История становления и развития контроля и ревизии. Еще со времени издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811 г

ЛЕКЦИЯ № 1. Понятие и сущность контроля

Еще со времени издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811 г. в России появился контроль (а именно государственный контроль) как отдельное, независимое установление в составе го­сударственного управления. Однако фактически учреждения с функциями государственного контроля в стране появились зна­чительно раньше.

В XV в. появились казенные дворы, которые стали началом системы централизованного управления. В это время денежной казной ведали так называемые приказы — службы, которые кон­тролировали государственные доходы и исполняли роль посред­ника между верховной властью царя и управлением на местах. Та­кая система просуществовала до конца XVII в.

В 1654 г. появляется Счетный Приказ, который действовал для проверки, раздачи полкового жалования во время войны. В это время ему доставляются приходно-расходные книги за 1653—1663 гг. А также на Счетный Приказ возлагается обязан­ность обревизовать за 50 лет «Большую Казну». Такие приказы были учреждены не только в столице, но и в разных территориях. Важно отметить, что в Счетный Приказ поступали со всего госу­дарства суммы от ассигнованных по разным ведомствам и недо­имки прошлых лет. Однако эта система оказалась очень запутан­ной и сложной.

Затем появилась так называемая Ближняя Канцелярия, кото­рая в известной мере может быть признана контрольным учреж­дением. Она была учреждена в 1699 г. Петром I. В нее должна бы­ла доставляться «со всех приказов по вся недели ведомость, что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход держать, чтобы ему, Великому Государю, о тех делах известно бы­ло всегда».¹

¹ Лукашев М. «Под контролем», «Профиль» — 2002., № 19

Вместо прежних приказов Петром I были созданы 12 коллегий, из которых половина имела финансово-экономический характер. Самыми важными из них были три: ведавшая государственными доходами и имуществом Камер-коллегия, Штатс-контор-колле-гия, ведавшая государственными расходами; и Ревизион-колле-гия, которая наблюдала за исполнением смет по доходам и расхо­дам. А высшим органом контроля и ревизии в то время стал Сенат. В дополнение к этому государство было разделено на 45 провинций, а во главе каждой поставлены воеводы. Поступавшие сборы принимал казначей, который хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам.

Создание Сената в первую очередь имело контрольный харак­тер. И для осуществления этих обязанностей он требовал из гу­берний подлинную приходно-расходную отчетность. Но впервые проверить эту отчетность не удалось, так как ревизионное дело представлялось очень сложным из-за его новизны и неупорядо­ченности самой отчетности.

Вследствие этого, 12 февраля 1712 г. указом дело это было пе­редано Обер-Комиссару сенатской Канцелярии князю Вадболь-скому. Дело было передано с точной инструкцией о производстве ревизий. А также ему было необходимо наблюдать, не попадают­ся ли в приходных и расходных книгах «не росписанные статьи». Однако «Вадбольская деятельность» продолжалась всего лишь около года и успеха не имела.

В 1718 г. была учреждена Ревизион-коллегия для «счета всех государственных доходов и расходов». Но в дальнейшем выясни­лось положение ненормальности этого ревизионного учрежде­ния, так как отчетность должна была доставляться по-прежнему и в Сенат, и в Ревизион-коллегию.

Поэтому 12 января 1722 г. указом было решено подчинить Ре-визион-коллегию Сенату, которая была переименована затем в Ревизион-контору Сената и в этом виде получила инструкцию для своих действий, которая представляла первый опыт система­тического изложения обязанностей государственного контроля и ревизии.

Главным ревизионным требованием ко всем операциям рас­порядителей средствами казны инструкция ставит принцип за­конности, т. е. законное основание операций для их производ­ства. Но ревизионное дело не продвигалось, так как не были удалены основные причины застоя — несовершенство местного

счетоводства и отчетности и недостаточное количество личного состава ревизионных учреждений.

Можно выделить эпоху правления императрицы Елизаветы Петровны. Не смотря на значительное внимание на внешнее бла­гоприятное состояние государственных финансов, расходы и до­ходы не поддавались даже приблизительному учету.

Устанавливается новая попытка совершенствования реви­зионного дела. В 1775 г. издается «Учреждение для управления гу­берний Всероссийской Империи», которым устанавливались ка­зенные палаты, в их обязанность входила функция ревизий счетов губернских учреждений.

По сути, казенные палаты выполняли функции представи­тельств финансовых органов на местах. Происходит установле­ние штатов соответствующих чиновников. Губернии подразделя­ются на уезды.

В каждом уезде назначается свой уездный казначей — финан­совый чиновник низшей степени. Срок назначения на эту дол­жность — 3 года. Были упорядочены одновременно и учет, и от­четность, что способствовало составлению более реального бюджета.

31 декабря 1779 г. создается Экспедиция ревизии счетов — центральное учреждение контроля. Ее функцией является сличе­ние денег и счетов. С созданием Экспедиции необходимость в Ре­визионной Коллегии отпала. В 1781 г. Коллегия была упразднена.

К концу XIX в. благодаря реформаторским усилиям отече­ственных патриотов-государственников в России сформирова­лась весьма разветвленная система губернских контрольных па­лат (61 палата с численностью около 4500 человек). Всего же в государственном контроле того периода было задействовано около 8500 человек.

И что характерно: контрольные учреждения не находились в подчинении администрации губерний и других местных вла­стей, а в случае обнаружения хищений, растрат или других уго­ловно наказуемых деяний органы государственного контроля инициировали вопрос о предании виновных суду и сами опреде­ляли сумму убытков, на которую распорядительное управление обязано было предъявить к обвиняемым иск в уголовном суде².

² Начинкин Д. - «Эволюция казначейской службы в России»/ «Финансы» - 2002 №5,

Историю развития и становления контрольных органов на­глядно можно представить в таблице.

Таблица 1.