Территориальная основа местного самоуправления

Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами МСУ или должностными лицами МСУ, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц – органами МСУ или должностными лицами МСУ, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, – уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Признание по решению суда закона субъекта РФ об установлении статуса МО недействующим до вступления в силу нового закона субъекта РФ об установлении статуса МО не может являться основанием для признания в судебном порядке недействующими муниципальных правовых актов указанного МО, принятых до вступления решения суда в законную силу, или для отмены данных муниципальных правовых актов.

Территориальная основа МСУ как институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих вопросы территориальной организации МСУ.

К наиболее важным вопросам, регулируемым данным институтом муниципального права, относятся:

– виды МО (ст. 2 Закона № 131-ФЗ);

– создание, преобразование и упразднение МО (ст. 13, 13.1);

– состав территории МО (ст. 10 Закона № 131-ФЗ, ст. 85 Земельного кодекса РФ);

– границы МО и порядок их изменения (ст. 11, 12 Закона № 131-ФЗ);

– особенности организации МСУ в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), наукоградах, на приграничных территориях, а также в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и на территории инновационного центра «Сколково» (гл. 10 Закона № 131-ФЗ).

Муниципальное образование – населенная территория, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ в целях решения ВМЗ.

Обязательными признаками каждого МО являются:

а) наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации в соответствии с требованиями Закона № 131-ФЗ;

б) наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные ВМЗ и полномочия МСУ;

в) наличие собственной экономической основы, которую составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований;

г) наличие собственных выборных и иных органов МСУ (их структура обязательно включает ПО МСУ, главу МО, местную администрацию);

д) наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов, составляющих в совокупности систему муниципальных правовых актов МО (они принимаются населением непосредственно и (или) органами и должностными лицами МСУ);

е) право устанавливать в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Муниципальными образованиями в РФ являются:

– сельское поселение;

– городское поселение;

– муниципальный район;

– городской округ;

– внутригородская территория города федерального значения.

Предусмотренные в Законе № 131-ФЗ муниципальные образования можно различать как муниципальные единицы низового и более высокого уровня по двум критериям:

1) характер полномочий;

2) место в системе МСУ – сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового (первичного) уровня, поскольку ниже их МО не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями. Муниципальный район в сельской местности – МО более высокого, второго, уровня («этажа»). В него и входят сельские поселения, городские поселения (как муниципальные образования). А городской округ – это МО, которое корреспондирует уровню муниципального района. Иначе говоря, городским округом является территория, включающая город, прилегающие к нему иные населенные пункты и земли между ними, выделенная из муниципального района (муниципальных районов) и ставшая самостоятельным муниципальным образованием.

Для правильной ориентации в видах и структуре тех или иных МО следует четко представлять структуру МО и его территории, а также понятие населенного пункта.

МО может состоять из одного населенного пункта, а может включать в себя и несколько населенных пунктов. Кроме того, МО может включать в себя помимо земель населенных пунктов и прилегающие к ним земли, а когда речь идет о муниципальном районе, в его состав включаются и так называемые межселенные территории, т. е. территории (населенные пункты или земли), не включаемые в состав низовых МО – поселений.

Границы МО устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с рядом требований:

– территория субъекта РФ разграничивается между сельскими и городскими поселениями. Каких-то жестких требований к средней численности МО Закон не содержит. Он предлагает учитывать низкую или высокую плотность населения, с учетом которой территории включаются в состав указанных выше первичных МО, а в отдельных случаях могут входить напрямую в муниципальные образования верхнего уровня;

– территории всех сельских и городских поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

– территории с низкой плотностью населения, не входящие в состав поселений, входят в муниципальный район – это межселенные территории;

– территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории соответственно сельского или городского поселения;

– территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. При этом территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ и может изменяться не чаще одного раза в 5 лет.

С учетом этих общих условий рассмотрим каждый вид МО.

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ.

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый).

Городское поселение – это город или поселок, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ.

В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В принципе городскими поселениями являются территориальные единицы, которые ранее назывались городами районного подчинения, или районного значения, т. е. входили в состав районов (теперь – муниципальных районов), но имели самостоятельное управление, свой бюджет, некоторые учреждения и предприятия.

Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. Эти земли нельзя изъять из поселения под предлогом того, что территория имеет низкую плотность населения, и включить в качестве межселенных территорий в состав муниципального района. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой МСУ осуществляется в целях решения ВМЗ межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, муниципальный район можно представить как образование, состоящее:

– из сельских поселений (чаще всего так бывает преимущественно в сельской местности, в аграрных районах);

– из сельских и городских поселений (это характерно для местностей с развитой промышленной инфраструктурой, особенно прилегающих к большим городам);

– из сельских и городских поселений и межселенных территорий, не входящих в состав поселений, т. е. «напрямую» состоящих в муниципальном районе (чаще это бывает в местностях с низкой плотностью населения).

Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения ВМЗ межпоселенческого характера органами МСУ муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы МСУ которого осуществляют полномочия по решению установленных Законом № 131-ФЗ вопросов местного значения поселения и ВМЗ муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МСУ федеральными законами и законами субъектов РФ.

Обычно статус городского округа получают большие города, которым становится «тесно» в рамках района. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами МСУ городского поселения установленных данным Законом ВМЗ городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория города федерального значения – это часть территории города федерального значения, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ.

Как известно, в РФ есть два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург, являющиеся одновременно и субъектами РФ. Конечно, наряду с ними есть много крупных городов, преимущественно административных центров – субъектов РФ, имеющих большую численность населения (многие – более миллиона жителей) и деление на внутригородские районы. По Закону 1995 года допускалось создание МСУ в таких районах, т. е. они были муниципальными образованиями. Теперь же это запрещено, муниципальным образованием является город в целом.

Районы городов становятся административно-территориаль-ными единицами. В них нельзя создавать и соответственно избирать представительные органы – районные собрания депутатов, глав районов. Управляет районом, как правило, глава района, назначаемый в порядке, предусмотренном уставом города, зачастую его назначает глава города как МО (городского округа) или глава городской администрации. Глава района является служащим городской администрации.

Отказ от превращения городских районов в муниципальные образования, особенно в больших городах, многие политики, практики и ученые считают неоправданным.