Зарубежный опыт региональной политики

ФЕДЕРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ РЕГИОНАМИ

Государственные органы образуют единую систему осуществ­ления государственной власти в Российской Федерации. Государ­ственное управление регионами осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами РФ, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Федеральные органы различных ветвей государственной вла­сти (законодательной, исполнительной и судебной) взаимосвязаны между собой, а принцип единства позволяет обеспечить баланс данных властей исходя из разграничения полномочий при осуще­ствлении своих функций.

В настоящее время усиливается роль регионального управле­ния. Система регионального управления включает в себя:

¾ систему федеральных и региональных органов власти;

¾ совокупность функций, осуществляемых государственными, органами, а также разнообразные методы, ресурсы, используемые для реализации этих функций;

¾ систему государственной службы;

¾ систему связей (прямых и обратных), возникающих между объектами и субъектами управления и т.д.

Вся система регионального управления базируется на общих принципах государственно-властного воздействия на регионы, ко­торое находит свое выражение в правовых формах, а также в вы­работке общегосударственных целей как для федеральных, так и для региональных органов власти.

В каждом регионе осуществляют свою деятельность территори­альные отделения федеральных исполнительных органов государственной власти, которые находятся в прямом подчинении у Цен­тра, но часто одновременно в сильной зависимости от региональ­ных администраций. В настоящее время все избранные главы ре­гиональных администраций формально не находятся в прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской Федерации и Правительство должны иметь свои собственные подраз­деления в регионах.

Координация деятельности территориальных органов феде­ральной власти базируется на взаимодействии Федерального цен­тра и муниципальной власти, а также является неотъемлемой ча­стью в области решения региональных проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной региональной поли­тики.

Организационная структура управления регионами на феде­ральном уровне состоит из следующих основных элементов:

- Администрация Президента РФ, которая имеет подразделения, занимающиеся вопросами региональной политики. В функции администрации входит решение основных политических вопросов.

- Ведомства и департаменты Правительства РФ, в компетенцию которых входят вопросы региональной политики (в частности во­просы национальной политики, миграционной политики).

- Министерства Правительства РФ, например министерство фи­нансов. Функции министерства финансов связаны с решением во­просов в области финансов, участии в бюджетном процессе;

- Отраслевые ведомства, в компетенцию которых входит управ­ление в регионах процессами, связанными с функционированием соответствующих отраслей народного хозяйства.

Функционирование организационных структур управления ре­гионами нуждается в совершенствовании в целях координации их работы для повышения эффективности проводимой социально-экономической политики. Оптимальной считается ситуация при которой:

¾ обеспечено взаимодействие всех ведомств для наиболее пол­ной реализации функций в области социально-экономической по­литики;

¾ функции четко распределены между ведомствами;

¾ межведомственные конфликты отсутствуют.

Возрастающая роль регионального управления находит свое выражение:

- в повышении удельного веса управленческих функций, выполняемых регионами, в частности, связанных с функционированием систем жизнеобеспечения населения, решением социальных вопросов, проблем использования местных ресурсов, экологии, территориальной инфраструктуры;

- в усилении комплексного подхода к управлению, состоящего в расширении функций прямого руководства, координации и контроля за развитием всех элементов экономики региона;

- в расширении оперативного взаимодействия с предприятиями всех отраслей и форм собственности по всему комплексу вопросов экономического и социального развития территории.

Первые шаги в области регулирования развития регионов бы­ли предприняты еще в середине девятнадцатого века. Основу ре­гиональной политики составляло соотношение «центр — перифе­рия». В литературе выделяют несколько этапов развития регио­нального управления в западных странах:

Начальный этап приходится на 30-е гг. XX в. После раз­рушительного кризиса 1929—1933 гг. важность и необходимость изучения проблем регионального развития экономики не оставля­ла сомнений. Программы по развитию регионов получили наи­большее распространение в Великобритании и США. Например, в Великобритании в 1933 году для проведения антикризисной поли­тики государства были выделены «специальные районы», так как спад производства наблюдался в области традиционных отраслей промышленности и в некоторых аграрных районах.

Второй этап приходится на 40—50-е гг. Данный период характеризуется также спадом производства, в основном в тради­ционных отраслях промышленности, что явилось последствием послевоенного экономического кризиса. Последствия этого кризиса в наибольшей степени проявились в странах Западной Европы (Новая Англия, Эльзас, Лотарингия, Северные районы Франции и др.). Однако спад производства наблюдался в некоторых шта­тах в США, что подтолкнуло правительство к активному освоению слаборазвитых районов: Аляски, северных районов Скандинавии и Канады.

Третий период: 60—70-е гг. Именно в этот период была признана эффективность формирования системы региональной политики, которая получила свое распространение в развитых странах Запада.

Четвертый этап приходится на середину 70-х гг.—1993 г. После кризиса 1974 г. на первый план выходят цели, носящие макроэкономический характер, нежели региональный. Иными словами, программы регионального развития отходят на второй план. В 1993 г. были подписаны Маастрихтские соглашения, что дало основу для осуществления новой «наднациональной» регио­нальной политики в рамках Европейского Союза.

Пятый этап: 1993 г. — по настоящее время. После подпи­сания Маастрихтских соглашений происходит активное развитие интеграционных процессов (в основном на территории ЕС), что характеризует превращение «Европы национальных государств» в «Европу регионов».

3. ПРОБЛЕМЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ОБОСНОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ

90-е годы в России отмечены напряженными и, увы, еще далекими от завершения поисками нового места и роли государства в управлении социально-экономическим развитием. Это полностью относится и к области региональной политики. В советские годы она была, по существу, продолжением и пространственной проекцией политики экстенсивной индустриализации. Соответственно и региональная экономика развивалась, в основном, как наука о размещении производства и формировании территориальных хозяйственных комплексов. Вопросы расселения – жилье, инфраструктура, землепользование, экология – оказались в прокрустовом ложе ведомственной градостроительной науки.

Отражением этого стало фактическое разделение советской регионалистики на две мало связанные между собой области: науку о территориальном планировании; теорию и практику градостроительного проектирования. В соответствии с этим разделением разрабатывались два разных предплановых документа: Генеральная схема развития и размещения производительных сил (в основном, институтами Госплана) и Генеральная схема расселения на территории СССР (институтами Госстроя). Комплексная программа научно-технического прогресса так и не успела выполнить по отношению к ним интегрирующую роль: в одном из правительственных постановлений конца 80-х годов все эти три документа перечисляются как равноправные.

Схемы развития и размещения производительных сил строились на предложениях отраслевых министерств, без проверки на сбалансированность по ресурсам. Основное внимание в них уделялось отраслям добывающей промышленности и первичной обработки; для все более разраставшейся отрасли машиностроения (не говоря уже об отраслях группы “Б”) и сферы услуг достойного места не находилось. Все это уже тогда диктовало необходимость совместного анализа размещения производства и расселения, соединения территориального планирования с градостроительным проектированием.

В 90-е годы положение изменилось: основным содержанием региональной политики стало регулирование текущих межрайонных различий с помощью трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) – субъектов РФ. Конечно, на декларативном уровне признается важность и других ее направлений. Например, самостоятельные разделы по региональной политике включались во все экономические программы правительства начиная с 1992г. В конце 1995 г. были приняты Основные положения региональной политики Российской Федерации. Разработано большое число региональных программ. Однако реальное воздействие этих документов совершенно не соответствует их внушительному институциональному “фасаду”. Так, в 1997г. на финансирование всех региональных программ было выделено немногим более 0,1% общей суммы бюджетных расходов. В федеральных бюджетах на 2000 г. и 2001 г. плановые объемы Фонда регионального развития, на который возложена задача межрайонного регулирования инвестиции, были в 30 раз меньше, чем объемы ФФПР. Таким образом, налицо серьезный перекос в структуре государственной региональной политики в том смысле, что территориям оказывается фактически лишь текущая финансовая поддержка при явной недооценке роли инвестиций.

В результате разрыв между районами по основным показателям экономического и социального развития быстро растет. Так, коэффициент межрайонной вариации душевых бюджетных доходов субъектов РФ, скорректированных на используемый Минфином индекс бюджетных расходов, вырос с 30% в 1995 г. до 72% в 2000 г.

Значит, методы, применяемые для регулирования регионального развития, не соответствуют природе и мощности сложившихся механизмов межрайонной дифференциации.

О стратегии социально-экономического обоснования региональной политики. В этих условиях возникает необходимость по-новому решать проблемы социально-экономического обоснования региональной политики. Если в советские годы ее фактическим решением служила теория единого народнохозяйственного комплекса, а в 90-е годы – прямое измерение межрайонных различий (как необходимое и – за определенными пределами – достаточное основание для выделения трансфертов), то на современном этапе речь должна идти, прежде всего, об обосновании новой роли региональной политики как инструмента перехода к устойчивому развитию. Важнейшим средством обеспечения такого перехода должна стать интеграция региональной политики с политикой расселения.

Практически это означает, что в основе региональной политики должен быть учет итогов более чем столетнего периода урбанизации. Сейчас в городах и поселках городского типа – занимающих 1% территории России – живет почти три четверти (73%) ее населения. Но ни в плане объяснения (почему?) ни в плане управления (что с этим делать?) данный, несомненно, важнейший факт не нашел пока в экономической науке должного отражения. Между тем именно система городов образует “опорный каркас” региональных систем, определяет условия не только использования ресурсов в каждом отдельном пункте, но и их пространственной мобильности. (Имеется в виду вертикальная ориентация потоков ресурсов – от сырья к готовым изделиям и “комплектам услуг” – в иерархической системе городов.)

Это означает далее, что в структуре экономической теории должны найти свое место вопросы пространственной организации и территориального взаимодействия. Иначе говоря, необходим ответ на вопрос: почему свободный, по видимости, выбор рыночных субъектов оказывается на деле жестко детерминированным их положением в системе расселения и легко укладывается, в общем случае, в закономерности ее исторической эволюции?

И наконец, это значит, что региональная политика должна трансформироваться из политики сглаживания текущих межрайонных различий в бюджетных расходах в долгосрочную политику обустройства территории и развития инфраструктуры с соответствующим изменением ее организации и применяемых инструментов.

Анализ итогов урбанизации показывает: из аграрной страны, большая часть населения которой жила в деревнях и селах, Россия в XX веке превратилась в индустриальную страну с преимущественно городским населением. Сформировались городские агломерации, в которых живет сейчас, по оценкам, 44% всех россиян. В этих условиях закономерным следующим шагом должен стать переход от экстенсивной урбанизации к интенсивному развитию системы расселения (модернизации среды обитания) как необходимому условию реструктуризации производства и повышения качества жизни.

Что касается отражения пространственной организации, то фактически речь идет о учете агломерационного эффекта – сложного агрегата удорожаний и сбережений, порождаемых взаимодействием соседних предприятий между собой и с объектами инфраструктуры (включая внешние экономические эффекты – “externalities”). Для этого необходимы специальные методы оценки эффективности набора инвестиционных проектов на территории (комплекса его влияний на экономическую, социальную и экологическую среду). Именно по этому направлению (тесно связанному с оценкой эффективности целевых программ) должна, по нашему мнению, пойти дальнейшая работа в области теории и методов анализа эффективности после издания второй редакции “Методических рекомендаций по оценке эффективности инвестиционных проектов”.

Практическому использованию агломерационного эффекта служат территориальные формы экономического взаимодействия – промышленные узлы, территориально-производственные, агропромышленные и научно-технические комплексы (технопарки, технополисы и т.п.). Именно с ними связана возможность маневрирования ресурсами между различными предприятиями и собственниками. Для использования этой возможности необходимо, однако, признание субъектности региона, переход от госплановского взгляда на него как на пассивный субъект планирования и проектирования к парадигме партнерства между центром и территориями.

Что касается третьей задачи – перехода от нынешней политики сглаживания межрайонных различий бюджетных расходов к политике обустройства территории и развития инфраструктуры, то речь идет, по существу, о практической реализации устойчивого развития. Сейчас эта концепция рассматривается чаще всего через призму экологии. Другие аспекты устойчивого развития остаются в тени. Между тем речь должна идти, прежде всего, о перестройке экономических отношений – переходе от экономики использования ресурсов к экономике их системного воспроизводства. Естественной ареной такого воспроизводства служит территория. Поэтому в экономической системе устойчивого развития роль ведущего звена должна перейти от производственных ячеек – предприятий – к территориальным – регионам и городам как специализированным воспроизводственным системам. Для этого, однако, территории должны научиться не просто “реагировать” на предложения предприятий, но выступать в качестве организаторов хозяйственного процесса, формируя целостные комплексы окружающей среды и отдельные участки территории, специально обустроенные для деятельности коммерческих предприятий.