double arrow

Правосубъектность международных организаций.


Правосубъектность международных организаций.

Международная организация не может рассматриваться как простая сумма государств-членов или даже как их коллективный уполномоченный, выступающий от имени всех. Для того чтобы выполнить свою активную роль, организация должна обладать особой правосубъектностью, отличающейся от простого суммиро­вания правосубъектности ее членов. Только при такой предпосыл­ке проблема воздействия международной организации на ее сферу имеет какой-либо смысл.

Правосубъектность международной организации включает следующие четыре элемента:

а) правоспособность, т. е. способ­ность иметь права и обязанности;

б) дееспособность, т. е. способ­ность организации своими действиями осуществлять права и обя­занности;

в) способность участвовать в процессе международного правотворчества;

г) способность нести юридическую ответствен­ность за свои действия.

Одним из главных атрибутов правосубъектности международ­ных организаций является наличие у них собственной воли, по­зволяющей ей непосредственно участвовать в международных от­ношениях и успешно осуществлять свои функции. Большинство российских юристов отмечают, что межправительственные орга­низации обладают автономной волей. Без своей собственной воли, без наличия определенного комплекса прав и обязанностей международная организация не могла бы функционировать нормально и выполнять возложенные не нее задачи. Самостоя­тельность воли проявляется в том, что после того как организация создана государствами, она (воля) представляет собой уже новое качество по сравнению с индивидуальными волями членов орга­низации. Воля международной организации не есть сумма воль государств-членов, равно как не есть слияние их воль. Эта воля «обособлена» и от воль других субъектов международного права. Источником воли международной организации является учреди­тельный акт как продукт согласования воль государств-учредите­лей.




Уругвайский юрист Э. Аречага считает, что международные организации имеют свою собственную правосубъектность и в ме­ждународном плане занимают самостоятельные и независимые от государств-членов позиции. Еще в 1949 г. Международный суд пришел к заключению, что ООН является субъектом между­народного права. Суд справедливо подчеркнул, что признание за ООН качества международного права не означает признание ее государством, каковым она никоим образом не является, или ут­верждение, что она обладает такими же, как и государства, правосубъектностью, правами и обязанностями. И уж тем более ООН не является неким «сверхгосударством», что бы под этим ни подразумевалось. ООН представляет собой субъект междуна­родного права и способна обладать международными правами иобязанностями, а также она способна утверждать свои права путем выдвижения международно-правовых требований1. В ряде учредительных актов межправительственных организаций прямо указывается на то, что организации являются субъектами между­народного права. Например, в Уставе Объединенного института ядерных исследований от 23 сентября 1965 г. сказано: «Институт в соответствии со статусом межправительственной организации обладает международной правосубъектностью» (ст. 5).



Каждая международная организация обладает только ей при­писанным объемом правосубъектности, и пределы такой субъектности определены прежде всего в учредительном акте. Организа­ция не может совершать иные действия, чем те, которые преду­смотрены в ее уставе и других документах (например, в правилах процедуры и резолюциях высшего органа).

Наиболее важными чертами правосубъектности международ­ных организаций являются следующие качества.

1. Признание качества международной личности со стороны субъектов международного права.Сущность данного критерия за­ключается в том, что государства-члены и соответствующие меж­дународные организации признают и обязуются уважать права и обязанности соответствующей межправительственной организа­ции, их компетенцию, круг полномочий, наделять организацию и ее сотрудников привилегиями и иммунитетом и т.д. Согласно учредительным актам все межправительственные организации яв­ляются юридическими лицами. Государства-члены наделяют их праводееспособностью в таком объеме, в каком это необходимо для выполнения их функций.



Рассматриваемая черта межправительственных организаций довольно рельефно проявляется с помощью института представи­тельства. В учредительных актах таких организаций подчеркивает­ся, что каждая из договаривающихся сторон представлена в орга­низации соответствующим количеством делегатов.

О признании за межправительственными организациями (МПО) качества международной личности со стороны других ме­ждународных организаций свидетельствует факт участия ряда межправительственных организаций более высокого ранга в рабо­те МПО (например, ЕС является членом многих МПО).Следую­щим фактором является заключение межправительственными opганизациями между собой соглашений общего (например, о со­трудничестве) или конкретного характера (о выполнении отдельных мероприятий). Правоспособность на заключение таких договоров предусмотрена в ст. 6 Венской конвенции о праве дого­воров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г.

2. Наличие обособленных прав и обязанностей.Этот критерий правосубъектности межправительственных организаций означает, что организации обладают такими правами и обязанностями, ко­торые отличны от прав и обязанностей государств и могут быть осуществлены на международном уровне. Например, в Уставе ЮНЕСКО перечислены следующие обязанности организации:

а) способствование сближению и взаимному пониманию народов путем использования всех имеющихся средств информации;

б) поощрение развития народного образования и распростране­ния культуры; в) помощь в сохранении, увеличении и распро­странении знаний.

3. Право на свободное выполнение своих функций.Каждая меж­правительственная организация имеет свой учредительный акт (в форме конвенций, уставов или резолюций организации с более общими полномочиями), правила процедуры, финансовые правила и другие документы, формирующие внутреннее право организации. Чаще всего при выполнении своих функций межправительствен­ные организации исходят из подразумеваемой компетенции. При выполнении своих функций они вступают в определенные право­отношения с государствами-нечленами. Например, ООН обеспечи­вает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действо­вали в соответствии с принципами, изложенными в ст. 2 Устава, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания ме­ждународного мира и безопасности.

Самостоятельность межправительственных организаций выра­жается в реализации предписания норм, составляющих внутрен­нее право этих организаций. Они вправе создавать любые вспомо­гательные органы, которые необходимы для выполнения функций таких организаций. Межправительственные организации могут принимать правила процедуры и другие административные прави­ла. Организации имеют право лишить голоса любого члена, имею­щего задолженность по взносам. Наконец, межправительственные организации могут потребовать у своего члена объяснения, если он не выполняет рекомендации по проблемам их деятельности.

4. Право на заключение договоров.Договорную правоспособ­ность международных организаций можно отнести к числу глав­ных критериев международной правосубъектности, так как одну из характерных черт субъекта международного права составляет его способность к выработке норм международного права.

В порядке реализации своих полномочий договоры межправи­тельственных организаций имеют публично-правовой, част­но-правовой или смешанный характер. В принципе, каждая орга­низация может заключать международные договоры, что вытекает из содержания Венской конвенции о праве договоров между госу­дарствами и международными организациями или между между­народными организациями 1986 г. В частности, в преамбуле этой Конвенции сказано, что международная организация обладает та­кой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей. Согласно ст. 6 данной Конвенции правоспособность международной орга­низации заключать договоры регулируется правилами этой орга­низации.

В учредительных договорах одних организаций (например, НАТО, ИМО) не содержатся положения о полномочиях на за­ключение договоров или участие в них. В таких случаях применя­ются правила подразумеваемой компетенции. В уставах других ор­ганизаций в четкой форме закрепляются полномочия на заключе­ние международных договоров. Так, ст. 19 Устава ЮН ИДО уполномочивает генерального директора от имени этой организа­ции заключать соглашения, устанавливающие соответствующие взаимоотношения с другими организациями системы ООН и дру­гими межправительственными и правительственными организа­циями. Конвенция об ИНМАРСАТ предусматривает право этой организации заключать соглашения с государствами и междуна­родными организациями (ст. 25).

По своей правовой природе и юридической силе договоры ме­ждународных организаций не отличаются от соглашений, заклю­ченных между первичными субъектами международного права, что прямо отмечено в ст. 3 Венской конвенции о праве междуна­родных договоров 1969 г.

Таким образом, по справедливому мнению Т. М. Ковалевой, международный характер договоров, заключаемых межгосударст­венными организациями, определяется следующими факторами: 1) стороны таких соглашений являются субъектами международ­ного права; 2) предмет регулирования входит в сферу междуна­родных отношений; 3) устанавливаемые такими договорами нор­мы, определяющие права и обязанности сторон, входят в систему норм международного права; 4) процедура заключения таких со­глашений в основном соответствует процедуре, установленной ме­ждународным правом для международных соглашений, а существо данного процесса есть согласование воль субъектов международ­ного права; 5) вопросы, возникающие в связи с осуществлением таких договоров, не подпадают под действие национального права государства, если только в самом договоре не предусмотрено иное.

5. Участие в создании норм международного права.Правотвор­ческий процесс международной организации включает деятель­ность, направленную на создание правовых норм, а также их даль­нейшее совершенствование, изменение или отмену. Следует особо подчеркнуть, что никакая международная организация, в том чис­ле и универсальная (например, ООН, ее специализированные уч­реждения), не обладает «законодательными» полномочиями. Это, в частности, означает, что любая норма, содержащаяся в приня­тых международной организацией рекомендациях, правилах и проектах договоров, должна быть признана государством, во-первых, как международно-правовая норма, во-вторых, как норма, обязательная для данного государства.

Правотворчество международной организации не является беспредельным. Объем и вид правотворчества организации строго определены в ее учредительном договоре. Поскольку устав каждой организации индивидуален, то объем, виды и направления право­творческой деятельности международных организаций отличаются друг от друга. Конкретный объем полномочий, предоставленных международной организации в области правотворчества, можно выяснить только на основе анализа ее учредительного акта.

В международно-правовой литературе высказаны две точки зрения относительно оснований для правотворческого процесса международной организации. Одни авторы полагают, что между­народная организация вправе разрабатывать и утверждать нормы права даже в том случае, если об этом нет конкретных указаний в ее учредительном акте.

Другие считают, что правотворческие способности междуна­родной организации должны базироваться на ее учредительном акте. Иными словами, если международная организация не наде­лена уставом правотворческими функциями, то она не вправе за­ниматься ими. Так, по мнению К. Скубишевского, для того чтобы организация могла одобрять нормы права иные, чем нормы внут­реннего права, она должна иметь для этого явные полномочия, содержащиеся в ее уставе или в ином договоре, заключенном го­сударствами-членами2. Примерно такой же позиции придержива­ется П. Радойнов. По его мнению, к международной организации нельзя подходить с позиции подразумеваемой компетенции, по­скольку эта концепция может привести к ревизии учредительного акта. П. Радойнов считает, что возможности и пределы правотвор­чества должны быть обозначены в уставе международной органи­зации.

Анализ правотворческой международной организации показы­вает, что первая группа авторов придерживается более реальной позиции. Например, в уставах многих организаций не содержатся положения о правомочии их одобрять нормы международного права. Однако они принимают активное участие на всех стадиях правотворческого процесса. Другое дело, и данное обстоятельство необходимо особо подчеркнуть, международные организации не обладают равными возможностями (точнее, компетенцией) уча­ствовать в формировании международно-правовых норм. Право­творческая деятельность международных организаций всегда но­сит специальную направленность и должна полностью согласовы­ваться с целями такой организации. Конкретные формы и степень участия международной организации в нормотворческом процессе в конечном итоге зависят от выполняемых ею функций.

Важно выяснить, все ли международные организации облада­ют правотворческими полномочиями. Для этого необходимо рас­смотреть стадии правотворчества вообще и международных орга­низаций в особенности.

Далее следует ответить на вопрос, какие международные орга­низации обладают правотворчеством. Если исходить из постадийности правотворчества, то правосознанием обладают международ­ные организации, коллективы ученых, отдельные специалисты.

Одним из главных критериев возможности правотворчества международных организаций является их правосубъектность. Ме­ждународные неправительственные организации не обладают ме­ждународной правосубъектностью и поэтому не могут одобрять нормы международного права. Однако отрицать роль этих органи­заций в международных отношениях и наличие определенного минимума правовых элементов, дающих возможность действовать этим организациям,— значит игнорировать объективные факты. С другой стороны, отождествлять эти организации с межправи­тельственными, признавать их в качестве субъектов международ­ного права, по крайней мере, нереалистично. Г. Тункин отмечает, что соответствующие проекты документов таких организаций за­нимают в отношении процесса нормообразования в общем то же место, что и доктрина международного права.

Правотворчеством в полном объеме, т. е. включая и стадию правосоздания, обладают только те международные организации, которые могут вырабатывать правовые нормы, усовершенствовать или изменять их.

Правотворчество международной организации правомерно только в том случае, если оно направлено на прогрессивное разви­тие международного права. Это вытекает из положений Устава ООН, в частности преамбулы, ст. 1 и 13. Непременным условием правотворческой деятельности международной организации явля­ется и то, что вырабатываемые таким образом нормы должны со­ответствовать императивным нормам, общепризнанным принци­пам общего международного права.

Таким образом, можно сделать ряд выводов о правотворчестве международных организаций:

1) правотворчество международной организации правомерно только в том случае, если оно направле­но на прогрессивное развитие международного права;

2) право­творчество в полном объеме присуще только тем международным организациям, которые обладают международной правосубъект­ностью;

3) международные организации обладают правотворчест­вом в таком объеме и направлении, как это предусмотрено в их учредительных актах.

В процессе создания норм, регулирующих отношения между государствами, международная организация может выступать в различных ролях.

В частности, на начальных фазах правотворче­ского процесса международная организация может:

а) быть ини­циатором, выступающим с предложением о заключении опреде­ленного межгосударственного договора;

б) выступать как автор проекта текста подобного договора;

в) созвать в дальнейшем ди­пломатическую конференцию государств с целью согласования текста договора;

г) сама сыграть роль такой конференции, осуще­ствляя согласование текста договора и его утверждение в своем межправительственном органе;

д) после заключения договора вы­полнять функции депозитария;

е) пользоваться определенными полномочиями в области интерпретации или пересмотра догово­ра, заключенного при ее участии.

Международные организации играют значительную роль в формировании обычных норм международного права. Решения этих организаций содействуют зарождению, становлению и пре­кращению норм обычая.

Таким образом, содержание правотворчества международной организации может иметь различные формы: от участия во вспо­могательном процессе до создания самой организацией правовых предписаний, обязательных для государств-членов, а в некоторых случаях даже для государств — нечленов организации.

Методом правотворчества международной организации явля­ется совокупность ее правовых действий, направленных на созда­ние норм права. Разумеется, не всякие правовые действия между­народной организации суть правотворчество. Далеко не всякое правило, устанавливаемое международной организацией, можно считать нормой международного права.

Нормой международного права можно считать правило, которое удовлетворяет следующим требованиям:

1) регулирует отношения между субъектами между­народного права;

2) является обязательным для субъектов между­народного права;

3) носит общий характер, т. е. не ограничено конкретным адресатом и конкретными ситуациями.

Нормоустановительными не являются, например, исполнительные соглаше­ния, заключаемые международными организациями, т. е. такие, которые углубляют правовые нормы, закрепленные в учредитель­ном договоре.

6. Право обладать привилегиями и иммунитетами.Без привиле­гий и иммунитетов невозможна нормальная практическая дея­тельность любой международной организации. В одних случаях объем привилегий и иммунитетов определяется специальным со­глашением, а в других — национальным законодательством. Одна­ко в общей форме право на привилегии и иммунитеты закрепляет­ся в учредительном акте каждой организации. Так, ООН пользует­ся на территории каждого из своих членов такими привилегиями ииммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей (ст. 105 Устава). Имущество и активы Европейского банка рекон­струкции и развития (ЕБРР), где бы они ни находились и кто бы ни являлся их держателями, обладают иммунитетом от обыска, конфискации, экспроприации или любой иной формы изъятия или отчуждения путем исполнительных или законодательных дей­ствий (ст. 47 Соглашения об учреждении ЕБРР). Более детально объем привилегий и иммунитетов той или иной организации оп­ределяется в соглашениях о штаб-квартире, об учреждении пред­ставительств на территории государств или при других организа­циях. Например, Соглашение между РФ и ООН об учреждении в России объединенного представительства ООН 1993 г. определя­ет, что ООН, ее имущество, фонды и активы, где бы и в чьем бы распоряжении они ни находились, пользуются иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда Ор­ганизация сама определенно отказывается от иммунитета. Поме­щения Представительства ООН неприкосновенны. Соответствую­щие власти РФ не вступают в помещения Представительства для исполнения каких-либо служебных обязанностей иначе как с оп­ределенно выраженного согласия главы Представительства и на утвержденных им или его условиях. Архивы Представительства, ООН и вообще все документы, принадлежащие им, где бы и в чьем бы распоряжении они ни находились, неприкосновенны. Представительство и ООН, их активы, доходы и другое имущество освобождаются от всех прямых налогов, сборов и пошлин, а также от таможенных сборов, импортных или экспортных запрещений при ввозе и вывозе предметов для служебного пользования и собственных изданий. Лица, оказывающие услуги от имени ООН, не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное и за все действия, совершенные ими при осуществлении программ ООН или других связанных с ними мероприятий.

Должностные лица и лица, приглашенные Объединенным ин­ститутом ядерных исследований, пользуются в Российской Феде­рации следующими привилегиями и иммунитетами:

а) не подле­жат судебной и административной ответственности за все дейст­вия, совершенные при исполнении ими своих служебных обязанностей (этот иммунитет продолжает предоставляться после окончания срока службы в Организации);

б) освобождаются от государственных служебных повинностей;

в) освобождаются от уплаты подоходного налога с физических лиц с доходов, получае­мых в Организации;

г) освобождаются от ограничений по имми­грациии от регистрации в качестве иностранцев;

д) имеют право без уплаты таможенных платежей ввести свою мебель, предметы домашнего и личного обихода при первоначальном занятии долж­ности в Российской Федерации.

Положения пунктов «б», «г» и «д» применяются к членам семьи должностного лица, проживающим вместе с ним.

Однако привилегии и иммунитеты предоставляются соответст­вующим лицам в интересах организации, а не для их личной выго­ды. Высшее должностное лицо (генеральный секретарь, генераль­ный директор и т.д.) имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного какому-либо лицу, в тех случаях, когда иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов организации.

Любая организация не может ссылаться на иммунитет во всех случаях, когда она по своей инициативе вступает в гражданские правоотношения в стране пребывания.

В Соглашении между Российской Федерацией и Объединен­ным институтом ядерных исследований о местопребывании и об условиях деятельности института в Российской Федерации 1995 г. отмечается, что эта организация пользуется иммунитетом от лю­бой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда она сама определенно отказывается от иммунитета в каком-либо кон­кретном случае.

Однако Организация не пользуется иммунитетом в отношении предъявленного ей:

а) гражданского иска в связи с причиненным на территории России ядерным ущербом;

б) гра­жданского иска третьей стороны в возмещении ущерба в связи с происшествием, вызванным в Российской Федерации транс­портным средством, принадлежащим Организации или эксплуа­тируемым от ее имени;

в) гражданского иска в связи со смертью или увечьем, вызванным в Российской Федерации действием или бездействием со стороны Организации или члена ее персонала;

г) исков, предъявляемых лицами, нанятыми Организацией в Российской Федерации на условиях почасовой оплаты, в связи с не­выполнением либо ненадлежащим выполнением Организацией заключенных с такими лицами трудовых договоров.







Сейчас читают про: