Конспект лекций 9 страница

Государственное управление является одним из видов государственной деятельности. К другим видам относятся: законодательная деятельность, судебная деятельность и прокурорский надзор. Каждый вид деятельности осуществляется специальной системой государственных органов. Наименованию деятельности соответствует наименование осуществляющих её органов. Например, законодательная деятельность воплощается Национальным собранием, состоящим из Палаты представителей и Совета Республики.

Судебная деятельность (правосудие) осуществляется системой судов (ст. 109 Конституции Республики Беларусь). В эту систему входят общие и хозяйственные суды, Конституционный Суд. К общим судам относятся: Верховный Суд Республики Беларусь, областные, Минский городской, районные или городские, а также военные суды. В системе хозяйственных судов - Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, хозяйственные суды областей и города Минска.

Конституционный Суд образован не для реализации правосудия, а для контроля за конституционностью нормативных актов (ст. 116 Конституции Республики Беларусь).

Прокурорский надзор осуществляется системой органов прокуратуры, в которую входят прокуратура Республики Беларусь, возглавляемая Генеральным прокурором Республики Беларусь, и нижестоящие органы - прокуратуры областей, города Минска, прокуратуры районов городов, межрайонные прокуратуры.

Государственное управление призваны осуществлять в первую очередь органы государственного управления (исполнительной власти). Это самая многочисленная и разветвлённая система государственных органов, центральным из которых является Совет Министров Республики Беларусь, подотчётный Президенту Республики Беларусь и ответственный перед Парламентом Республики Беларусь.

Для каждой системы государственных органов характерны свои юридические формы выражения функций. Только Парламент принимает законы. Общие суды издают приговоры, определения. Органы прокуратуры приносят протесты, входят с представлениями. Органы управления издают управленческие акты, которые подзаконны и могут быть нормативными. Суд и прокуратура не имеют подобных полномочий. Их актами не могут регулироваться общественные отношения.

Государственное управление носит исполнительно- распорядительный характер. Таким качеством не обладает ни законодательная, ни судебная, ни прокурорская деятельность. Управленческая деятельность может осуществляться и на основании административных актов. Для судебной, прокурорской и законотворческой деятельности подобное исключается.

А. Н. Крамник считает, что важной специфической особенностью государственного управления является и то, что оно направлено на руководство экономической, социально- культурной и административно- политической сферами. Национальное собрание, суды и прокуратура не имеют в своём ведении подобных объектов.

Правосудие и прокурорский надзор осуществляют правоохранительную деятельность. Главная задача общих и хозяйственных судов - разрешение дел, разрешение конфликтов и споров. Правосудие призвано защищать от посягательств личные права и свободы, социально-экономические и политические права граждан, конституционный строй Республики Беларусь, государственные общественные интересы, права юридических лиц (ст. 3 Закона о судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь). Подобные задачи имеет и прокурорский надзор (см. ст. 2 Закона о прокуратуре Республики Беларусь). Любые споры, возникающие между гражданами, а также организациями в сфере предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, подпадают под нормы гражданского или хозяйственного права и разрешаются в соответствии с гражданско-процессуальными или хозяйственно-процессуальными нормами в процессе судебной деятельности. Только общими судами рассматриваются дела о преступлениях. Государственное управление лишь частично связано с правоохраной, то есть она является сопутствующим явлением в государственном управлении. [74,с.74-76]

Усмотрение в сфере государственного управления.

Государственное управление базируется на нормах права. Однако оно не может быть урегулировано во всех его проявлениях. Государственное управление невозможно без предоставления субъекту, его осуществляющему, определённой самостоятельности, пусть даже в ограниченных пределах и в определённых случаях. Соответствующая самостоятельность в государственном управлении именуется усмотрением.

Усмотрение в сфере управления - это свобода действий, право субъекта управления (управляющего) на самостоятельное принятие решения, оценку фактических обстоятельств или совершение иных значимых действий. Например, согласно Закону Республики Беларусь «О милиции» (п.8 «д» ст. 16), милиции предоставляется право задерживать лиц, находящихся в общественных местах в состоянии опьянения, если они могут причинить вред себе или окружающим. Работнику милиции в подобном случае предоставляется право по своему разумению давать оценку внешнему облику, состоянию и поведению лица, принимать решение о необходимости его задержания.

Для существования усмотрения в сфере государственного управления есть немало причин.

Во-первых, причины, определяемые самой сущностью государственного управления, его творческим, оперативным и повседневным характером.

Во-вторых, причины, связанные с ненадлежащим правовым урегулированием управления.

В-третьих, причины, связанные с общим общественно-политическим состоянием в государстве: общий уровень правовой системы, социально-экономические и политические условия и т.д.

Усмотрению в сфере государственного управления присущи определённые черты:

1) усмотрение - это дискреционное право, право действовать самостоятельно;

2) усмотрение предполагает осуществление управленческих действий, первичное решение определённых вопросов;

3) управление по усмотрению должно осуществляться в соответствии с принципом наилучшего в данной ситуации решения;

4) решение вопросов по усмотрению осуществляется на основании внутреннего убеждения, субъективных соображений субъекта управления;

5) управленческая деятельность по усмотрению осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

6) усмотрение требует проявления инициативы, предприимчивости;

7) усмотрение предоставляется нормой права, в которой определяются его границы и цели.

Законодательством предоставляются широкие права субъектам усмотрения в различных областях государственного управления: хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства, распоряжения материальными и финансовыми средствами, охраны общественного порядка и в целом обеспечения законности, продвижения по службе, в области поощрения и привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, особенно в выборе средств, времени, методов, характера и объёма определённых действий. Однако усмотрение не должно вести к нарушениям законности, к произволу. Поэтому в этой части управления должен осуществляться постоянный контроль в целях предотвращения и пресечения нарушений.

Для реализации усмотрения в государственном управлении необходима воля субъекта усмотрения, его способность к усмотрению и необходимость применения усмотрения.

Можно выделить несколько видов усмотрения в государственном управлении.

1. По субъектам, реализующим усмотрение, выделяется усмотрение, осуществляемое: а) Президентом Республики Беларусь; б) Советом Министров Республики Беларусь; в) республиканскими органами государственного управления; г) местными органами государственного управления; д) отдельными должностными лицами.

2. По объекту можно выделить усмотрение: а) при оценке определённых фактов; б) при принятии правовых актов; в) при совершении иных действий: повышения по службе, поощрения, применения мер принуждения.

3. По форме государственного управления существует усмотрение: а) правотворческой, правоприменительной и иной юридически значимой деятельности; б) при проведении организационных мероприятий; в) при осуществлении материально-технических действий.

4. По областям и сферам государственного управления можно различать усмотрение в сфере: а) хозяйственной; б) социально-культурной; в) административно-политической; г) в иных сферах.

Усмотрение в сфере государственного управления является важной его частью, объективным требованием. Без него управление потеряет творческий характер, а управленец не будет иметь возможности проявить способности и компетентность. [74,с.127-132]

Тема 5: Органы государственного управления (исполнительной власти)

Понятие органа государственного управления (исполнительной власти)

Органы государственного управления являются частью государственного аппарата, поэтому им присущи основные черты, свойственные всем другим государственным органам.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственно-властными полномочиями. Эти полномочия состоят в праве органа издавать юридические акты от имени государства, являющиеся обязательными для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию юридических актов, в том числе меры убеждения, стимулирования и принуждения.

Органы государственного управления (исполнительной и власти), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными полномочиями. Понятие и основные черты этих органов производны от признаков разделения властей, а содержание данного понятия определяется свойствами исполнительной власти.

Определение государственного органа даётся в ч. 1 ст. 3 Закона Республики Беларусь «О государственной службе в Республике Беларусь»: «государственный орган - образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности».

Для органа государства характерно то, что он является политической организацией, т.е. наделен государственной властью. Отсюда вытекает наиболее существенный признак государственного органа - наличие в его распоряжении полномочий государственно-властного характера. Содержание государственно-властных полномочий состоит, во-первых, в издании от имени государства юридически обязательных актов, т.е. обязательных для исполнения теми, кому они адресованы; во-вторых, в праве государства на обеспечение реализации принимаемых актов путем применения от имени государства мер воспитания, убеждения и поощрения; в-третьих, в праве органов государства на осуществление от имени государства наблюдения (надзора) за исполнением требований юридических актов.

Характерным является то, что при осуществлении государственно-властных полномочий органы государства в целях защиты изданных ими правовых актов от нарушений в необходимых случаях применяют меры принуждения.

Таким образом, основные признаки органа государства выражаются в следующем:

а) орган государства - это звено, часть государственного аппарата; [68,с.61]

б) орган государства - организация, ячейка общества, коллектив, определенным образом организованный; [123,с.130-134]

в) для органа государства характерно то, что он является организацией политической (наделенной государственной властью);

г) осуществляет от имени государства его задачи и функции;

д) обладает государственно-властными полномочиями;

е) имеет свою организованную структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию;

ж) образуется в порядке, установленном законом, осуществляет возложенные на него задачи посредством одного из видов государственной деятельности;

з) несет ответственность перед государством за свою деятельность. [ 35,с.116-117]

Понятие органа государства более широкое в отличие от понятия органа государственного управления.

Органы государственного управления (исполнительной власти), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными признаками. Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Они осуществляют специфическую по своему содержанию, формам и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь, таким образом, также органом управления. Каждый орган государственного управления, как и любой другой государственный орган, имеет свою организационную структуру, т.е. систему построения его внутреннего, или рабочего, аппарата, определяемую задачами органа, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, с помощью которой определяются его предметы ведения и полномочия. Их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируются нормами права.

В административно-правовой литературе имеются различные определения органа исполнительной власти:

Б.Н. Габричидзе, Б.П. Елисеев: орган исполнительной власти - составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства; осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности. [ 33,с.49]

А.Н Крамник: орган государственного управления - это государственный орган (организация), призванный осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность (исполнительную власть) посредством повседневной и практической организации исполнения Конституции, законов и иных нормативных правовых актов. [74,с.253]

Следовательно, орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой часть механизма (системы) исполнительной власти, выступает по поручению и от имени государства, обладает собственной компетенцией, осуществляет в порядке исполнительно-распорядительной деятельности полномочия, повседневное непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства присущими ему приемами и методами деятельности.

В то же время органы государственного управления (исполнительной власти) обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов. Эти признаки определяются своеобразием стоящих перед органами управления задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности.

1. Как уже отмечалось, органы государственного управления осуществляют специфическую по своему содержанию и методам деятельность - государственное управление, являясь, следовательно, также органом государственного управления.

2. Органы государственного управления являются субъектами исполнительной власти и в то же время специальным субъектом государственного управления. Их функциональное назначение - осуществление исполнительной и распорядительной деятельности, которая состоит в практическом исполнении законов и основанных на законах правовых актов в процессе непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Необходимо уяснить, что орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем орган исполнительной власти. Так, сформированный исполнительной властью орган какого-либо государственного объединения, выполняя управленческие функции, сам по себе не относится к органам исполнительной власти.

3. Для выполнения возложенных на них функций органы исполнительной власти наделены государственно-властными полномочиями, реализуемыми ими в характерных для этих органов правовых формах.

4. Правовое положение органов государственного управления находит свое выражение в их компетенции. В ней закрепляются задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов. [ 35,с.118-119 ]

Конкретно правовое положение органов государственного управления определяется следующими основными положениями:

а) они осуществляют свою деятельность на основе Конституции и приятых в соответствии с ней законов;

б) в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности они действуют юридически властно, используя для этого правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера;

в) ведущие звенья системы органов управления образуются непосредственно органами государственной власти;

г) все они непосредственно или через вышестоящие звенья подотчетны и подконтрольны органам государственной власти;

д) каждый нижестоящий орган управления подчиняется по вертикали соответствующему вышестоящему органу.

Все органы государственного управления обладают административной правосубъектностью, которая определяется уставом или положением о том или ином органе.

Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, уставах или положениях о том или ином органе.

Действующее законодательство не содержит чёткого определения государственных органов, призванных осуществлять исполнительную власть. В статье 106 Конституции Республики Беларусь закреплено, что «исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления». Совет Министров не может полно и всесторонне организовать реализацию исполнительной власти на всей территории республики. Для этого создается ряд органов государственного управления, способствующих осуществлению функций исполнительной власти на всех уровнях (республиканском, региональном и местном).

Кроме того в ч. 2 ст. 9 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» говорится о том, что: «исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления».

Организационно-правовые основы системы органов государственного управления

Система органов государственного управления Республики Беларусь включает в себя множество структурных элементов, тесно связанных друг с другом. Каждый структурный элемент выполняет свои специфические функции, а все вместе достигают общих целей.

Система государственного управления представляет собой целостное явление, совокупность органов, однородных по своим задачам.

Основными нормативными актами, регламентирующими правовой статус каждого элемента системы органов государственного управления являются:

Закон Республики Беларусь «О Совете Министров Республики Беларусь»;

Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и другие.

Органы, осуществляющие исполнительную власть (государственное управление) образуют две системы: органов исполнительной власти и иных государственных органов.

Перечень структурных звеньев системы государственного управления:

1) Президент Республики Беларусь;

2) Аппарат Президента Республики Беларусь:

а) Администрация Президента Республики Беларусь;

б) Управление делами Президента Республики Беларусь;

в) Совет Безопасности Республики Беларусь;

г) Комитет государственного контроля Республики Беларусь;

3) Национальный банк Республики Беларусь;

4) Совет Министров Республики Беларусь:

а) Президиум Совета Министров Республики Беларусь;

б) Аппарат Совета Министров Республики Беларусь;

5) министерства Республики Беларусь;

6) государственные комитеты Республики Беларусь;

7) комитеты при Совете Министров Республики Беларусь;

8) Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь;

9) Национальная академия наук Беларуси;

10) государственные организации (администрация государственных организаций), подчиненных Совету Министров Республики Беларусь;

11) органы исполнительной власти на местном уровне:

а) органы местного управления (местные исполнительные комитеты, местные администрации, отделы и управления исполкомов, местных администраций);

б) органы государственного управления на местах;

12) администрации государственных предприятий, учреждений, организаций.

Структурные звенья системы иных органов, осуществляющих государственное (внутриорганизационное) управление:

1) Генеральный прокурор Республики Беларусь, областные прокуроры, районные прокуроры;

2) председатели судов;

3) аппарат управления Национального собрания Республики Беларусь. [74,с.255-256]

Перечень структурных звеньев системы органов исполнительной власти (государственного управления) свидетельствует о том, что она является сложной и разветвлённой. В неё входит преобладающее большинство органов (субъектов) относящихся к носителям исполнительной власти (государственного управления). Она наиболее динамична, претерпевает частые изменения, обусловленные потребностями жизни общества, появлением новых отраслей, сфер управления или их реорганизацией.

Принципы построения и деятельности органов государственного управления

При создании органа необходимо опираться на определённые принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженности в самом механизме государственного управления, а также более успешной, продуктивной работы этих органов.

Принципами построения органов государственного управления в первую очередь являются отраслевой, линейный, функциональный, территориальный.

Принципы построения аппарата государственного управления получили определённое нормативное закрепление в Конституции (ст. ст. 106, 108, 122), Законе «О Совете Министров Республики Беларусь» (ст. ст. 1, 12), Законе «О Местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (ст. ст. 1, 4, 9) и других нормативных правовых актах Республики Беларусь.

Отраслевой принцип построения аппарата управления используется там и тогда, где и когда необходимо объединить под началом одного органа однородные объекты (предприятия, учреждения) управления, занимающиеся хозяйственной, социально-культурной или административно-политической деятельностью. Этот орган осуществляет управление ими, как правило, по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных организаций (объектов). При таком построении аппарата существуют нижестоящие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей территории, подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопросам.

Отраслевое управление (например, в области образования) представлено на рис. 1.

Министерство образования Республики Беларусь

Областное управление образования

Районные отделы образования

Школы, дошкольные учреждения

Рис. 1

Построение государственного управления по отраслевому принципу подобно (тождественно) линейной системе управления. Последняя предполагает, что у одного начальника несколько подчинённых, но подчинённый имеет только одного начальника. Во внешнем управлении подчинёнными могут быть организации, органы управления. Например, все школы в районе находятся в ведении отдела образования райисполкома (местной администрации - в городах с районным делением). Отделы образования райисполкомов подчинены по вертикали управлению образования облисполкома, а последние - Министерству образования, т.е. имеет место линейная (отраслевая) организация государственного управления.

Функциональный принцип предполагает построение аппарата управления таким образом, что образуемому органу управления поручается осуществлять одну или несколько управленческих функций по отношению к объекту, не находящемуся в его административном подчинении. Таким образом, имеет место специализация в работе (управлении), выполнение работы определённого вида. На объект управления воздействует не один общий руководитель, как при отраслевом (линейном) построении, а несколько функциональных органов (руководителей), при этом каждый - только в части реализуемой им функции.

В практике образования органов государственного управления используется и территориальный принцип. Суть его состоит в том, что создается такой орган, который осуществляет общее управление в отношении всех объектов, расположенных на определенной территории (территории города, района, района в городе, области, всей республики). Основная задача создаваемого органа - обеспечить всестороннее, сбалансированное развитие всех объектов, находящихся в пределах одной административно-территориальной единицы, обеспечить защиту и реализацию интересов и прав граждан, проживающих на данной территории.

По такому принципу построены Совет Министров, местные исполнительные и распорядительные органы. [74,с262-264.]

Нельзя также не отметить, что ни один из принципов построения органов государственного управления не применяется изолировано. Всегда наблюдается сочетание нескольких принципов с преобладанием одного главного. Тем самым достигается их разумное сочетание и взаимное дополнение, что способствует более рациональной организации всей системы исполнительной власти в Республике Беларусь.

Таким образом, в Республике Беларусь система государственного управления построена по функционально-отраслевому и территориальному принципу.

Принципы деятельности органов государственного управления:

1. Разделение труда как специализация работ осуществляется в любой организации. Специализация помогает эффективнее использовать управленческий персонал.

2. Принцип полномочий и ответственности предполагает, что у каждого служащего должно быть чётко определены полномочия, необходимые и достаточные для выполнения им своих задач, и за это выполнение он должен нести ответственность.