Этапы истории правового регулирования МСУ

Основы организации МСУ в РФ.

1) Первая земская реформа;

2) Вторая земская реформа – административный надзор;

3) Советский этап - речи о местном самоуправлении вообще не идет, единство советской системы (основанной на единой системе органов государственной власти);

4) Переходный этап – изменение конституционных основ. Подготовительная конституционная реформа велась не законодательной властью, а Указами Президента;

5) Современный этап – идея придания муниципальному образованию организационной самостоятельности. Постоянное разграничение ведение муниципального самоуправления и иных органов публичной власти.

Элементы правовой основы МСУ.

Ст. 4 ФЗ № 131 – правовая основа местного самоуправления:

1) Общепризнанные нормы и принципы международного права, международные договоры – в презентации – при вступлении в Совет Европы является ратификация Европейской хартии местного самоуправления – возможно применение оговорки (нужно из 1 части выбрать 20 обязательных пунктов из 30 представленных), документ общий и важный – содержит принципы организации местного самоуправления. Данная хартия действует у нас непосредственно (Постановление КС – УМК), являясь частью нашего законодательства (приоритет положений хартии над внутренним законодательством, изначально положения хартии были адресованы именно законодателю, а не правоприменителю – правоприменители должны обращать внимание на вариант законодателя (на сколько возможно применение положений хартии, должно быть предусмотрено в законодательстве – уточнение принципов именно законодательством -гибкость положений хартии) Постановление ВС «О международных договорах». Отсутствие норм ответственности государств за неисполнение или несоблюдение требований хартии – мониторинг и контроль возложен на Конгресс Совета Европы (форма политического контроля за осуществлением хартии).

Коллизия 1 – ст. 3 Европейской хартии и ст. 35 ФЗ № 131 (ч. 4 ст. 35 ФЗ № 131 рассматривался КС) – системное толкование принципов хартии в РФ, восприятие данных принципов, допустимость отклонения от принципов хартии, содержание регулирования (те же отношения регулируются нормами).

Вопрос в допустимости осуществления местного самоуправления посредством представительной демократии (а не прямой демократии) – как получают мандат главы поселений и депутаты (если прямые выборы (всеобщее равное голосование), то нет нарушения). Да, выборы происходят непосредственно в прямых выборах – нарушения нет. Но соблюдается ли здесь непосредственное представительство (население района и население поселения – это разные субъекты права) – можно ли заменить представительство поселений представительством района. Равенство избирательного права здесь нарушается. Хартия является актом более высокой силой как международный договор, включенный в систему российского законодательства (но значение «более высокая сила» нужно рассматривать отдельно, как данный договор действует). Выборное начало представителей – насколько идея народного представительства соблюдена в нормах ФЗ № 131 (представительство поселения в районном представительстве – районное представительство представляет население района, а не население поселения);

2) Конституция РФ;

3) ФКЗ, ФЗ № 131, другие ФЗ – приоритет ФЗ № 131 по предмету его регулирования над другими ФЗ:

а) ФЗ № 131 – приоритет над другими ФЗ – ч. 3 ст. 5 ФЗ № 131 – в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон – Постановление КС РФ от 29.06.2004 № 13 по УПК (схожее дело) – но в К РФ не устанавливается верховенство одного закона над другим - мы должны ориентироваться по предмету регулирования – чтобы в один закон, не вторгались другие законы, для внутреннего согласования системы законодательства (не должно быть дублирования и противоречия в нормах) – необходимо соблюдать чистоту правового регулирования определенных отношений, но за их рамками (рамками отношений) нет никакого приоритета;

б) ФЗ, относящиеся к сфере собственно муниципального законодательства – на слайде – отношения по передачи собственности между уровнями публичной власти регулируется не ФЗ, регламентирующим порядок возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а ФЗ № 122 «О монетизации льгот» - реформа круга полномочий уровней публичной власти. Особенности организации местного самоуправления в специальных закрытых территориях – наукоград «Сколково»;

в) ФЗ, относящиеся к иным сферам законодательства (ГК, БК, ЛК, ЗК, Градостроительный кодекс) – слайды – законы бюджетно-правовой сферы имеют приоритет в правовом регулировании в их сфере над ФЗ № 131, огромное количество данных ФЗ;

4) Иные нормативные акты (Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, НПА федеральных органов государственной власти) – пределы федерального подзаконного регулирования вопросов МСУ – допустимость включения таких актов – ч. 2 ст. 76 К РФ – МСУ относится к совместному ведению - по предметам совместного ведения принимаются ФЗ, иные нормативные акты субъектов РФ – Постановление КС о ЛК – подзаконное регулирование допустимо по предметам совместного ведения (способ определения полномочий федерации определяется самой федераций – ФЗ имеет приоритет над законом субъектом РФ, но в предметах совместного ведения правовое регулирование осуществляется и федерацией, и субъектом РФ, а федеральное регулирование осуществляют федеральные органы (ФЗ, если ФЗ нет, то регулирование осуществляет Президент РФ (его акты не должны противоречить законам), а Правительство может регулировать своими Постановлениями только по прямому указанию ФЗ № 131 об этом;

5) Конституции (уставы), законы и иные НПА субъектов РФ – ч.1 ст. 6 ФЗ № 131 – принцип определения пределов правового регулирования субъектами РФ вопросов МСУ – только в случаях и порядке, предусмотренных ФЗ № 131;

Коллизия 2 – ч. 1 ст. 72 К РФ, ст. 73 К РФ, ст. 6 ФЗ № 131 – установление общих принципов, предусмотренная ст. 72 К РФ, является более узкой, чем регулирование вопросов организации МСУ, предусмотренное ст. 6 ФЗ № 131 – понятие общих принципов расширяется и КС. Другой вопрос – понимание остаточного принципа регулирования, предусмотренный ст. 73 К РФ, и правовое регулирование в случаях и порядке, установленных ФЗ № 131, предусмотренный ст. 6 ФЗ № 131 – ФЗ № 131 устанавливает более детальное регулирование, а ст. 73 К РФ в системе со ст. 76 К РФ – федеральное законодательство распределяет круг полномочий по предметам совместного ведения федерации и субъектов РФ – ст. 6 ФЗ № 131 и предусмотрело такое регулирование. Порой даже нет необходимости в специальном законе субъекта РФ, достаточно то распределение, которое установлено в ФЗ № 131. Что делает субъект РФ – он оформляет и принимает соответствующие полномочия, установленные в ФЗ о соответствующих территориальных преобразованиях (изменение границ МО).

Что касается учета мнения населения при изменении границ МО, то ничего об этом для субъектов РФ в самом ФЗ № 131 нет – но КС выявил такую возможность для субъектов РФ – субъекты РФ такую возможность имеют (не является ли такое постановление дополнением закона – такого регулирования в законе не предусмотрено) – субъекты РФ с данной ситуации вынуждены при своей деятельности ссылаться не только на закон, но и на постановление КС.

В сфере определения компетенций МО и органов МСУ – полномочия предусмотрены ФЗ № 131 но данные нормы могут дополняться и в регулирование субъектов и муниципальном уровне.

Наделение отдельными полномочиями субъектов РФ, государственных полномочий РФ муниципальным образованиям – ФЗ делегирует данное право субъекту РФ, определяя полномочия РФ как полномочия, которое может осуществлять субъект РФ с оговоркой, что данные полномочия субъект РФ может делегировать муниципальным образованиям (вторичное делегирование) – МСУ могут выполнять полномочия как федерации, так и субъектов РФ.

Вопросы правового регулирования субъектов РФ в сфере МСУ – на слайдах.

Реализация прямой формы демократии – регулируются субъектом РФ, но некоторые отношения вообще не регулируются субъектами РФ – на основе ФЗ № 131 МСУ должны регулировать территориальное управление - но муниципальный уровень для законотворческой деятельности вообще не предусмотрен.

Установление порядка муниципальных выборов – процедура референдума и процедура отзыва – это разные вещи, но это не учитывается в установленной процедуре референдума – получается, что здесь муниципальный должен сам регулировать данный вопрос (но насколько это получается исходя из правового регулирования – это большой вопрос).

Система и структура органов МСУ – субъекты РФ устанавливают названия данных органов (в основном данные отношения регулируются законами субъекта РФ).

Установление полномочий органов государственной власти субъектов РФ во взаимодействии с советами муниципальных образований - советы муниципальных образований (межмуниципальные ассоциации на уровне муниципальных образований). Создание советов муниципальных образование является обязательным – законы субъектов РФ принимаются по взаимодействию с данными советами муниципальных образований.

В сфере взаимоотношения ОГВ субъекта РФ и ОМСУ, контроля и ответственности – порядок ведения реестра муниципальных правовых актов (закон природу регистра не раскрывает, а намекает, что должен он быть средством учета и контроля МПА) – необходимость приведения данного реестра к соответствую установленным требованиям.

Именно субъект должен определить, как применяется соответствующий федеральный закон (ФЗ № 131) о привлечении органа МСУ к ответственности перед государством.

Что касается форм участия ОМСУ в осуществлении государственной власти – эти вопросы относятся к ведению субъектов РФ.

Особенность регулирования в городах федерального значения – вопрос обеспечения единства в данном субъекте РФ (города федерального значения) как поселения предполагает несколько иное решение вопроса, чем в обычным МСУ – ст. 79 ФЗ № 131 – принцип сохранения единства городского хозяйства – что понимается под данным принципом КС до сих пор еще не раскрыл. Такой субъект должен принять специальный закон «Об организации муниципального образований» (такие законы субъектами были приняты) - сам тип внутригородских территорий назван, но их понятие не расшифровывается. Субъекты в данном случае сами определяют перечень местного значения, установление материально-финансовой основы для данных муниципальных территорий (имущество, финансы следуют за полномочием).

6) уставы муниципальных образований и иные нормативные акты.