений, ученые разрабатывают рекомендации по улучшению структуры аппарата управления, а также норм, регламентирующих правовое положение граждан и общественных объединений.

Теоретической основой науки административного права являются философские и общесоциологические науки, положения теории социального управления, общей теории и социологии права. Большое значение для научных исследований проблем административного права имеет законодательство: Конституция Республики Беларусь, декреты, указы Президента, акты органов исполнительной власти, в которых содержатся административно-правовые нормы и решения тех или иных вопросов управления.

Для решения теоретических проблем административного права особенно важное значение имеет изучение практического опыта организации и деятельности органов государственного управления, мер по совершенствованию систем и структур управления, форм и методов работы, административной правоприменительной практики и др.

Методологической основой науки административного права являются исторический, сравнительно-правовой, логический, формально-юридический и социологический методы исследования.

Наука административного права призвана служить интересам личности, общества и государства.

Среди функций науки административного права можно выделить теоретическую, прикладную, воспитательную.

Теоретическая функция способствует развитию юридической науки, общей теории социального управления.

Прикладная функция призвана разрабатывать рекомендации по совершенствованию правового регулирования, деятельности государственных органов, создавать необходимые условия для изучения административно-правовых явлений (подготовка учебников, монографий, статей и др.), пропаганды правовых знаний.

Воспитательная функция способствует развитию необходимых навыков, подходов, принципов и правил поведения у граждан, служащих, понимания или необходимости государственного регулирования социальных процессов, необходимости реализации административно-правовых норм, нетерпимости к их нарушениям.

Наука административного права Республики Беларусь является составной частью белорусской юридической науки. Она имеет связь с подобными науками зарубежных стран, с юридической практикой своей страны и зарубежных стран, опирается на положительные (приемлемые) достижения зарубежной науки. [35, с.79]

Система науки административного права

Если предмет науки административного права обусловлен объектом познания и строго ограничивает круг собираемых наукой знаний, то система науки приводит эти знания в порядок, т.е. систематизирует их. Каждая отрасль права предполагает свою систему, которая соответствует ее содержанию. Система науки административного права определяется ее содержанием и строится на основе внутренней связи, существующей между административно-правовыми институтами. Однако система науки и система отрасли права по объему не совпадают.

Система науки административного права шире системы отрасли права. Во-первых, система науки административного права представляет собой не только сумму научных знаний о действующем административном праве и его институтах, но также знания о наиболее общих категориях (понятиях) административного права: о предмете, методе и принципах административного права, об административно-правовых нормах и административно-правовых отношениях, их видах, о субъектах и объектах этих отношений, об исполнительной власти, о ее признаках и функциях. Это базисные категории первого уровня.

Во-вторых, система науки административного права строится на началах, характерных для построения системы любой науки: разрозненный и хаотически расположенный материал систематизируется и превращается в логически стройное единое целое. Систематизация различает метод распределения научного материала на части (в соответствии с правовыми институтами) и метод организации его в целостное образование, доступное для познания и практического использования.

В-третьих, система науки административного права интегрирует материал о системах административного права - институционный, процессуальный, отраслевой - в единую систему знаний об административном праве. [35, с.80]

Административное право как учебная дисциплина.

Административное право следует рассматривать и как учебную дисциплину. В последнем качестве она выступает в учебниках, учебных пособиях, в лекциях, учебных комплексах, программах. Учебная дисциплина базируется на науке административного права, ее содержание зависит от достижений науки, от того, насколько полно исследованы учеными административно-правовые нормы и отношения. В науке могут быть пробелы, упущения или недостаточная исследованность определенных вопросов, административно-правовых явлений. В учебном же курсе они должны быть изложены и освещены, охвачены все вопросы, предусмотренные программой, чтобы учащийся мог получить весь комплекс знаний. Ведь учебник, лекция могут оказаться для него единственным источником необходимых сведений. В связи с этим нередко авторам учебников приходится восполнять пробелы науки, пополнять знания об административно-правовых проблемах или излагать материал в виде комментариев тех или иных норм, актов. Поэтому учебник как книга, в которой материал излагается положительно, становится монографией-учебником. [74, с.58]

В учебнике освещаются не все вопросы, получившие научное исследование. Во-первых, это не позволяет объем учебника. Во-вторых, студент не имеет возможности изучить все вопросы административного права так досконально, как это сделано в научно-исследовательских работах, а в большинстве случаев в этом нет необходимости.

В учебнике должны найти отражение в первую очередь вопросы, которые представляют наибольшую значимость для студентов, учащихся, т.е. самые важные сведения, выводы, рекомендации, полученные в научных исследованиях. Конечно, фактически в каждом учебнике, у каждого преподавателя, обогащенного определенным опытом, научными знаниями и имеющим свою позицию, присутствует субъективное мнение. Такое разнообразие мнений логично и положительно, свидетельствует о научном уровне автора, преподавателя.

Неоднозначно воспринимается сегодня вопрос системы учебной дисциплины «административное право», которая, безусловно, является отражением содержания отрасли.

Наиболее распространённым является деление административного права на Общую и особенную части. В частности, «Общую» и «Особенную часть» выделяют авторы учебника «Российское административное право» В.М. Манохин, Ю.С. Адушкин, З.Л. Багишев, [115, с.32] В.Е. Севрюгин. [133, с.33]

Аналогичного мнения придерживаются и Д.М. Овсянко, [124, с.304-310] А.Ф. Ноздрачёв, указывающие, что система административного права состоит из общих и отраслевых институтов административного права, [122, с.24]

В составе Общей части выделяются административно-правовые нормы и институты, регламентирующие и определяющие характерные черты административного права, его предмет, метод, административно-правовые отношения, источники административного права; субъекты административного права; формы и методы реализации исполнительной власти - понятие, виды, правовые акты, административно-правовой договор; ответственность по административному праву (понятие, виды); административная ответственность и её особенности; административные взыскания; дисциплинарная ответственность; материальная ответственность; законность и дисциплина, включающие понятия и содержание законности и дисциплины в сфере исполнительной власти и способы их обеспечения; контроль и надзор; и д.р.

Особенная часть является наиболее развёрнутой и дифференцированной, так как включает сферы и отрасли управления, а также управление в межотраслевых сферах. Поскольку речь идёт об организации управления в конкретных отраслях (промышленность, транспорт, сельское хозяйство, строительство, образование, культура, здравоохранение, оборона, безопасность, иностранные дела и многие другие отрасли (области) управления), а также управления в межотраслевой сфере (экономика, финансы, статистика, таможенное дело, налоговая служба и другие), спецификой этой части административного права является большая нормативно-правовая конкретизированность, раскрытие статуса конкретных отраслей, сфер и управления ими на основе соответствующего законодательного, нормативно-правового материала, без которого немыслима Особенная часть и что делает её написание и тем более анализ сложной задачей, требующей кропотливой работы по изучению и вовлечению в научно-литературный оборот динамично развивающихся многочисленных правовых источников.

По мнению Д.Н. Бахраха В «Общую часть» входят пять групп институтов (подотраслей), которые регулируют:

1) административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права);

2) основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарат государственного управления);

3) административно-правовой статус негосударственных организаций;

4) принуждение по административному праву;

5) законность деятельности исполнительной власти.

В «Особенную часть» административного права Д.Н. Бахрах включает четыре подотрасли, которые регулируют:

1) обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность;

2) организационно-хозяйственную деятельность;

3) социально-культурную деятельность;

4) деятельность государственной администрации в сфере организации и осуществления политических, экономических и иных связей с другими странами (внешние связи). [10, с.9]

Вопрос о существовании общей и особенной частей является дискуссионным.

А.П. Коренев делит административное право на три части.

«Первая часть - общая, включает вопросы государственного управления; исполнительной власти; административно-правового статуса граждан (физических лиц); определённый порядок организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти, а также иных субъектов управления; государственной службы; административно-правового статуса негосударственных объединений, их служащих и представителей; форм и методов государственного управления; актов управления; законность.

Вторая часть - управление в сферах межотраслевой, социально-политической, социально-культурной, хозяйственной деятельности.

Третья часть - административно-процессуальные нормы КоАП. [69, с.31]

А.Н. Крамник предлагает разделить нормы административного права на четыре части. «В первую часть он включает институты:

1) определяющие правовой статус граждан в сфере государственного управления;

2) определяющие правовой статус государственных органов в сфере государственного управления;

3) определяющие правовой статус негосударственных организаций в сфере государственного управления;

4) определяющие правовой статус государственных служащих;

5) обеспечивающие контроль за субъектами административного права.

Во второй части объединяет нормы, регулирующие ответственность по административному праву.

В третьей части располагает нормы административного процесса.

В четвёртую часть включает нормы, определяющие административно-правовые основы управления экономикой, социально-культурной, административно-политической и иными сферами.

Каждая часть состоит из соответствующих правовых институтов. [74, с.48]

Тема3: Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения

Понятие и особенности административно-правовой нормы.

Административное право состоит из многочисленных правовых норм. В юридической литературе существуют разные варианты определения административно-правовой нормы.

Габричидзе Б.Н.., Елисеев Б.П.: «Административно-правовая норма - это устанавливаемое государством правило, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления». [33, с.27]

Б.М. Лазарев: «Норма… административного права есть установленное… государством правило, которое призвано регулировать отношения в сфере государственного управления и реализация которого, как и норм других отраслей права, подкрепляется на случай невыполнения принудительной силой государства». [106, с.59]

В.М. Манохин: «…нормы административного права есть установленные компетентными органами, строго определённые, обеспеченные мерами государственного принуждения правила поведения участников государственного управления». [114, с.58-59]

Крамник А.Н.: «Административно-правовая норма - это установленное компетентными государственными органами правило поведения субъектов в сфере государственного управления». [74, с.24]

Административно-правовые нормы преследуют цель обеспечить должную упорядоченность организации и функционирования, как всей системы исполнительной власти, так и её отдельных звеньев, рационального их взаимодействия; определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций; предназначены для эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти; служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности.

Особенности административно-правовых норм:

особая сфера применения - область деятельности административных органов;

нормами административного права регулируются управленческие общественные отношения;

наличие обязательных правил поведения субъектов административного права;

императивный (повелительный) характер;

имеют свои средства обеспечения, охраны от возможного невыполнения или ненадлежащего выполнения их повелений;

нередко возникают в результате правотворческой деятельности органов государственного управления;

во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права;

имеют широкий масштаб своего воздействия.

Итак, административно-правовая норма - это санкционированное государством и поддерживаемое в случае необходимости его принудительной силой правило поведения, предназначением и непосредственной целью которого является регулирование общественных отношений в сфере исполнительной власти, административно-правовой части статуса гражданина и общественных объединений, их связей с исполнительной властью, контроль за её деятельностью и установление ответственности указанной власти перед обществом и гражданином.

Структура административно-правовой нормы.

Административно-правовые нормы, как и нормы других отраслей права, имеют структуру. Они состоят из гипотезы, диспозиции и санкции.

Диспозиция - основная часть административно-правовой нормы - определяет само правило поведения, предписываемое, дозволяемое или рекомендуемое данной нормой права. Без неё не может быть административно-правовой нормы как таковой. Административно-правовая норма может состоять только из диспозиции, например, содержащаяся в ч. 1 ст.3.1. КоАП 2003 г.:

Вина - психическое отношение физического лица к совершённому им противоправному деянию, выраженное в форме умысла или неосторожности.

Гипотеза содержит указание на фактические условия, при наличии которых нужно и можно действовать определённым образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами. Они порождают, изменяют или прекращают административные правоотношения.

Санкция предписывает меру конкретной ответственности для нарушителя административно-правовой нормы. Наиболее распространёнными санкциями являются меры дисциплинарной и административной ответственности и меры пресечения. Санкция имеет место в правоохранительных нормах и отсутствует в нормах положительного регулирования.

Некоторые административно-правовые нормы имеют трёхчленную структуру, т.е. состоят из диспозиции, гипотезы и санкции. Например, административно-правовая норма, содержащаяся в ч.1 ст. 22.8. КоАП 2003 г.:

Занятие видами деятельности в области защиты информации (за исключением информации, составляющей государственную тайну) без получения в установленном порядке специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) в соответствии с законодательством обязательно, -

Влечёт наложение штрафа в размере от десяти до тридцати базовых величин с конфискацией средств защиты информации или без конфискации, на индивидуального предпринимателя - от двадцати до тридцати базовых величин с конфискацией средств защиты информации или без конфискации, а на юридическое лицо - от ста до двухсот базовых величин с конфискацией средств защиты информации или без конфискации.

В преобладающей части норм административного права имеется не три части, а две: гипотеза и диспозиция или диспозиция и санкция. Например, административно-правовая норма, содержащаяся в ст.2.8 КоАП 2003 г. состоит из диспозиции и гипотезы: физическое или юридическое лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, если в течение одного года со дня окончания исполнения административного взыскания не совершит нового административного правонарушения.

Административно-правовая норма, содержащаяся в ч.1 ст. 24.7. КоАП 2003 г. состоит из диспозиции и санкции:

Несообщение суду по гражданским либо хозяйственным делам о перемене адреса во время производства по делу -

Влечёт наложение штрафа в размере до тридцати базовых величин.

Таковы варианты структуры административно-правовых норм.

Административно-правовую норму нельзя отождествлять с правовым актом, в котором она содержится. Правовой акт - это форма выражения государственно-властных, административно-правовых велений. В одном правовом акте может содержаться несколько административно-правовых норм. Равным образом отдельные элементы административно-правовых норм могут находиться в разных статьях (её частях) правого акта или в различных правовых актах. При этом не всегда все элементы административно-правовой нормы чётко формулируются.

Виды административно-правовых норм.

Существуют различные классификации административно-правовых норм. А.Н. Крамник предлагает классифицировать административно-правовые нормы по следующим критериям:

по целевому назначению;

по методу воздействия;

по юридической силе;

по адресатам;

по содержанию;

по действию в пространстве и во времени. [74, с.27]

По целевому назначению нормы административного права можно разделить на: нормы положительного регулирования и правоохранительные. Нормы положительного регулирования направлены на регулирование правомерного поведения, формулируют положительные веления, т.е. устанавливают определённые права и обязанности и не содержат санкций. Например, в соответствии с п.1 ст.45 Закона Республики Беларусь «О дорожном движении» аварийная световая сигнализация должна быть включена в случае дорожно-транспортного происшествия. Санкция наличествует у правоохранительных норм. Например, согласно ч. 1 ст. 25.8. КоАП: нарушение призывниками или военнообязанными правил воинского учета - влечет наложение штрафа в размере от двух до трех базовых величин.

По методу воздействия различают нормы:

1) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определённые действия. Веления, которые содержатся в такого рода административно-правовых нормах, могут быть выражены как обязательное предписание. Например, в соответствии с п.6 ст.8 Закона Республики Беларусь «О дорожном движении» водитель транспортного средства обязан своевременно предоставлять транспортное средство на государственный технический осмотр.

2) Запрещающие, т.е. такие, которые предусматривают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определённых данной нормой. Запреты могут носить общий или специальный характер. Например, действие (бездействие), составляющее административное правонарушение, является общим запретом. Примером запрета специального характера может служить следующая норма. В соответствии с п.1 ст. 4 Закона Республики Беларусь «Об участии граждан в охране правопорядка» гражданам, принимающим участие в охране правопорядка, запрещается осуществлять деятельность, не предусмотренную настоящим Законом.

3) Уполномочивающие или дозволительные, разнообразные по наименованию, в которых выражается предусмотрение административно-правовой нормой возможности адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Прямых предписаний, как и запретов, нет. Однако норма создаёт определённый правовой режим, в рамках которого участники регулируемых отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного средства юридического воздействия, а именно - разрешения. Дозволение фактически означает разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия. В административно-правовой литературе дозволительные нормы соответственно могут характеризоваться как разрешительные. Например, в соответствии со ст. 11 Закона «Об обращениях граждан» гражданин, обратившийся с жалобой, имеет право ознакомиться с материалами её проверки в той мере, в которой это не затрагивает права других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной и иной охраняемой законом тайны.

4) Рекомендательные административно-правовые нормы (однако этот вопрос в теории административного права носит достаточно дискуссионный характер).