Понятие и виды расходов

Правовое регулирование расходов

Критерий выделения безвозмездных поступлений наряду с налоговыми и неналоговыми поступлениями.

Безвозмездные поступления

БК РФ к ним относит:

· поступления от одного бюджета бюджетной системы в другой бюджет бюджетной системы (межбюджетные трансферты);

· добровольные пожертвования от физических лиц, юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

Налоговые и неналоговые доходы — это обязательные поступления в бюджетную систему непосредственно из источников, разграниченных между уровнями бюджетной системы, то есть из источников, внешних по отношению к бюджетной системе.

Безвозмездные же поступления — это либо перечисления внутри бюджетной системы либо поступления извне, направленные в бюджетную систему исключительно добровольно.

Понятие расходов содержится в ст. 6 БК РФ и охватывает опять-таки не все денежные средства, выплачиваемые из бюджета. Расходы — это денежные средства, выплачиваемые из бюджета, за исключением средств из источников финансирования бюджетного дефицита.

Для источников финансирования дефицита предусмотрено отдельное регулирование (см. выше аналогичное определение для доходов).

С принятием и вступлением в силу БК РФ с 01.01.2000 законодатель стал наводить порядок в определении форм бюджетных расходов и двигался в таком направлении определения возможных форм расходования, чтобы в наибольшей степени обеспечить результативное, эффективное расходование средств соответствующего бюджета.

Так, отменили "дотации организациям" — предоставление средств организациям на осуществление определенных расходов без привязки к достижению определенных целей.

То есть, было существенно ограничено безвозмездное и безвозвратное предоставление бюджетных средств юридическим лицам, когда они не являются ГУП или МУП. Такое предоставление стало допускаться:

· либо при условии определения для получателя цели, на достижение которой должны использоваться эти средства — субсидии;

· либо при условии приращения собственности публично-правового образования на сумму, эквивалентную таким вложениям — бюджетные инвестиции (участие публичного субъекта в капитале организации в качестве акционера).

Таким образом, всякое расходование бюджетных средств в соответствии с этой концепцией БК РФ должно быть направлено на реальное достижение конкретной цели и тем самым должно оправдывать конституционное предназначение бюджета именно как универсальной формы покрытия затрат (финансового обеспечения деятельности) публичной власти.

Очень важно в рамках этого развития, что с 01.01.2008 в соответствии с №63-ФЗ бюджетный процесс начинает рассматриваться как процесс, обеспечивающий надлежащее принятие и исполнение расходных обязательств публично-правовых образований.

Расходное обязательство публично-правового образования (см. ст. 6 БК РФ) — это вся совокупность денежных обязательств публично-правового образования перед всеми любыми третьими лицами, которые подлежат исполнению за счет средств соответствующего бюджета.

Обязательства:

· публично-правовые — из односторонне-властных решений;

· гражданско-правовые — из контрактов;

· международно-правовые — из международных договоров.

Особое место в системе публичных обязательств занимают так называемые "публичные нормативные обязательства". Это денежные обязательства публичного субъекта перед физическими лицами, размер которых или порядок индексации размера которых, определяется законом, установившим это расходное обязательство. Прежде всего, это обязательства государства социального характера (пенсии, пособия, компенсации, выплачиваемые из бюджета).

Законодатель установил приоритетность исполнения таких обязательств. У каждого обязательства имеется свой особый уникальный код бюджетной классификации. При этом в случае, если в процессе исполнения запланированных обязательств средств не хватает, финансовый орган имеет право на перераспределение средств на их исполнение в пределах 5% без внесения изменений в закон о бюджете.

Цель реформирования бюджетного процесса состояла в том, чтобы суммарный объем расходных обязательств публично-правового образования был обеспечен, в конечном счете, необходимым объемом бюджетных средств на исполнение своих обязательств.

До №63-ФЗ было правило об абсолютном приоритете закона о бюджете над всеми иными нормативными правовыми актами, что хотя бы с точки зрения равной юридической силы всех федеральных законов вызывает вопросы.

Ст. 69 БК РФ дает перечень видов бюджетных ассигнований, которые самым тесным образом привязаны к видам расходных обязательств публично-правового образования: бюджетные ассигнования — это предельные объемы денежных средств в соответствующем году на исполнения бюджетных обязательств (ст. 6 БК РФ). Ст. 69 БК РФ: "к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

· оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

· социальное обеспечение населения;

· предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

· предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;

· предоставление межбюджетных трансфертов;

· предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

· обслуживание государственного (муниципального) долга;

· исполнение судебных актов по искам к РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов".

Бюджетные ассигнования — это предельный объем расходов, осуществляемых из бюджета для финансирования тех расходных обязательств публично-правового образования, которые подлежат исполнению в соответствующем финансовом году.

Основное место и первую позицию среди бюджетных ассигнований занимают бюджетные ассигнования на оказание государственных, муниципальных услуг. Второй вид — бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения

При разработке проекта закона была заложена следующая идея: особенность расходных обязательств, возникающих в рамках оказания государственных, муниципальных услуг имеют ту специфику, что точный объем денежных средств, который будет потрачен на исполнение этих расходных обязательств, не может быть известен на момент утверждения бюджета. То есть устанавливаются пределы денежных средств на исполнение этих обязательств, в соответствии с которыми бюджетным учреждениям будут устанавливаться лимиты бюджетных обязательств, в пределах которых учреждения и смогут принимать на себя денежные обязательства за счет средств бюджета.

Лимит — это объем прав распорядителя или получателя на заключение сделок за счет средств соответствующего бюджета.

Второй вид выделяется на исполнение тех расходных обязательств, размер которых в значительной мере уже определен соответствующими законами о социальном обеспечении населения. Смысла устанавливать лимиты здесь никакого нет; нет нужды в лимитировании со стороны публичного субъекта, поскольку их размер достаточно точно определен законом.

Наряду с этими двумя видами расходов обязательств в ст. 69 БК РФ еще упоминаются:

· ассигнования на предоставление бюджетных инвестиций (особый вид, предоставление которых ведет как раз-таки к приращению собственности публичного субъекта);

· самостоятельное место занимают субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг. Это целевые бюджетные ассигнования в виде поддержки тех юридических и физических лиц, которые занимаются публично-значимым видом деятельности;

· предоставление межбюджетных трансфертов;

· ассигнование на обслуживание государственного, муниципального долга;

· особое место у ассигнований на исполнение судебных актов.

Перечень исчерпывающий.

Выделяются и подвиды бюджетных ассигнований. Так, для бюджетных ассигнований на оказание государственных, муниципальных услуг в качестве подвидов можно выделить:

· ассигнование на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений (сметное финансирование таких организаций) — по завершению реформы это будут уже казенные учреждения;

· ассигнование на предоставление субсидий автономным учреждениям — после реформы будут иметь место и субсидии бюджетным учреждениям;

· ассигнования на предоставление соответствующего финансирования негосударственным некоммерческим организациям в соответствии с договором на оказание ими государственных, муниципальных услуг.

Особое внимание стоит обратить на то, что бюджетные ассигнования на оказание государственных, муниципальных услуг очень жестко увязываются с выполнением государственных, муниципальных заданий. Это продиктовано стремлением государства обеспечить максимально эффективное, результативное использование бюджетных средств.

До последнего времени такие государственные, муниципальные задания имели место быть, но законодатель не уделял внимание их детальной правовой регламентации (не оформлялся даже специальный документ; просто доводились лимиты по кодам бюджетной классификации, что и определяло бюджетное задание). Сейчас ситуация меняется.

Ст. 6 БК РФ определяет понятие государственного, муниципального задания как специально оформляемый и утверждаемый документ, который устанавливает требования к качеству, объему, условию, порядку и результатам оказания соответствующих услуг.

На сегодняшний день №63-ФЗ впервые конкретизирует это понятие и четко определяет параметры государственного, муниципального задания прямо в БК РФ. Более того, с 01.01.2009 законодатель еще и дифференцирует параметры такого задания, особенно выделяя в качестве самостоятельного вида государственного, муниципального задания государственные, муниципальные задания на оказание государственных, муниципальных услуг физическим и юридическим лицам.

То есть, на сегодняшний день мы можем говорить о двух видах государственного, муниципального задания:

· деятельность, не связанная с предоставлением услуг конкретным физическим и юридическим лицам (например, деятельность правоохранительных органов);

· деятельность по оказанию услуг именно юридическим и физическим лицам.

Соответственно, любое государственное, муниципальное задание должно содержать такие параметры как:

· показатели качества;

· показатели объема;

· порядок контроля за оказанием услуги;

· требования к отчетности о выполнении такого задания.

· если речь идет об оказании услуг конкретным лицам, такое задание должно содержать определение категории физических или юридических лиц, которым услуга оказывается;

· порядок ее оказания;

· предельные цены тарифы или порядок их определения — фактически это означает, что если услуга оказывается в рамках государственного, муниципального задания, то это не значит, что услуга будет бесплатной для ее потребителя.

Законодатель, таким образом, стремится сделать государственное, муниципальное задание таким инструментом, который в максимальной степени обеспечивал бы соответствие объема выделяемых бюджетных ассигнований количеству и качеству оказываемых за счет этих бюджетных ассигнований услуг.

В БК РФ в редакции №63-ФЗ утверждение таких государственных, муниципальных заданий предполагалось и для некоммерческих негосударственных организаций, которые могут оказывать государственные, муниципальные услуги на основе договора (соглашения) с публичным субъектом.

Такой подход вызывает множество вопросов: государственные, муниципальные услуги оказываются на основе договора, но при этом для такой негосударственной организации формируется задание. То есть здесь имеет место принцип равенства сторон или принцип равенства только в том, что организация соглашается попасть в отношения подвластности этому публичному субъекту.

В редакции №83-ФЗ положение об утверждении государственных, муниципальных заданий для негосударственных некоммерческих организаций, которые оказывают государственные, муниципальные услуги в рамках аутсорсинга уже отсутствует. На это указывает вновь вводимый последний абзац ст. 69.2 БК РФ.