Тема 2. Правосубъектность международных организаций и членство в них

Понятие и классификация международных организаций

Международная организация — это объединение государств, соз­данное в соответствии с международным правом и на основе между­народного договора, для осуществления сотрудничества в политиче­ской, экономической, культурной, научно-технической, правовой и иных областях, имеющее необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей госу­дарств, и автономную волю, объем которой определяется волей госу­дарств-членов.

Некоторые российские и зарубежные авторы (Т. Н. Нешатаева, О. А. Сафина, А. Н. Талалаев, А. С. Фещенко, Е. А. Шибаева, В. М. Шумилов, П. Хей, П. Пескатор, Д. Боуэт, Г. Хэкворт, И. Кунц и др.) считают, что ряд межправительственных организа­ции, например, ЕС, международные кредитно-финансовые органи­зации (МБРР, МВФ и др.), обладают наднациональной компетен­цией.

Такая точка зрения представляется ошибочной. Во-первых, она противоречит основам международного права, поскольку над государствами — первичными субъектами этого права — нет и не может быть верховной власти. Во-вторых, наделение ряда органи­заций управленческими функциями не означает передачу им части суверенитета государств или их суверенных прав. Международные организации не обладают суверенитетом и обладать им не могут. В-третьих, обязательность непосредственного исполнения государ­ствами-членами решений международных организаций основыва­ется на положениях учредительных актов и не более. В-четвертых, ни одна международная организация не вправе вмешиваться во внутренние дела государства без согласия последней, ибо иное оз­начало бы грубое нарушение принципа невмешательства во внут­ренние дела государства с вытекающими для такой организации негативными последствиями. В-пятых, обладание «наднациональ­ной» организацией полномочиями (как полагает Т. Н. Нешатаева) на создание действенных механизмов контроля и принуждения к соблюдению обязательных правил является всего лишь одним из качеств правосубъектности организации. И поэтому не случайно учредительный акт (устав, конвенция и т. д.) ни одной организации не содержит даже намека на наднациональной характер такой орга­низации. Любая международная межправительственная организация (даже ООН) — всего лишь вторичный субъект международного права и не может ни в коей мере конкурировать с государствами, а тем более управлять или командовать ими.

Любая международная организация должна обладать, по край­ней мере, следующими шестью признаками.

1. Создание в соответствии с международным правом. Этот при­знак, по существу, имеет решающее значение. Любая международ­ная организация должна быть создана на правомерной основе. В частности, учреждение любой организации не должно ущемлять признанные интересы отдельного государства и международного сообщества в целом. Учредительный документ организации дол­жен соответствовать общепризнанным принципам и нормам меж­дународного права, и прежде всего принципам jus cogens. Соглас­но ст. 53 Венской конвенции о праве договоров между государст­вами и международными организациями или международными организациями 1986 г. императивная норма общего международ­ного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, от­клонения от которой недопустимы и которая может быть измене­на только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер.

Если международная организация создана неправомерно или ее деятельность противоречит международному праву, то учреди­тельный акт такой организации должен быть признан ничтожным и действие его прекращено в кратчайший срок. Международный договор или любое из его постановлений недействительны, если их исполнение связано с каким-либо действием, являющимся со­гласно международному праву неправомерным.

2. Учреждение на основе международного договора. Как прави­ло, международные организации создаются на основе междуна­родного договора (конвенции, соглашения, трактата, протокола и т.д.). Объектом такого договора является поведение субъектов (сторон договора) и самой международной организации. Сторо­нами учредительного акта являются суверенные государства. Од­нако в последние годы полноправными участниками международ­ных организаций являются также межправительственные органи­зации. Например, Европейский Союз является полноправным членом многих международных рыболовных организаций.

Международные организации могут быть созданы в соответст­вии с резолюциями других организаций, имеющих более общую компетенцию. Так, в соответствии с резолюциями Совета ФАО созданы Комиссия по рыболовству в Индийском океане, Комитет по рыболовству в Центрально-Восточной Атлантике. В данном случае резолюция ФАО характеризуется не только как акт между­народной организации, но и как специфическая форма межгосу­дарственного соглашения и, следовательно, является учредительным актом международных организаций. Все созданные таким об­разом международные организации имеют организационную структуру, присущую межправительственным организациям.

3. Осуществление сотрудничества в конкретных областях дея­тельности.

Международные организации создаются для координа­ции усилий государств в той или иной области.

Международные организации призваны объединять усилия го­сударств в политической (ОБСЕ), военной (НАТО), научно-тех­нической (Европейская организация ядерных исследований), эко­номической (ЕС), валютно-финансовой (МБРР, МВФ), социаль­ной (МОТ) и во многих других областях. Вместе с тем ряд организаций уполномочен координировать деятельность госу­дарств практически во всех областях (ООН, СНГ и др.).

Международные организации становятся посредниками между государствами-членами. Государства зачастую передают в органи­зации для обсуждения и решения наиболее сложные вопросы ме­ждународных отношений. Международные организации как бы оттягивают на себя значительное количество вопросов, по кото­рым до этого отношения между государствами имели непосредст­венный двусторонний или многосторонний характер¹. Однако не любая организация может претендовать на равное с государствами положение в соответствующих областях международных отноше­ний. Любые правомочия таких организаций являются производ­ными от прав самих государств. Наряду с другими формами меж­дународного общения (многосторонние консультации, конферен­ции, совещания, семинары и т. д.) международные организации выступают в качестве органа сотрудничества по специфическим проблемам международных отношений.

4. Наличие соответствующей организационной структуры. Этот признак является одним из важных признаков наличия междуна­родной организации. Он как бы подтверждает постоянный харак­тер организации и тем самым отличает ее от многочисленных дру­гих форм международного сотрудничества.

Межправительственные организации имеют штаб-квартиры, членов в лице суверенных государств и необходимую систему глав­ных и вспомогательных органов. Высшим органом является сессия, созываемая один раз в год (иногда один раз в два года). Исполни­тельными органами являются советы. Административный аппарат возглавляет исполнительный секретарь (генеральный директор). Все организации имеют постоянные или временные исполнитель­ные органы с различным правовым статусом и компетенцией.

5. Наличие прав и обязанностей организации. Выше подчеркива­лось, что права и обязанности организации производны от прав иобязанностей государств-членов. От сторон и только от сторон зависит, что данная организация обладает именно таким (а не иным) комплексом прав, что на нее возложено выполнение дан­ных обязанностей.

Ни одна организация без согласия госу­дарств-членов не может предпринять действий, затрагивающих интересы своих членов. Права и обязанности любой организации вобщей форме закреплены в ее учредительном акте, резолюциях высших и исполнительных органов, в соглашениях между органи­зациями. Эти документы закрепляют намерения государств-чле­нов, которые далее должны быть имплементированы соответст­вующей международной организацией. Государства вправе запре­тить организации предпринять те или иные действия, и организация не может превысить свои полномочия.

Например, ст. 3 (5 «С») Устава МАГАТЭ запрещает агентству при выполне­нии своих функций, связанных с предоставлением помощи своим членам, руководствоваться политическими, экономическими, во­енными или иными требованиями, несовместимыми с положе­ниями Устава этой организации.

6. Самостоятельные международные права и обязанности органи­зации. Речь идет об обладании международной организацией авто­номной волей, отличной от воль государств-членов. Этот признак означает, что в пределах своей компетенции любая организация вправе самостоятельно избирать средства и способы выполнения прав и обязанностей, возложенных на нее государствами-членами. Последним в известном смысле не важно, каким образом органи­зация реализует порученные ей мероприятия или уставные обя­занности в целом. Именно сама организация как субъект между­народного публичного и частного права вправе избрать наиболее рациональные средства и методы деятельности. В этом случае го­сударства-члены осуществляют контроль за тем, правомерно ли организация использует свою автономную волю.

Таким образом, международная межправительственная организа­ция — это добровольное объединение суверенных государств или международных организаций, созданное на основе межгосударст­венного договора или резолюции международной организации об­щей компетенции для координации деятельности государств в кон­кретной области сотрудничества, имеющее соответствующую сис­тему главных и вспомогательных органов, обладающее автономной волей, отличной от воль ее членов.