Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора

Учебный вопрос

Полномочия прокурора по осуществлению общего надзора представляют собой совокупность правовых средств, находящихся в распоряжении прокурора, для предупреждения, выявления и пресечения нарушения закона. Полномочия прокурора позволяют своевременно выявить и устранить нарушения законов, их причины, предупредить нарушения законов только в том случае, если активно применяются прокурорами.

Полномочия прокуроров в рассматриваемой отрасли надзора определены в ст. 22 Закона о прокуратуре.

Полномочия можно разделить на полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по устранению и предупреждению выявленных правонарушении.

В соответствии с этой статьей прокурор в пределах своей компетенции наделен следующими полномочиями по выявлению нарушений закона:

1) по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, то есть на территорию и в помещения федеральных министерств, государственных комитетов, служб, иных федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя это полномочие, следует отметить, что Закон о прокуратуре дает закрытый перечень территорий и помещений, куда прокурор может беспрепятственно проходить. В этом перечне нет, например, помещений Правительства РФ, Президента РФ, судебных органов.

Реализация данного полномочия ограничена еще одним условием. Право беспрепятственного входа прокурора на территории и в помещения указанных объектов реализуется прокурором при наличии у него информации о нарушении законов на данной территории и в помещениях или в связи с деятельностью перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре объектов.

2) иметь доступ к документам и материалам указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре объектов надзора. Это полномочие означает право проверяющего прокурора, находящегося в организациях и учреждениях указанных объектов надзора, получить интересующие его документы и материалы для ознакомления с ними, изучения, анализа и любого другого исследования в целях выявления правонарушения (установления, обнаружения, доказывания), информация о котором ранее поступила в прокуратуру.

Под документами и материалами в данном случае понимаются любые правовые акты, изданные и имеющиеся на данном объекте (приказы, распоряжения, инструкции), счетно-бухгалтерская документация (отчеты, балансы, платежные требования, ведомости и т.д.), технологическая документация (чертежи, схемы, карты и т.п.).

Указанная информация может быть получена как в виде документов, так и в виде электронных носителей. К материалам относятся не только различного рода носители информации, но и образцы продукции, сырья, технологического оборудования и т.п.

3) проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. На практике это полномочие называют проверкой исполнения законов на месте. Это полномочие имеет комплексный характер. Проведение проверки означает применение прокурором целого ряда других полномочий, в частности, уже рассмотренных в виде беспрепятственного входа на территорию или помещения органов, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, доступа, к документам и материалам, а также требований о выделении специалистов, получении объяснений от руководителей и других должностных лиц указанных органов и других полномочий, о которых речь будет идти ниже.

Содержание, тактика и методика проведения проверок исполнения законов существенно различаются в зависимости от содержания законов, исполнение которых подлежит проверке, и от вида объектов, на которых проводится проверка исполнения законов. В связи с этим в теории и практике прокурорского надзора разработаны и применяются методики осуществления надзора за исполнением законов в различных сферах;

4) требовать от руководителей и других должностных лиц, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Это полномочие прокурора имеет содержательное сходство с вышерассмотренным доступом прокурора к документам и сведениям. Их различие и самостоятельность состоят в том, что, применяя рассматриваемое полномочие, прокурор обращается к руководителям и иным должностным лицам не того объекта проверки, где он находится (там он имеет доступ), а других органов, организаций и учреждений, чьи документы, материалы, статистические и иные сведения необходимы прокурору для установления и доказывания правонарушений на других объектах. Так, прокурор, получив информацию о факте уклонения от налогов коммерческой организацией, может обратиться в органы налогового контроля (налоговую инспекцию) с требованием о предоставлении сведений об уплате налогов данной организацией. С подобным же требованием прокурор может обратиться в статистические или банковские учреждения.

Закон не определяет перечень документов, материалов и сведений, которые может затребовать прокурор при применении данного полномочия, а тем более их содержание. Пределы прокурорских требований в этом случае также определяются относимостью требуемой информации к правонарушению. Прокурор должен истребовать только те документы и сведения, которые позволяют установить и доказать факт совершенного правонарушения. Зато закон определяет круг органов, учреждений и организаций, к которым прокурор может обратиться с соответствующим требованием. Круг таких органов и организаций (без подробной регламентации) определен в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре;

5) требовать выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов. В процессе осуществления надзора за исполнением законов в связи с содержанием этих законов и регулируемых ими сфер общественных отношений (собственность, производство, транспорт, образование, медицина, социальное обеспечение и т.д., и т.п.) у прокурора зачастую возникают вопросы, которые он не может решить сам достаточно компетентно. В таких случаях он, используя названное полномочие, может требовать выделения специалистов, то есть лиц, обладающих необходимыми познаниями в экономике, технологии, экологии, финансах, здравоохранении и т.д., для решения возникших вопросов.

Разрешая поставленные вопросы, специалисты изучают, анализируют и дают оценку фактической стороне обстоятельств, в связи с которыми возникли вопросы. Правовую оценку этим заключениям специалистов дает сам прокурор;

6) требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, данным ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Данное полномочие применяется прокурором в тех случаях, когда в прокуратуру поступают материалы в виде заявлений, сообщений, обращений от граждан, работников и должностных лиц отдельных организаций и учреждений, редакций газет, журналов, иных средств массовой информации, ревизионных комиссий коммерческих и некоммерческих организаций и т.п., свидетельствующие о признаках правонарушений в деятельности указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре органов и организаций или их должностных лиц. Из смысла требований Закона о прокуратуре (ст. 21) ясно, что такое требование прокурора может быть предъявлено руководителям, имеющим право назначать проведение ревизий в подведомственных или подконтрольных органах, организациях или учреждениях.

Результаты проверки или ревизии с ответами на поставленные вопросы должны быть переданы прокурору в установленный им срок. Правовую оценку результатов проверки или ревизии делает сам прокурор;

7) вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. Это полномочие прокурора состоит как бы из двух частей: а) требовать объяснений от должностных лиц и граждан по поводу нарушения закона; б) вызывать должностных лиц и граждан для дачи указанных объяснений.

Требование прокурора о даче объяснений состоит в предложении должностному лицу или гражданину сообщить все, что ему известно о факте нарушения закона. Объяснение может быть дано в устной и письменной форме. Получение таких объяснений имеет определенное сходство с допросом свидетеля или обвиняемого, но принципиально отличается по процессуальной форме и юридическому значению.

Вызов должностных лиц или граждан для дачи объяснений состоит в предложении указанным лицам явиться в указанный день и час в прокуратуру. Вызов может быть осуществлен в письменной или устной форме (по телефону).

Вторую группу полномочий прокурора, предусмотренных в ст. 22 Закона о прокуратуре, составляют указанные ниже полномочия прокурора по устранению и предупреждению выявленных правонарушений.

1. Возбуждение производства об административном правонарушении. В случаях, когда в процессе осуществления надзора выявляются факты, имеющие признаки административного правонарушения, то есть деяния, предусмотренного нормами Кодекса об административных правонарушениях, лицами, могущими нести соответствующую ответственность, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление вместе с материалами, подтверждающими факт правонарушения, прокурором в соответствии с КоАП передается по подведомственности для рассмотрения дела по существу.

2. Требование прокурора привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

В тех случаях, когда прокурор в процессе применения полномочий (правовых средств) выявляет правонарушения, имеющие признаки преступления, он в целях устранения преступления и пресечения преступной деятельности направляет материалы в органы дознания или следствия для возбуждения уголовного дела.

Также, это полномочие прокурора применяется в случаях выявления правонарушений менее опасных, нежели административные правонарушения. Обычно это дисциплинарные проступки или нарушения гражданского законодательства, повлекшие материальный ущерб.

В таких случаях прокурор может потребовать принятия соответствующих мер от должностных лиц, в чью компетенцию входит наложение на виновных мер дисциплинарного взыскания, либо принятия мер к возмещению материального ущерба, предусмотренных соответствующими нормами трудового или гражданского законодательства.

4. Предостережение о недопустимости нарушения закона. Это полномочие прокурора имеет целенаправленный профилактический характер. Оно применяется в тех случаях, когда прокурор в процессе осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов либо в процессе проверки конкретных обращений, заявлений или жалоб получает сведения о том, что должностные лица органов, организаций и учреждений, перечисленных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, готовятся совершить противоправные деяния.

Для предупреждения совершения этих деяний и недопущения таким образом их общественно опасных последствий прокурор сообщает указанным лицам об имеющейся в его распоряжении информации о том, что в случае совершения предполагаемых деяний они могут быть привлечены к ответственности в установленном законом порядке.

5. Освобождение лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Применение административного задержания является важной мерой обеспечения производства по делам об административных нарушениях. Вместе с тем применение этой меры ограничивает важнейшее конституционное право человека и гражданина - право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ). В связи с этим данное полномочие прокурора, предусмотренное п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре, имеет чрезвычайно важное значение.

При установлении нарушений, прокурор выносит постановление об освобождении незаконно задержанных, которое подлежит незамедлительному исполнению. В случае необходимости прокурор может принять должностные меры к наказанию виновных в незаконном задержании.

6. Опротестование противоречащих закону правовых актов. Данное полномочие прокурора применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых органами или должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, федеральным законам или законам субъектов РФ. Рассматриваемое полномочие состоит в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие (несоответствующие) закону акты.

Это требование обращается, как правило, к должностному лицу или коллективному органу, издавшему (принявшему) незаконный акт.

В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными. Такая форма реализации рассматриваемого полномочия прокурора появилась сравнительно недавно и служит наглядным подтверждением укрепления судебной власти в Российской Федерации.

Определение конкретного адресата направления требования - в суд общей юрисдикции или арбитражный суд - каждый раз зависит от содержания незаконного акта и органа или должностного лица, издавшего такой акт. Так, требование прокурора о признании незаконного правового акта, ущемляющего конкретные права гражданина, недействительным может быть обращено в районный, городской суд общей юрисдикции. С требованием о признании недействительным правового акта, вопреки закону, ущемляющему компетенцию, права отдельных органов управления, прокурор может обратиться в арбитражный суд.

Исключением из этого правила: Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П норма, содержащаяся во взаимосвязанных пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону.

8. Внесение представлений об устранении нарушений закона, Это полномочие означает право и обязанность прокурора требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов нарушения закона. Под нарушениями закона в этом случае понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение требований закона органами, организациями или их должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре. Характер нарушения закона каждый раз определяется содержанием требований конкретного закона (нормы гражданского, финансового, налогового законодательства, законодательства о приватизации, экологического и т.д.). Эти требования могут быть изложены непосредственно в Конституции РФ, конституциях или уставах субъектов РФ, федеральных законах или законах субъектов РФ.

Однако каждый раз эти нарушения закона должны иметь достаточно существенный характер, то есть причинять или создавать реальную угрозу интересам граждан, общества или государства.

С требованием об устранении нарушений закона прокурор может обратиться к тем органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, которые имеют право и возможность устранить выявленные нарушения закона.

Закон о прокуратуре не определяет адресатов внесения представления, однако ясно, что в их числе могут быть только органы, организации, учреждения и должностные лица, указанные в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, то есть те объекты, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора.

Многие права прокуроров являются вместе с тем и их обязанностями. Например, из права прокурора истребовать для проверки соответствия законам правовых актов органов представительной и исполнительной власти вытекает его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений, допущенных при издании указанных актов. Все рассмотренные выше полномочия прокуроров рассчитаны на активное их применение.

В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Закреплено также, что неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную.

Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нарушения законов и тем самым способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в целом в стране.