2014-02-02
1491
Тезисы
Теоретические основы государственных и муниципальных финансов. Экономика общественного сектора и государственные финансы. Место государственных и муниципальных финансов в финансовой системе страны. Организация государственных и муниципальных доходов и расходов. Направления развития государственных финансов.
8.1 Основы теории государственных финансов
Государственные и муниципальные финансы охватывают ту часть денежных отношений, которая связана с распределением и перераспределением стоимости созданного в обществе национального продукта. Эти средства аккумулируются органами государственной власти и местного самоуправления для покрытия расходов, необходимых для выполнения государством и местными органами своих функций. Фактически государственные финансы являются инструментом вмешательства государства в экономику в целом, оказывают непосредственное влияние как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. А общество должно иметь возможность оценить результаты такого вмешательства.
По поводу развития теории государственных финансов отмечается, что «...применительно к условиям современной России имеет место серьезное отставание теоретических разработок в области государственных финансов. Это приводит не только к противоречивости ряда концепций по развитию экономики и финансов на средне- и долгосрочную перспективы и задач, стоящих перед государством, но и к практическим трудностям, возникающим в ходе работы финансовых органов и служб, в частности, с углублением реформ в бюджетной сфере, проводимой административной реформой» (Финансы: Учебник / Под ред. проф М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. 2-е изд., перераб и доп.. М.: Юрайт, 2006. С. 8—9.).
Основы современной теории государственных финансов были заложены на рубеже ХIХ—ХХ вв., когда начали интерпретировать бюджет в терминах спроса и предложения благ, поставляемых государством, и пытались искать рациональные подходы к его формированию. Позднее наука о государственных финансах развивалась в большей степени как теория налогов и перераспределения. И лишь в последнее время общепринятым стал синтетический взгляд на ресурсы, формы и результаты деятельности государства сквозь призму производства и обмена экономических благ, а экономика общественного сектора сформировалась как самостоятельная научная и учебная дисциплинаЯкобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс. 1996. С. 6—7..
Такая трактовка взаимоотношений государства и рынка, государства и общества, выяснения роли государственных финансов в этих проблемах во второй половине ХХ в. интенсивно разрабатывалась, прежде всего, американскими учеными (Р. Масгрейв, Д. Стиглиц, Дж. Бьюкенен, К. Эрроу и др.). Многие из их выводов стали общепринятыми положениями учебников по государственным финансам. Со времени появления первой работы Р. Масгрейва (The Theory of Public Finance. N.Y., 1959) принято считать, что государственная финансовая политика (регулирование государством действий рынка) имеет три основных направления:
1) совершенствование размещения ресурсов производства товаров и услуг;
2) перераспределение (безвозмездное) определенной части доходов и материальных благ между группами населения под влиянием существующих в данной стране традиций и сформировавшегося общественного мнения;
3) разнообразные меры, направленные на обеспечение устойчивого экономического роста в стране и на прогрессивные изменения в структуре экономики.
За каждым из указанных трех направлений государственной финансовой политики скрывается внушительная и достаточно сложная система конкретных мер, привязанная к определенным объектам. В общем виде можно сказать, что деятельность государства, в соответствии с указанными целями, призвана скорректировать недостатки рыночного механизма как экономической базы современного общества и обеспечить его более эффективную работу (Государственные и муниципальные финансы: учебник / Под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Слепова. М.: Экономистъ, 2006. С. 44—45.).
Сегодня экономическая теория государственных финансов (public finance) получила дальнейшее развитие в рамках экономики общественного сектора. Так, этой теорией рассматриваются вопросы экономического обоснования государственных расходов и налогов, их виды, влияние на экономическое поведение фирм и домохозяйств, основные проблемы программ государственных расходов. Соответственно бюджет и государственная собственность предстают, прежде всего, в качестве инструментов, призванных обеспечивать удовлетворение потребностей в тех благах, которые недостаточно эффективно производятся в частном секторе. Подход к бюджету и государственной собственности как инструментам, позволяющим обеспечивать поставку общественных благ, побуждает делать акцент на их определенной взаимозаменяемости. Естественно поэтому не отождествлять общественный сектор со сферой государственной собственности, а принимать во внимание всю совокупность ресурсов, находящихся в распоряжении государства.
Такое понимание предмета рассматриваемой дисциплины также непосредственно обусловлено практическими нуждами. Коль скоро речь идет не о плановой, а о рыночной экономике, прежде чем определять предпочтительные формы и способы участия государства в решении той или иной конкретной проблемы, следует обосновать принципиальную правомерность и необходимость его вмешательства. Так, если обсуждаются возможные меры содействия образованию, здравоохранению, науке, культуре, сначала требуется дать четкий ответ на вопрос, почему именно государство призвано нести ответственность за развитие данных отраслей, и в какой степени оно может разделить эту ответственность с другими участниками экономической жизни. Затем нужно оценить минимальную потребность в ресурсах, с помощью которых государство способно выполнить свою миссию. И только потом можно обоснованно решить, какую часть ресурсов направить на создание и финансирование государственных школ, больниц, исследовательских организаций и т.д., а какую использовать, например, в формах оплаты заказов, предоставления субсидий и льгот негосударственным учебным заведениям, научным центрам и др.
Не умаляя особой роли государственной собственности, важно вместе с тем сознавать, что она представляет собой лишь один из инструментов, находящихся в распоряжении общественного сектора рыночной экономики. Причем наиболее универсальным из этих инструментов является все же не собственность, а бюджет. По существу, любые действия государства в рыночной экономике опосредствуются финансовыми инструментами. Даже предприятия и организации, находящиеся в собственности государства, экономически связаны с ним, прежде всего, через бюджет. Поэтому в центре внимания экономики общественного сектора находятся в первую очередь государственные финансы (Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс. 1996. С. 6—7.).
Модернизация системы государственных финансов во всех индустриально развитых странах мира преследует главную цель — радикальное повышение эффективности выполнения государством своих функций. Новая институциональная теория вернулась к теории общественного договора Ж.-Ж. Руссо, в соответствии с которой предполагается, что имеет место делегирование людьми части своих прав государству. Принято считать, что таким договором является конституция государства, которая описывает, что входит в компетенцию государства, и какие права граждан не могут быть никогда и никем ущемлены. Предполагается, что есть сферы деятельности, в которых государство более эффективнее иных механизмов, а если речь вести только об экономике, то государство компенсирует так называемые «провалы рынка». Финансы государства являются прямым и непосредственным проявлением эффективности его деятельности. Обычно к экономическим функциям государства традиционно относят следующие: (Фуруботн Э.Г., Рихтер Р. Институты и экономическая теория. Достижения новой институциональной экономической теории. СПб.: Изд-во СПб ГУ, 2005. С. 521—548).
1) охрана института права, защита общественного спокойствия и предотвращение конфликтов;
2) защита прав частной собственности, ее спецификация и регистрация;
3) обеспечение возможности и путей свободного обмена товарами и услугами;
4) создание и защита механизмов обмена информацией в широком смысле слова;
5) сохранение и разработка измерительных стандартов, включая меры, весы, эталоны, а также деньги (поддержание стабильности используемой денежной единицы как наиболее универсального инструмента и мерила обменных операций);
6) производство общественных благ (где общественные издержки окажутся ниже частных на единицу блага).
Такое понимание вытекает также из наличия так называемых «провалов государства», в отличие от «провалов рынка». Обычно выделяются следующие «провалы государства».
1. Неравномерная аллокация (распределение) всех видов ресурсов через институты государства. Когда государство собой подменяет рыночные механизмы, соединения факторов производства, то встает вопрос относительной эффективности. Таких критериев несколько:
1) критерий Калдора—Хикса — система распределения эффективна, если все, кто пострадал от каких-либо действий, могут получить полную компенсацию убытков, а остальная часть общества останется при этом в лучшем положении, чем прежде;
2) критерий Скитовски — экономическое благосостояние улучшается, если выполняется предыдущий критерий, и проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних;
3) критерий Литтла — для обеспечения эффективности деятельности необходимо выполнение двух предыдущих критериев и условие отсутствия ухудшения условий благосостояния.
2. Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. В соответствии с законом А. Вагнера государство имеет историческую тенденцию к расширению, особенно в сфере расходов в связи со спецификой роста общественного производства (глобализацию можно рассматривать как разновидность действия этого закона).
3. Возможное несоответствие доходов и расходов бюджетной системы. Более того, кейнсианцы и регуляционисты предполагают, что дефицит государственного бюджета может выполнять на определенных этапах экономического цикла позитивную, стимулирующую роль для всего общественного развития.
4. Отсутствие юридически закрепленных критериев эффективности деятельности государства (каковым является прибыль для фирмы) (Афанасьев М.П. Модернизация государственных финансов: Учебное пособие. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2007. С. 324—327.).
Основными причинами для вмешательства государства в экономику обычно называют известные «провалы рынка» (то есть экономическую неэффективность) и неравенство (несправедливость, социальную неэффективность) при «рыночном» распределении доходов. К изъянам рынка можно отнести известные макроэкономические провалы — инфляцию и безработицу. Как показал мировой опыт последнего столетия, эти проблемы рынок не в состоянии решить самостоятельно. Другой важный аргумент в пользу государственного вмешательства — социальная несправедливость. Известно, что первичное распределение доходов в любой рыночной экономике обусловлено изначально неравной наделенностью экономических агентов ресурсами. Тот, кто имеет землю, капитал, семейные связи и хорошее образование, как правило, получит доход выше, чем, тот, кто всего этого лишен.
Сегодня же практически все развитые страны мира приняли концепцию государства благосостояния. Исходя из этого, можно сгруппировать цели программ государственных расходов следующим образом: поддержание эффективности, равенства и практическая осуществимость избранных мер. Поэтому задача государственной политики — распределить средства таким образом, чтобы, достигая социальных целей, минимально снижать экономическую эффективность. Программы государственных расходов многочисленны и разнообразны. Значительное место отводится социальным расходам — это оправданно: и в развитых, и в развивающихся странах мира (и Россия здесь не составляет исключения) именно социальные расходы «съедают» значительную часть бюджета государства и растут в последние годы наиболее быстрыми темпами. А также поддержка предприятий частного сектора экономики (на примере аграрного сектора) и государственные жилищные программы (Занадворнов В.С., Колосницына М.Г. Экономическая теория государственных финансов: Учебное пособие для вузов / В.С. Занадворнов, М.Г. Колосницына; Гос. Ун-т Высшая школа экономики. М.: ИД ГУ ВШЭ, 2006. С. 16—18, 26.).
Отдельный раздел в курсе теории государственных финансов отводится экономической теории налогообложения, в рамках которой рассматриваются проблемы определения общего уровня налогообложения, виды налогов, объекты и цели налогообложения, критерии оценки налоговых систем, влияние налогообложения на потребление и сбережения, на инвестиционное поведение фирм, вопросы распределения налогового бремени и политики налоговых реформ.
Государство должно принимать меры по перераспределению доходов в пользу наиболее бедных слоев населения. Такое перераспределение на основе добровольных решений предпринимателей и других активных субъектов общественной жизни достаточно трудно. Также требуется территориальное перераспределение ресурсов связанное с различиями в природных, социальных и экономических условиях между отдельными районами. Для предотвращения этих циклических процессов были разработаны рекомендации государству по экономической и, в первую очередь, по финансовой политике. Государство (согласно теории Кейнса) должно увеличивать общий объем спроса в период спада за счет увеличения бюджетных расходов, не останавливаясь перед возможным возникновением бюджетного дефицита, В периоды подъема экономики государство сокращает свои расходы, что тормозит рост цен. Усилению этого эффекта способствует и некоторый рост налогообложения, что также сокращает совокупный спрос.
Важное значение для всей экономической обстановки в стране и для отношений государства и рынка имеет и сбор государственных доходов, и распределение государственного фонда финансовых ресурсов. По поводу роли государства в экономике и взаимодействия государства и рынка давно началась и продолжается поныне упорная полемика между учеными. Возрастание доли государственных расходов в составе ВВП в большинстве развитых стран получает разную оценку у отдельных экономистов. Представители ультралиберального направления экономической науки, сторонники полной свободы рынка считают рост доли государственных расходов негативным фактором, препятствующим успешному экономическому развитию. Они предлагают заменить безвозмездное перераспределение средств государством куплей-продажей тех услуг, которые оказывает государство (передачи частным компаниям производства и реализации соответствующих услуг, таких как сбор, вывоз и переработка мусора, развитие городского транспорта, борьба с загрязнением окружающей среды и т.д.). Трудность тут в том, что частные компании рассчитывают на прибыль, и может произойти повышение цен на подобные услуги, если их передать в частный сектор. В некоторых странах такая передача получается, в некоторых нет(Государственные и муниципальные финансы: учебник / Под ред. проф. С.И. Лушина, проф. В.А. Слепова. М.: Экономистъ, 2006. С. 55—62.).
Кроме прибыли ключевыми ориентирами в новой системе ценностей должны стать индексы развития человеческого потенциала (ИРЧП), рассчитываемые по странам, исходя из трех критериев:
1) ожидаемой продолжительности предстоящей жизни;
2) уровня образования;
3) величины реального ВВП на душу населения.
Так, на Всемирной конференции по социальному развитию в Копенгагене мировому сообществу были предложены эти новые цели общественного развития, связанные с ориентацией не на экономический рост, а на развитие человека.
8.2 Место и значение государственных финансов в современном обществе
О роли государственных финансов свидетельствуют следующие показатели:
· доля расходов консолидированного бюджета в ВВП;
· структура его расходов и место в ней социального сектора;
· основные программы государственных расходов (национальные проекты), их влияние на инвестиционную среду;
· уровень административных издержек, межбюджетных трансфертов.
При этом государство, прежде всего, осуществляет законодательное регулирование экономических отношений, применяет инструменты финансового регулирования (налоги, субсидии и др.), производит товары и услуги (образовательные, медицинские и т.п.), в том числе чистые общественные блага, которые могут обеспечиваться только государством (национальная оборона, экологическая безопасность и др.), доводит трансферты дохода малообеспеченным, жилищные субсидии.
Государственные расходы в разных странах мира занимают большую или меньшую долю в составе ВВП — в среднем от 20 до 50%, в зависимости от того, насколько богата экономика (в терминах ВВП на душу населения), и от того, какую социально-экономическую политику проводит государство. Как правило, в экономиках протекционистского типа (социально ориентированных) большая доля суммарного дохода перераспределяется через бюджет, тогда как в экономиках либерального типа эта доля значительно ниже (табл. 8.1).
Таблица 8.1
