Общая характеристика и основные проблемы управления государственным долгом

Раздел 5. Управление государственным долгом

1. Общая характеристика и основные проблемы управления государственным долгом

2. Методы управления государственным долгом

Вопросы управления государственным долгом регулируются Бюджетным кодексом российской федерации, Федеральным законом от 29 июля 1998г. №458 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год, постановлением правительства Российской федерации от 4 марта 1997г. №245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации», другими нормативно-правовыми документами, в частности актами Банка России и Внешэкономбанка.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

В процессе управления государственным долгом органами государственной власти должны решаться следующие основные задач:

- поддержание объема государственного долго на экономически безопасном уровне;

- недопущение резкого колебания котировок заемных обязательств;

- минимизация стоимости долго для государства;

- обеспечение своевременного исполнения и обслуживания обязательств в полном объеме.

Экономически безопасным считается такой объем долга, при котором Российская Федерация, ее субъект или муниципальное образование в состоянии обеспечить исполнение как долговых обязательств, так и всех принятых на себя бюджетных обязательств.

Основным подходом в решении этой задачи является такое планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счет доходов бюджета.

Полнота исполнения долговых обязательств предполагает погашение их в полном объеме и своевременно.

Кроме того, должна быть прозрачность управления долгом, предполагающая использование ясных формализованных процедур и механизмов управления долгом, публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств, а также о долговой политике государства, ее субъекта или муниципального образования.

В настоящее время существует ряд проблем, связанных с управлением государственным долгом(49). Во-первых, законодательная база по вопросам управления государственным и муниципальным долгом имеет следующие недостатки:

- неполная разработка целей государственных заимствований;

- недостатки в разграничении компетенций, полномочий, ответственности и порядка взаимодействия органов государственной власти;

- неурегулированность вопросов координации и разграничения полномочий Правительства Российской Федерации и Банка России в проведении текущей долговой политики.

Во-вторых, несмотря на повышение уровня суверенного кредитного рейтинга России и улучшение условий привлечения государственных заимствований, основной проблемой в области государственного долга остается отсутствие устойчивого рефинансирования за счет внутренних и внешних заимствований в необходимых объемах и на благоприятных условиях.

При этом способность осуществлять внешние займы ограничивается не только сравнительно низким кредитным рейтингом Российской Федерации, но и риском сокращения доступа на рынки заимствований по причинам, не зависящим от Российской Федерации, (политическая ситуация в мире, долговые кризисы в крупнейших развивающих странах и т.п.), а также сохраняющейся относительной структурной слабостью экономики Российской Федерации, ее высокой зависимостью от колебаний мировых цен на энергоносители.

Возможности гарантированного привлечения государственных займов для целей рефинансирования долга ограничены также и стоимостными условиями этих заимствований. По расчетам Министерства финансов, Российская Федерация будет в состоянии привлекать в ближайшие годы на внешних рынках не более 5-7 млрд.долл., а на внутреннем – не более 7-8 млрд.долл.ежегодно без существенного ухудшения условий заимствований.

К другим существенным недостаткам, связанным со структурой внешнего долга Российской Федерации, относятся:

- исторически сложившаяся достаточно высокая стоимость обслуживания государственного внешнего долга;

- сохранения высокого удельного веса внешнего долга в форме задолженности перед правительством иностранных государств и международными финансовыми организациями, препятствующее, проведению структуризации государственного долга;

- ограниченные возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения структуры государственного долга по срокам;

- неравномерный характер погашения внешнего долга, наличие пиков платежей;

- неконтролируемые риски корпоративных и региональных заимствований.

В то же время наметилась тенденция к выравниванию условий привлечения займов на внутреннем и внешнем рынках, как по стоимости привлечения, так и по срокам, что создает благоприятные условия для значительного снижения рисков, связанных с рефинансированием государственного долга, и ставит задачу альтернативного использования инструментов внутреннего и внешнего долга.

Однако существенным препятствием для развития рынка внутренних заимствований в настоящее время является высокая степень концентрации выпусков государственных облигаций в портфелях нескольких крупных участников, которые придерживаются консервативной стратегии, т.е. вкладывают средства с целью получения гарантированного дохода в течении длительного времени. Оборачиваемость выпусков, находящихся в их портфелях, крайне низка, что негативно сказывается на основных показателях качества рынка.

Одним из вариантов проведения политики в отношении крупных участников является установление лимита на долю выпуска государственных облигаций в портфеле одного инвестора – Сбербанка России, иных кредитных организации, а в будущем и к негосударственным пенсионным фондам, чей потенциальный спрос на ГКО-ОФЗ предположительно будет возрастать темпами, превышающими рост рынка.

Административные меры воздействия способны изменить ситуацию за относительно короткий срок, однако при этом неизбежно снижение объема привлеченных займов и рост аукционной доходности. Кроме того, ограничение инвестиций Сбербанка на рынке ГКО-ОФЗ вынудит его вкладывать средства населения в активы с более высоким уровнем риска.

Поэтому основные усилия регулирующих органов должны быть направлены на создание равных конкурентных условий.

Развитие системы страхования и негосударственной пенсионной системы предполагает поступление на рынок внутреннего долга большого объема длинных средств консервативных инвесторов, которые, как правило, держат бумагу для погашения, тем самым снижая ликвидность отдельных выпусков. Они ориентируются на купон, индексируемый исходя из динамики каких-либо показателей базовых. Для таких инвесторов предполагается выпуск новых типов государственных ценных бумаг-облигаций с переменным купоном. Общий объем этих бумаг не будет превышать 3-4% объема рынка.

С точки зрения денежно-кредитной политики это будет способствовать приведению процентных ставок, формирующихся на других сегментах рынка, в соответствии с инфляционным прогнозом монетарных властей.

В будущем необходимо упростить механизм выхода розничных инвесторов на рынок государственного долга, прежде всего за счет создания системы прямого инвестирования в государственные ценные бумаги через национальную систему сбережений. Подобная система прямых заимствований, когда между заемщиком (государством) и кредитором отсутствуют промежуточные звенья, как свидетельствует международный опыт, может представлять значительный интерес для населения и, кроме того, создаст конкурентную среду на рынке вкладов населения.

Увеличению интереса инвесторов к рынку государственного внутреннего долга должно способствовать достаточное число индикативных выпусков с большим объемом в обращении.

Это прежде всего эмиссия ОФЗ со сроками погашения 1,3,5,10,12,15 лет, что позволит создать ориентир процентных ставок для корпоративного сегмента финансового рынка и заимствований субъектов Российской Федерации. По отдельным длинным выпускам предполагается возможность их обмена на новые выпуски государственных ценных бумаг, в том числе с более длительным сроком погашения, что будет способствовать постоянному подержанию ликвидности индикативных выпусков.

Вопрос регулирования действий нерезидентов на рынке государственных бумаг заслуживает особого внимания. Увеличение вложений иностранных участников в ГКО-ОФЗ, а также резкое снижение интереса к репатриации собственных средств через валютные аукционы свидетельствует о готовности нерезидентов расширить присутствие на рынке государственных облигаций.

В условиях высоких цен на нефть и связанного с этим притоком в страну иностранной валюты преждевременно полностью либерализовать внутренний рынок государственных ценных бумаг с целью открытия доступа на него иностранных инвесторов, так пока это может нарушить стабильность российской финансовой системы.

Ключевым фактором долговой политики государства является государственное регулирование и мониторинг субнациональных заимствований. Как уже отмечалось, действующее в настоящее время бюджетное и специальное законодательство устанавливает ограничения на величину дефицита, предельный размер долга и расходов на обслуживание долга.

В настоящее время практически все субъекты российской Федерации выдерживают жесткие нормативы, предусмотренные бюджетным законодательством. Вместе с тем продолжает существовать риск чрезмерных и безответственных заимствований. Политика в области субнациональных заимствований должна строиться на основе поддержки со стороны федеральных властей внутренних заимствований субъектов Российской Федерации, имеющих достойную кредитную историю и выполняющих необходимые нормативы. Что касается их внешних заимствований, то, учитывая повышенные риски такого рода займов и большое количество неисполненных обязательств после девальвации рубля в 1998г., следует придерживаться тех ограничений, которые в настоящее время предписаны законодательством, оставляя абсолютный приоритет выхода на внешний рынок федеральной власти.

Важным фактором риска является возможность заимствований государственными унитарными организациями. Законодательством по ним предполагает механизм контроля со стороны собственника за заемной политикой унитарной организации.

Важнейшее влияние на долговую политику государства оказывают корпоративные заимствования, которые, безусловно, способствуют росту экономики. В то же время заимствования корпораций на зарубежных финансовых рынках небезразличны государству, поскольку формируют общее отношение инвесторов к российским финансовым инструментам, а их объем весьма значителен и составляет около 27 млдрд.долл. Заимствования отдельных корпораций, особенно с государственным участием, индикативны. В этой связи необходимо создать систему мониторинга внешних заимствований всех субъектов хозяйствования.

Отдельной проблемой в сфере управления государственным долгом является сбережения граждан, сделанные еще в Сбербанке СССР.

Поскольку вся сумма вкладов населения по состоянию на 20.06.1991г. признана действующими федеральными законами государственным внутренним долгом и подлежит обслуживанию и погашению, то размер долга по сбережениям на настоящий момент составляет свыше 10,9 трлн.руб.и в случае выпуска в обращение дестабилизирует не только долговую политику, но и всю денежно-кредитную систему.

До настоящего времени не принят ряд федеральных законов, определяющих конкретные суммы и источник выплат гражданам, что до недавнего времени принималось во внимание судебной системой при рассмотрении исков дореформенных вкладчиков. Однако в настоящее время поток исков грозит стать обвальным. В апреле 2001г. Правительство Российской Федерации внесло в Государственную Думу Российской Федерации законопроект «О порядке проведения компенсационных выплат по сбережениям граждан Российской Федерации», предусматривающий компенсацию вкладов в течение 15 лет в объеме до 600 млрд.руб. До настоящего времени это законопроект Правительства Российской Федерации Государственной Думой Российской Федерации не рассматривался.

Проблема дореформенных вкладов в самом ближайшем времени должна найти свое решение. С учетом перспектив бюджетной политики Правительство Российской Федерации имеет возможность несколько смягчить ситуацию, предложив, во-первых увеличение компенсационных выплат в пределах увеличения ежегодных объемов выплат на 3-5 млрд. руб. и, во-вторых программу не на 15,а на 30 лет, что позволит существенно увеличить получаемые гражданами компенсации.

2. Методы управления государственным долгом

Управление государственным долгом осуществляется посредством применения следующих методов:

1) рефинансирования государственного долга, т.е. погашения основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов;

2) новации – соглашения между заемщиком и кредиторами по замене обязательств по одному кредиту другими обязательствами;

3) унификации – решения государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов, при этом облигации и сертификаты ранее выпущенных займов подлежат обмену на облигации и сертификаты нового займа;

4) конверсии – одностороннего изменения доходности займов, т.е. объявления государством для кредиторов доходности по займам, полученным государством;

5) консолидации – изменения условий обращения займов в части срока их погашения, т.е.решения государства о переносе даты выплаты по обязательствам на более поздний срок;

6) отсрочки погашения займов – консолидации при одновременном отказе государства от выплаты доходов по займам;

7) аннулирования государственного долга – отказа государства от всех обязательств по ранее выпущенным займам;

8) реструктуризации – погашения долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания и сроков погашения.

Таким образом, целью управления государственным долгом является нахождение оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению.

Управление долгом на уровне субъектов Федерации существенно отличается от управления федеральным долгом. Это обусловлено разным уровнем компетенции федеральной и региональной власти, отсутствием у субъектов Российской Федерации достаточного числа собственных доходных источников и невозможностью для них долгосрочного планирования доходов в связи с вероятностью перераспределения федеральным центром нормативов отчислений от федеральных налогов.

Важным фактором является также наличие определенной конкуренции между регионами. Она возникает в силу того, что для потенциальных инвесторов важную роль играют не только наличие и качество гарантий по займу субъекта федерации, но и экономическая привлекательность осуществляющего его региона. Таким образом, меры, направленные на поддержание высокого инвестиционного рейтинга субъекта Российской Федерации, фактически выступают одной из составных частей управления долгом субъекта Федерации.

В моровой практике существует несколько схем контроля за заимствованиями субъектов Федерации.

1. Рыночный контроль. Регионы не имеют легальных ограничений по своим заимствованиям и не подконтрольны по данному вопросу федеральному правительству. Все решения, принимаемые региональными органами власти, основываются только на целесообразности и эффективности каждого конкретного проекта.

2. Совместный контроль, при котором все параметры задолженности субъектов Федерации устанавливаются в результате проведения переговоров между федеральными и региональными уровнями власти.

3. Контроль на основе жестких правил, которые даны в Конституции Российской Федерации или в законах.

4. Прямой административный контроль. Характерен в большей степени для унитарных государств.

В России применяется контроль за заимствованиями субъектов Федерации на основе правил, определенных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Этот метод представляется недостаточно эффективным, так как ограничения на предельный объем и права заимствований предполагают определенную унификацию всех субъектов Российской Федерации. Однако экономическое положение регионов не одинаково. В этой более эффективным предполагается смешанный вид контроля.

Следует отметить, что федеральное законодательство относит вопросы обслуживания и погашения долга субъекта Российской Федерации и муниципальных образований к вопросам, финансируемым соответственно за счет средств бюджетов субъектов и муниципальных образований. Исходя из положений законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 4 июля 2003г. №95-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» федеральные законы не могут определять объемы и механизмы финансирования полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по обслуживанию и погашению долга. Это положение распространяется и на регулирование управления муниципальным долгом со стороны субъектов Российской Федерации. Таким образом, вопросы по управлению долгом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований регулируются федеральным законодательством недостаточно, в то время как детальное регулирование этих вопросов в пределах, не противоречащих федеральному законодательству, относится к компетенции субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Оказать содействия субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям в совершенствовании системы управления долгом и условными обязательствами в рамках действующего федерального законодательства призваны временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В их основу легли методологические, аналитические и прикладные исследования и разработки экономической экспертной группы и международного рейтингового агентства Fitch Ratings, выполненные в рамках «Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне» Международного банка реконструкции и развития.

В приложении 3 приведена схема организационной структуры управления долгом и условными обязательствами субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

[1] А.Д. Селюков Государственный и муниципальный кредит. – М.: «Право и закон»., 2000. – С.20.

[2] Бюджетный кодекс Российской Федерации., 2006. – Ст. 115.