2014-02-02
1050
3. Дисциплина - это строгое подчинение установленному порядку, правилам, а также их выполнение.
4. Единоначалие (единство распорядительства) выражается в том, что работник получает распоряжение от непосредственного начальника, только перед которым и отчитывается.
5. Единство действий (руководства) предусматривает единство управленческой цели, единство плана и единство руководящего начала.
6. Вознаграждение персонала (труда) предполагает получение работниками справедливого вознаграждения за свой труд.
7. Централизация - естественный порядок в организации, имеющей управленческий центр.
8. Скалярная цепь (иерархия) - неразрывная цепь команд, по которой передаются все распоряжения и осуществляются коммуникации между всеми уровнями иерархии («цепь начальников»).
9. Порядок представляет собой определённое место для каждого лица (служащего), каждое лицо (служащий) находится на своём определённом месте (речь идёт о соответствии субъективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы).
10. Справедливость (или равенство общегражданского порядка) означает, что установленные правила и соглашения должны проводиться в жизни справедливо на всех уровнях скалярной цепи.
11. Стабильность (устойчивость) персонала предполагает установку работающих на лояльность по отношению к организации и долгосрочную работу, поскольку высокая текучесть снижает эффективность.
12. Инициатива - поощрение работающих к выработке независимых суждений в границах делегированных им полномочий и выполняемых работ.
13. Корпоративный дух (единение персонала) - гармония интересов персонала и организации - обеспечивает единство усилий («в единении - сила»). [74,с.266-267]
Порядок формирования органов государственного управления
Порядок формирования органов государственного управления устанавливается различными нормативными правовыми актами: Конституцией Республики Беларусь, Законом «О Совете Министров Республики Беларусь», Законом «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь», а также другими нормативными правовыми актами Республики Беларусь.
В связи с этим любой орган может быть образован только тем органом, которому предоставлено такое право.
Образование органа государственного управления требует решения ряда вопросов:
1) обоснования потребности, необходимости подобного органа;
2) определения названия (наименования) органа;
3) определения, кем он может быть создан;
4) определения его места в системе механизма государственного управления;
5) установления его компетентности;
6) установления его взаимоотношений с другими органами как по вертикали, так и по горизонтали;
7) определения источников финансирования;
8) определения и утверждения организационной структуры и штатного расписания;
9) определения территориального масштаба деятельности;
10) подбора и зачисления работников - государственных служащих. [74,с.268]
По действующему законодательству органы государственного управления образуются в распорядительном порядке. Суть его состоит в том, что должностное лицо или орган государственного управления посредством издания соответствующего решения повелевает, выражает своё властное волеизъявление об образовании органа.
Создание органов государственного управления осуществляется двумя способами: образования и формирования.
Коллегиальные органы формируются, а единоначальные - образуются.
Так, в части 7 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» записано, что республиканские органы государственного управления образуются, а статья 19 имеет название «Порядок формирования Совета Министров Республики Беларусь».
Президент Республики Беларусь обладает широкими полномочиями в области образования и формирования органов государственного управления. Он формирует Правительство и Совет Безопасности и образует республиканские и иные органы государственного управления. Большое участие принимает Президент Республики Беларусь в формировании местных исполнительных и распорядительных органов.
Организационная структура и штаты органов государственного управления
Большое значение для эффективной деятельности органов государственного управления исполнительно-распорядительной деятельности имеет структура управления. С ее помощью обеспечиваются наиболее рациональные связи внутри системы органа управления (например, между различными звеньями системы отраслевого управления), а также выполнение каждым отдельным органом стоящих перед ним задач. Все это свидетельствует о том, что правильная, научно обоснованная организационная структура является важным средством для достижения поставленной цели.
Под организационной структурой органов государственного управления понимается внутреннее строение системы управления и самого органа.
Термин «государственный аппарат» употребляется для обозначения всей системы органов государства, т.е. органов, через которые осуществляется государственная власть, функции государства.
Понятие «аппарат управления» включает всю систему органов управления.
Орган (от греч. organon) - учреждение, выполняющее определенные функции в той или иной сфере общественной жизни.
Аппарат органа—это система его внутреннего построения.
В действующем законодательстве понятию «рабочий аппарат» обычно тождественно понятие «организационная структура» (министерства, ведомства). Структура органа государственного управления состоит из следующих элементов: а) руководство (например, министр, его заместители, коллегия министерства); б) отраслевые подразделения (например, главки министерств); в) функциональные подразделения (например, управления и отделы министерств); г) вспомогательные подразделения (секретариат, экспедиция и др.).
Для структурных подразделений характерно следующее:
выбор той или организационной структуры связан с четким определением функций каждого структурного подразделения и его ответственности за конкретный участок работы;
внутренняя структура представляет собой состав его внутренних подразделений, их соотношение и формы взаимодействия;
совокупность структурных подразделений образует рабочий аппарат данного органа;
каждое такое подразделение органа в соответствующей степени участвует в практической реализации его компетенции.
Таким образом, под структурой органа управления понимается состав его внутренних подразделений, их соотношение, распределение между ними функций и полномочий, возложенных на орган, и формы взаимодействия.
Известны различные виды организационной структуры аппарата органов государственного управления.
Линейная структура характеризуется тем, что всеми функциями управления ведает один руководитель (простейшая система), т.е. имеет место прямая связь руководителя с подчиненными ему объектами управления. Эта структура применяется, как правило, на низовых уровнях управления.
Сущность функциональной структуры состоит в том, что все руководство имеет самостоятельные функции (например, планирование, кадры, снабжение, финансы, техническое руководство, контроль и т.п.). Каждую такую функцию выполняет специальное структурное подразделение — функциональный орган (отдел, сектор и т.д.), наделенный правом самостоятельного руководства подчиненными организациями.
При производственно-отраслевой структуре каждому структурному подразделению органа (например, главному управлению (управлению) министерства) подчиняется непосредственно группа подведомственных данному органу организаций.
В целях учета особенностей территориального размещения объектов управления образуются производственно-территориальные структурные подразделения. Они управляют не всеми объектами данного профиля (отрасли), а только расположенными на определенной территории. [ 35,с.151-152]
Внутренняя организационная структура утверждается, как правило, руководителем органа и строится с учетом штатов, т.е. выделенных бюджетных средств на содержание аппарата того или иного органа.
Штаты установлены для каждого органа государственного управления. Под штатами обычно понимается постоянный состав сотрудников в органе, количество государственных служащих, занятых в аппарате управления. Такое толкование понятия штатов не совсем точное. Штаты — это прежде всего количество необходимых должностей, их наличие. Если они заполнены, тогда говорят о количественном составе государственных служащих в том или ином органе. Незаполненные единицы (должности) являются вакантными, свободными.
В правовых актах обычно указывают штатное количество работников органа, при этом имеется в виду, каким должно быть их количество. По каждой штатной единице устанавливается определенный размер заработной платы (оклад), т.е. денежное вознаграждение тому, кто будет занимать эту должность. Следовательно, штаты в первую очередь связаны с деньгами, предусмотренными для заработной платы. Выделяются такие деньги из государственного бюджета и предусматриваются в нем отдельной статьей, т.е. обособляются от иных бюджетных средств.
Штаты каждого органа имеют официальное правовое закрепление — штатное расписание. В нем даются перечень структурных подразделении, название и количество должностей как в целом, так и по каждой отдельной должности с указанием должностных окладов. Штатное расписание является юридическим документом, который составляется по определенной форме и утверждается, как правило, руководителем органа в пределах установленной вышестоящим органом численности расходов на содержание данного органа. Например, для Комитета исполнения наказаний Министерства внутренних дел общую численность работников устанавливает Президент Республики Беларусь. Структуру и штатное количество сотрудников Комитета государственного контроля утверждает Президент Республики Беларусь (ч. 3 ст. 7 Закона «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь»).
Штатное расписание предназначено для того, чтобы юридически точно определить организационную структуру органа и, исходя из общей компетенции органа, распределить полномочия среди структурных подразделений и их личного состава, установить размеры средств на их содержание и оклады каждого работника. Этот документ служит основанием для оплаты труда служащих органа.
Штатные расписания разрабатываются на основании типовых штатов, если они существуют, или общего количественного состава (финансовых средств), выделенных для органа, отрасли или отдельного структурного подразделения. [74,с.273-274]
Виды органов государственного управления
Органы государственного управления разнообразны, что обусловлено многими факторами. У них неодинаковый масштаб деятельности, порядок образования, характер компетенции и др. Разделение органов на виды имеет большое научно-познавательное и практическое значение. Оно помогает глубже познать сущность и назначение, особенности органов государственного управления.
Классификация может быть различной в зависимости от положенного в ее основу критерия. Критериев существует много, и зависят они от различных характеристик, особенностей органов. Основными из них являются: масштаб деятельности, порядок образования, характер компетенции, порядок разрешения подведомственных вопросов, источник финансирования.
Под масштабом деятельности прежде всего понимается территория, на которую могут распространяться полномочия органа. По территориальному масштабу деятельности различают органы общегосударственные и местные.
К общегосударственным органам относятся: аппарат Президента Республики Беларусь; Совет Министров Республики Беларусь, министерства, государственные комитеты и комитеты; администрации государственных объединений (учреждений), подчиненных Совету Министров Республики Беларусь.
Все они разные по своим качествам, но имеют общий признак — территориальный масштаб деятельности. Их полномочия распространяются на всю территорию республики.
Органами местного уровня являются те, которые свою деятельность распространяют, как правило, на административно-территориальную единицу. К ним относятся местные исполнительные и распорядительные органы и органы республиканских органов на местах.
В части 2 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» определено, что органами местного управления являются исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней. Их масштаб деятельности строго ограничен соответствующей территорией. К такого рода органам относятся и местные администрации, которые находятся на территории района в городе с районным делением.
К рассматриваемым органам относятся также отделы и управления местных исполнительных комитетов (местных администраций). Их деятельность ограничена территорией района, города или области.
Органами республиканских органов на местах являются такие органы, которые находятся в административно-территориальных единицах и подчинены не местным исполкомам (администрациям), а органам, их создавшим, т.е. по вертикали — министерствам или другим вышестоящим органам.
В части 8 статьи 12 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь» установлено, что «в целях реализации полномочий республиканских органов государственного управления, подчинённых Совету Министров Республики Беларусь, в административно-территориальных единицах Республики Беларусь могут создаваться в установленном порядке их территориальные органы».
По отношению к другим организациям органы государственного управления можно разделить на органы внутреннего, внешнего и смешанного (внутренне-внешнего) действия.
К первому виду относятся преимущественно органы отраслевого характера. Они в основном действуют внутри отрасли, управляют подчиненными им и входящими в отрасль органами, учреждениями, предприятиями. Органами внутреннего действия являются некоторые структурные подразделения (отделы, управления) местных исполнительных комитетов (например, юридическая служба, управление делами с хозслужбой и общим отделом, Аппарат Совета Министров). Таких органов в настоящее время существует немного по сравнению с органами внешнего действия.
Органами внешнего действия являются органы, которые распространяют свои полномочия за пределы отрасли, не являются отраслевыми. К ним относятся: Совет Министров; Комитет государственного контроля; Совет Безопасности и др.
Органами смешанного действия (внутренне-внешнего) являются Администрация Президента, Управление делами Президента. Они в немалой степени обеспечивают деятельность Президента Республики Беларусь. Полномочия внешнего характера у них незначительны.
По порядку образования органы государственного управления делятся на органы, образуемые Президентом, Советом Министров, республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами.
Наиболее важные, значимые органы образуются Президентом. К ним относятся: Совет Безопасности, Администрация Президента, Управление делами Президента, Комитет государственного контроля, Совет Министров, республиканские и иные органы государственного управления.
Совет Министров утверждает состав коллегий министерств и государственных комитетов, если иное не предусмотрено актами Президента Республики Беларусь, образует по согласованию с Президентом государственные организации, т.е. объединения юридических лиц, имущество которых находится в собственности Республики Беларусь, осуществляющие управление объектами государственной собственности, иные государственные организации.
Министерства и государственные комитеты, комитеты создают подведомственные им предприятия, организации, объединения и учреждения, а в административно-территориальных единицах — свои территориальные органы.
Местные исполнительные и распорядительные органы образуют отделы и управления, а также комиссии по вопросам своей деятельности.
По характеру компетенции органы государственного управления разделяются на органы общей компетенции, органы специальной компетенции, органы отраслевой компетенции, органы межотраслевой компетенции, органы хозяйственного руководства.
Органы государственного управления общей компетенции осуществляют свои функции в той или иной мере по отношению ко всем или значительной части объектов управления определенного уровня. К таким органам относятся Совет Министров Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы (исполкомы).
К органам специальной компетенции следует отнести те, которые осуществляют особые функции: например, Администрация Президента, Управление делами Президента, Совет Безопасности. Рассматриваемые органы обособлены от общей массы органов государственного управления, и у них отличные от других компетенция и место в системе механизма государственного управления.
К третьей группе по характеру компетенции относятся отраслевые органы. Они на республиканском (некоторые министерства, государственные комитеты) или на местном уровне (отделы, управления местных исполкомов) управляют отдельными отраслями, группами (сферами) родственных и подчиненных предприятий, учреждений по всем вопросам их деятельности.
В противоположность таким органам органы межотраслевой компетенции выполняют отдельные функции в отношении неподчиненных органов, предприятий, учреждений, осуществляемые в_ виде координации. К ним относятся часть министерств, часть государственных комитетов и комитетов при Совете Министров и некоторые отделы, управления местных исполкомов.
К органам хозяйственного руководства относятся управления (администрации) объединений (концернов), администрации государственных предприятий, учреждений. Они призваны осуществлять хозяйственное управление, непосредственно управлять теми, кто создает материальные блага, оказывает услуги, осуществляет подготовку специалистов. Компетенция таких органов имеет свои особенности, обусловленные стоящими перед ними задачами, основным их предназначением.
По порядку разрешения подведомственных вопросов органы государственного управления делятся на коллегиальные и едино-начальные. Коллегиальными органами являются Совет Министров, местные исполнительные и распорядительные органы, комиссии, наделенные государственно-властными полномочиями (административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних), Совет Безопасности, Правление и Совет директоров Национального банка. Комиссии, имеющие консультативный характер, к рассматриваемым органам не могут относиться, поскольку являются вспомогательными.
Коллегиальными органами являются те, которые в коллегиальном порядке решают наиболее важные вопросы. Для них коллегиальность является основной формой работы.
Единоначальными органами являются министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров, Администрация Президента, Управление делами Президента, Комитет государственного контроля, отделы и управления местных исполкомов, администрации объединений (концернов), предприятий, учреждений. Все они значительную часть вопросов своей компетенции решают единоначально. Для них это основная форма работы.
Между тем, следует подчеркнуть, что коллегиальных и единоначальных органов в чистом виде практически не существует, за исключением комиссий. В коллегиальных органах применяется единоначальная форма работы, а в единоначальных — коллегиальная. Но такие формы работы не являются для них основными. Единоначальное решение вопросов в коллегиальных органах способствует разгрузке коллегий от вопросов, не требующих выявления мнения широкого круга людей, специалистов. Коллегиальность в единоначальных органах (коллегии министерств, различные советы) помогает руководителям (министрам, председателям государственных комитетов, руководителям администрации предприятий, учреждений) более правильно и квалифицированно решать вопросы. В отдельных случаях коллегиальные органы, созданные в единоначальных, наделены правом решать отдельные вопросы: например, ученый совет, ректорат высшего учебного заведения, совет факультета.
По источнику финансирования органы государственного управления делятся на госбюджетные и хозрасчетные. Первые финансируются из средств государственного бюджета, вторые содержатся за счет отчислений от прибыли предприятий, входящих в их состав (управления объединений (концернов), или за счет предприятия, организации, управленческим звеном которой он является (администрация). [74,с.274-279]
Тема 6: Президент Республики Беларусь и исполнительная власть
Полномочия Президента по реализации задач и функций в сфере государственного управления
Президент обладает широкими полномочиями в сфере государственного управления. В одних случаях такие полномочия принадлежат исключительно ему, т.е. имеют прерогативный характер, в других — являются совместными с иными органами государственной власти — Палатой представителей и Советом Республики, Советом Министров, т.е. полномочиями совместного ведения.
Полномочия совместного ведения, с одной стороны, подразумевают сотрудничество с Национальным собранием, с другой — систему взаимных сдержек и противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений. Последние присутствуют чаще в иных сферах ведения, чем в сфере государственного управления. Например, Президент обладает правом назначать очередные и внеочередные выборы в Палату представителей и Совет Республики (п. 2 ст. 84 Конституции Республики Беларусь), в то время как выборы Президента назначаются Палатой представителей (п. 3 ст. 97 Конституции Республики Беларусь).
Президент имеет право распустить палаты Национального собрания в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь (п. 3 ст. 84). Палата представителей в свою очередь может выдвигать большинством голосов от полного состава Палаты обвинение против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления. На основании соответствующего решения Совет Республики принимает большинством голосов решение о смещении Президента с должности (п. 9 ст. 97, п. 7 ст. 98 и ст. 88 Конституции Республики Беларусь).
По отношению к Правительству подобные противовесы не предусмотрены, кроме отказа Палаты представителей в доверии Правительству. В соответствии со статье 94 Конституции Республики Беларусь полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра.
В целях реализации организационной функции исключительно Президенту согласно ст. 84 Конституции Республики Беларусь принадлежит право:
1) осуществлять образование, упразднение и реорганизацию Администрации Президента Республики Беларусь;
2) осуществлять образование, упразднение и реорганизацию иных органов государственного управления;
3) осуществлять образование, упразднение и реорганизацию консультативно-совещательных и иных органов при Президенте;
4) определять структуру Правительства;
5) принимать решение об отставке Правительства и его членов;
6) назначать на должность и освобождать от должности Председателя Комитета государственного контроля;
7) назначать представителей Президента в Парламенте и других должностных лиц, должности которых определены в соответствии с законодательством, если иное не предусмотрено Конституцией;
8) формировать и возглавлять Совет Безопасности;
9) назначать на должность и освобождать от должности Государственного секретаря Совета Безопасности;
назначать на должность и освобождать от должности высшее командование Вооруженных сил.
Полномочия совместного ведения — это полномочия, осуществление которых инициируют (дают согласие или утверждают) другие органы или лица. Например, премьер-министр Республики Беларусь назначается Президентом Республики Беларусь с согласия Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (ч. 1 ст. 19 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»).
Заместители Премьер-министра Республики Беларусь, министры, Председатель Комитета Государственной безопасности Республики Беларусь, Председатель Государственного комитета по авиации Республики Беларусь, Председатель Государственного комитета пограничных войск Республики Беларусь, Председатель Государственного таможенного комитета Республики Беларусь, председатели комитетов при Совете Министров Республики Беларусь, заместители Министра внутренних дел Республики Беларусь, Министра обороны Республики Беларусь, Министра по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Председателя Комитета государственной безопасности Республики Беларусь, Председателя Государственного комитета пограничных войск Республики Беларусь, Председателя Государственного таможенного комитета Республики Беларусь назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь, заместители иных министров и заместитель Председателя Государственного комитета по авиации Республики Беларусь - Советом Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь (ч. 3 ст. 19 Закона «О Совете Министров Республики Беларусь»).
Председатели исполнительных комитетов назначаются на должности и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими Советами (ч.1 ст. 10 Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»).
Президент участвует в назначении заместителей руководителей местных исполнительных и распорядительных органов. В части 4 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» установлено, что «первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь». Президент вправе не согласиться с предложением руководителя соответствующего исполнительного комитета, в таком случае, предложенная кандидатура не может быть назначена на должность заместителя председателя, управляющего делами или члена исполнительного комитета.
Согласование предполагает получение согласия Президента.
Соответствующий порядок установлен Президентом и для занятия должности председателя исполнительного комитета базового уровня, т.е. городского (городов областного назначения) и районного исполнительных комитетов, а также главы администрации районов в городах. Только в данном случае Президент выражает не согласие, а дает разрешение на назначение. Разрешение выражается в том, что Президент предоставляет облисполкому право назначения председателя исполкома базового уровня. Согласно статье 119 Конституции Республики Беларусь «руководители местных исполнительных и распорядительных органов назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Республики Беларусь или в установленном им порядке и утверждаются в должности соответствующими местными Советами депутатов". Следовательно, назначение соответствующей кандидатуры после получения согласия и после разрешения имеет существенные различия.
