2014-02-24
5542
В США накоплен значительный опыт регулирования земельных отношений посредством аренды земли, залоговых операций, деятельности земельных банков. США занимают 2.3 млрд акров (1 гектар = 2.471 акра)
В разные периоды своей истории федеральное правительство являлось собственником до 80% территории страны, в настоящее время им управляется примерно 29% (так называемой общественной земли).
В собственности федерального правительства находятся 110 млн га земель многоцелевого использования - около 13% всех земель США. Эти земли управляются бюро по землеустройству. В его ведении находятся также природные ископаемые, залегающие под управляемой им поверхностью - 60% запасов угля и 35% урановой руды.
Бюро по землеустройству является структурным подразделением министерства внутренних дел страны (оно в США не выполняет полицейских функций).
В структуру бюро по землеустройству входят 12 отделений штатов, 58 отделений графств и 140 местных. Всего в системе бюро работает около 10 тыс. человек.
Основными функциями бюро являются:
– ведение земельных информационных систем;
– проведение кадастровых съемок;
– ведение земельного архива 31 штата;
– подготовка конкретных планов регионального развития;
– проведение земельной съемки;
– выпуск лицензий и других разрешений на использование земель и полезных ископаемых;
– инспектирование правильности использования выданных лицензий и разрешений;
– проектирование и строительство дорог, других коммуникаций и зданий;
– мониторинг ресурсов;
– продажа федеральных земель и покупка земель в федеральную собственность.
Указанные функции выполняются специалистами и экспертами бюро на местах и координируются с другими органами государственной власти соответствующих уровней.
Работа бюро по землеустройству является одним из источников денежных поступлений в федеральный бюджет – ежегодно около 800 млн долларов. Главные статьи дохода – продажа древесины и общественных земель, аренда пастбищ, а также дорог для проезда к собственности, продажа разрешений на разработку полезных ископаемых, предоставление услуг по обучению кадров, проведению исследований, оценке проектов, проведению закупок.
Бюро по землеустройству поддерживает архив свидетельств о собственности на земли, ранее находившееся в общественной собственности.
Ежегодно бюро выдает по запросам более 10 тыс. копий документов, подтверждающих право собственности на конкретные участки.
Архив бюро централизован, и все документы находятся в одном месте. В 90-х было произведено сканирование документов, и вся информация хранится на CD.
Бюро выносит федеральные земли на продажу в тех случаях, когда собственность на них становится обременительна для правительства. Бюро может отобрать конкретные участки на продажу, если они удовлетворяют одному из 3-х условий:
– это изолированный участок, который труден и неэкономичен в управлении;
– участок был приобретен для конкретной цели, и больше он для нее не требуется;
– продажа участка будет служить общественным задачам.
– Продажные цены определяет рынок. Существует 3 формы продажи федеральных земель:
– конкурентные торга, с преимуществом продажи владельцам соседних участков;
– прямая продажа одному лицу;
– открытый аукцион.
В качестве покупателей могут выступать только граждане США или корпорации. Проданная федеральная земля попадает под законы и ограничения, действующие на данной территории. Соглашение о сделке может предусматривать сохранение их прав за федеральным правительством или лицом, прежде арендовавшим эту землю.
Интересен опыт аренды земли, прежде всего фермерами, большинство из которых не являются собственниками возделываемой земли. Им аренда явно выгодна, если рыночная стоимость земли выше ставок арендной платы.
Существует несколько типов арендных соглашений. Самый старый - расплата фиксированной частью урожая. Урожай делится между фермерами и землевладельцами, при этом фермер обеспечивает всю текущую деятельность, а землевладелец предоставляет недвижимое имущество и платит налоги. Эта аренда дает возможность разделить два главных риска: урожая и цены. Аренда с денежной фиксированной оплатой является распространенной во многих штатах, но она более рискованна для фермера, чем для землевладельца.
В США аренда годовая, но затем продлевается, так как отношения между сторонами строятся на основе взаимного доверия.
Существуют другие виды аренды, например аренда «за бушель», когда фиксируется число бушелей продукции для землевладельца. Этот вариант наиболее рискован для арендатора, т.к. колебания в урожайности обычно больше, чем в цене зерновых.
Изучение опыта США в области залоговых отношений необходимо учитывать при создании нормативной базы залоговых операций в РФ.
Агент, занимающийся составлением залогового договора должен, например, «заботиться обо всем», оставляя заявителю лишь поставить подпись и расплатиться за услуги.
В США сделка заявителя с кредитором, ссуживающим под залог, опирается на большое число законов, защищающих права потребителя. Законодательство требует, чтобы ссудодатель полностью оглашал заявителю свои финансовые расходы, обосновывая плату за обслуживание. Лицам, желающим получить ссуду под залог земли, должна быть в течение 3 дней после подачи заявления о залоге предоставлена вся информация, необходимая для вступающего в залоговую сделку, а также смета издержек, связанных с заключением сделки.
Получение ссуды под залог предусматривает проверку кредитоспособности заявителя, оценку закладываемой собственности и оформление гарантийного письма.
Прежде кредитор получал право на собственность должника, если долг не был выплачен в срок. Позже был введен «суд справедливости», который решал в пользу должников, если деньги вносились в короткий срок после назначенного дня.
Многие штаты используют залог с актом передачи в опеку, т.е. 3-х стороннюю сделку. Когда оформлен залог, заемщик переводит обеспеченность по закладной попечителю (специализированному учреждению). Если долговое обязательство будет выполняться, то право на собственность будет возвращено должнику. Но если обязательство не выполнено, опекун организует продажу с аукциона.
В настоящее время различия между простым залогом и залогом с передачей стерлись: должник сохраняет право на владение, пока опекун не получит доход от продажи или пока не будет назван ликвидатор (или получатель) недвижимости несостоятельного должника.
Меры, которые используются в США для регулирования земельных отношений, ориентированных на создание условий для экологически здорового и экономически эффективного развития сельского хозяйства, можно разделить на 4 типа:
– система регулирования отношений по поводу земельной собственности;
– правила и предписания использования земли;
– процедуры управления общественными землями (которыми федеральное правительство и правительства штатов владеют как землями штатов);
– процедуры, гарантирующие выполнение правил и предписаний использования земли.
В США землю считают реальной собственностью. Земля может находиться во владении одного лица или на равных правах собственности принадлежать нескольким лицам. Владеть землей может корпорация, компания, другое юридическое лицо. Владелец имеет право исключительного владения землей. Любое проникновение на землю без разрешения является нарушением права частной собственности и чревато наложением штрафа. Государство не может взять земли владельца,не уплатив за это денежную компенсацию, и при условии, что это изъятие осуществлено в государственных целях. Землю можно свободно купить, продать, передать.
Однако землевладельцы могут использовать или обрабатывать землю только в соответствии с доктринами общего права и предписаниями, принятыми или провозглашенными уполномоченными официальными лицами. Эти доктрины общего права, развиваясь десятилетиями судебной практики по поводу земли, сейчас четко отработаны.
Земля штатов, а также муниципалитетов классифицирована по плотности населения, которому позволено жить там, и типу разрешенной деятельности. Благодаря такому зонированию несовместимые виды использования земли можно заменить другими, более применимыми видами. Так, фабрика не может быть расположена рядом с больницей.
Зонирование препятствует нарушению порядка или спорам между соседями относительно несовместимого использования земли.
Один из широко применяемых методов - это установление типа природного ресурса и учреждение специального контроля для защиты его в любом месте его нахождения. Например, первоначально зонирование не учитывало переувлажненность земель. В итоге США потеряли половину переувлажненных земель, которые сейчас находятся под особой защитой лицензии на переувлажненные земли, которую уполномочен выдавать только корпус инженеров армии США.
Многие штаты имеют свои дополнительные лицензии на переувлажненные земли штата, которые защищают буферные зоны вокруг переувлажненных земель, имеющих решающее значение для сброса грунтовой воды, борьбы с заиливанием и сдерживанием паводков, а также как место обитания диких животных и птицы.
Сходные методы используются в отношении других природных ресурсов, например, прибрежные земли.
По управлению прибрежной зоной создана региональная система, на основе которой конгресс обязал все штаты разрабатывать для всех прибрежных районов платы использования земли, предоставляет им для этого нужные фонды, обязывает федеральные власти действовать согласно с ними.
Проводится также контроль деятельности, вызывающей загрязнение окружающей среды. В США требуется разрешение на строительство всех трубопроводов и других средств, отводящих жидкие отходы в водоемы.
Вода, используемая для сельского хозяйства, должна иметь свой уровень чистоты, установленный по однообразной национальной методике. Все разрешения на сброс должны ограничивать стоки уровнями, которые отвечают стандартам качества воды в штате.
Разрешения на сброс пересматриваются каждые 5 лет. Сельское и лесное хозяйство также является источником загрязнения. Агентство окружающей среды США в настоящее время учреждает новые нормы и предписания по контролю стоков химикатов и ила от сельскохозяйственной деятельности.
Хранение и использование сельскохозяйственных пестицидов и других химикатов строго регламентируется федеральными и штатными законами. Владельцы земли отвечают за восстановление любых земель, которыми владеют или пользуются.
Все правила охраны природных ресурсов обязательно широко публикуются, иначе они считаются недействительными.
Гарантирует охрану сельскохозяйственных земель подготовка отчетов об экологическом состоянии. Они были введены актом о национальной политике в области окружающей среды (1969 год), половина штатов приняла сходные законы.
Все правила и предписания по использованию земли в США исполняются беспрекословно, т.к. обеспечиваются системой экономических стимулов и штрафов.
Юридическое принуждение достаточно эффективно и строго. Главный компонент тяжб в судах США составляют сейчас экологические случаи. Строгая и независимая система судов с ясными юридическими процедурами предоставляет владельцам собственности и другим лицам возможность защищать свои законные права в судах по собственной инициативе.
Хотя в США сохраняются многие проблемы, описанные выше, однако, все они прогрессивно решаются благодаря относительно строгому планированию и применению систем контроля, стимулирования и взысканий.
Сущность и направление земельной реформы в Китае
Реформа началась с деревни в форме аренды земли и семейного производства. Затем в 1984 г. в большинстве провинций была передана крестьянским семьям в аренду по числу едоков, а в некоторых регионах - по числу трудоспособных.
По поводу направлений реформ были разные точки зрения. Вопрос о том, какому из них отдать предпочтение, решался не только в научных и государственных учреждениях, но и на местах в виде экспериментов.
Особенность реформы – она во многом добровольна и рассчитана на длительный период времени.
От начала экспериментальной проверки отдельных элементов реформы до принятия соответствующих актов проходило от 3 до 7 лет. Первоначально было выделено 6 экспериментальных регионов, затем добавлено еще 2. Но и после того, как проверка давала хорошие результаты, рекомендовали осваивать опыт там, где хотят, а кто сомневается - пусть повременит.
В результате 250 млн. крестьянских семей в Китае стали обладателями 100 млн. га земель, т.е. в среднем 0.4 га на семью. Причем, учитывая разное качество, каждой семье выделялись участки хорошей, средней и плохой земли. Это тем более привело к большой раздробленности и мелкоте участков.
Понимая, что на мелких участках невозможно эффективно хозяйствовать, крестьяне и руководители разных уровней ставят своей задачей организацию общественной не только обработки земли и работы по ее мелиорации, но и решение вопросов социального развития сел, материально-технического обеспечения, обслуживания.
Создается система общественных предприятий, обслуживающих сельских товаропроизводителей, а именно: специализированные государственные службы типа машинно-технических станций по обработке земли в системе министерства сельского хозяйства; хозяйственные организации – снабженческо-сбытовые крестьянские кооперативы, специализированные ассоциации по садоводству, цветоводству и т.д.; организации комплексного обслуживания крестьян, начиная от обработки земли, кончая уборкой урожая и реализацией продукции.
Один из важнейших вопросов реформы – право собственности на землю и формы землепользования. Китай не ставит задачу приватизации земли - по закону, принятому в 1986 году, социалистическая собственность на землю, включающая общенародную (государственную) собственность и коллективную собственность трудящихся, сохраняется.
Земля в городах относится к общенародной собственности, в селах и пригородах (за исключением участков, находящихся, согласно закону, в государственной собственности) – к коллективной собственности крестьян, используется в хозяйственных целях деревенскими сельскохозяйственными и другими кооперативами, хозяйственными организациями или комитетами сельского населения и находится под их управлением. Земля, являющаяся собственностью крестьянских коллективных хозяйственных организаций провинций, может быть отнесена к коллективной собственности провинций. Земли под жилыми строениями, приусадебные земли, находящиеся в личном пользовании, относятся к коллективной собственности.
Собственность земли в Китае отделена от землепользования. Это другая особенность реформы. Там продают право пользования землей, т.е. широко действует аренда, через которую земля и включена в рыночный механизм. Платное землепользование на основе аренды обеспечивает не только полную свободу и самостоятельность хозяйствования, но и позволяет максимально учитывать интересы личности, коллектива и общества. Соединяя в арендаторе функции владельца и собственника результатов своего труда, аренда выступает эффективным инструментом преобразования земельных отношений. Не взрывая глубинных основ экономического строя, аренда по мере развития реформы меняет соотношение функций арендатора как владельца земли и собственника результатов. Благодаря аренде осуществляется эволюционное преобразование экономических отношений в деревне и городе, формируется самостоятельный хозяин, создаются условия для развития предпринимательской деятельности.
Китайские экономисты считают, что переход к частной собственности на землю привел бы к возникновению массы мелких сельскохозяйственных структур, что неизменно ограничивает применение сельхозмашин, сдерживает развитие производительных сил деревни. Коллективная собственность на землю рассматривается поэтому как непоколебимый принцип экономической системы.
В соответствии с законодательством Китая коллективная собственность на сельскохозяйственную землю имеет 3 вида субъектов собственности: крестьян, проживающих в деревне; крестьян, проживающих в провинциях; крестьян, объединенных в хозяйственные организации. Представительными органами перечисленных субъектов собственности, выражающими их интересы, выступают соответствующие хозяйственные организации. Они заключают с каждой крестьянской семьей контракт на использование земли на 15 – 30 лет, в некоторых случаях - на 3 – 5 лет.
Земельный налог – главная часть всей суммы сельских налогов. Его уровень определяется правительством по отдельным зонам. Каждая семья должна отдавать часть своего дохода деревенскому комитету для создания фонда социального развития, средства которого идут на улучшение условий проживания в деревне соответствующей группы семейных арендаторов.
Чтобы сохранить и развивать преимущества коллективных хозяйств, потребовалось разработать систему регламентов владения, пользования и распоряжения участками земли, находящимися в коллективной собственности.
Практика реформирования земельных отношений показывает, что наиболее важными здесь являются 2 вопроса: первый – запрет неправовых действий, какими является захват земли, превышение полномочий субъектов собственности либо их принуждение к нарушению порядка разверстки общего подрядного клина по крестьянским дворам.
Второй вопрос касается права распоряжения земельными участками. Предлагается ввести нормы, регулирующие продажу и покупку земли, ее аренду, залог земли.
В сельском хозяйстве создается многоукладная экономика: сохранились коллективные формы хозяйствования, есть индивидуальные семейные хозяйства, развивается общественная кооперативная система обслуживания крестьян.
Государственная политика отдает приоритет развитию более крупных сельскохозяйственных предприятий.
Меняется отношение к плану и рынку. В начале реформы план выступал в качестве основы социалистического хозяйствования, а рынок – дополняющей структурой. Поставлена задача правильного сочетания плана и рынка. Они считают их методами управления экономикой, которые в настоящее время не могут существовать один без другого в чистом виде, а их соотношение в различные периоды неизбежно меняется.
Реформа Китая – не поворот к капитализму, а форма развития системы управления народным хозяйством, которая не обязательно должна быть связана с социальным строем, и определяется уровнем развития производительных сил, особенностей и задач конкретной страны.
Не так давно в китайской деревне кроме сельскохозяйственного производства по существу ничем не занимались. Теперь на селе 14 млн. промышленных предприятий и цехов, в которых работают около 100 млн. крестьян. Развитие сельской промышленности резко изменило облик деревни, улучшило ее социальную сферу.
В Китае существенно изменена система управления земельными ресурсами. До реформы она была представлена небольшим подразделением по использованию сельскохозяйственной земли в составе министерства сельского хозяйства. Вопросами изыскания и планирования земель никто не занимался. В 1957 г. было создано министерство по проектированию земли.
С началом реформы появилась необходимость новой системы управления землями. Разработка соответствующего закона длилась до 1986 г. За это время из сельскохозяйственного оборота вышла площадь в 1.6 млн. га.
Сейчас использование пахотных угодий для несельскохозяйственных нужд строго ограничено. Создано самостоятельное государственное управление земельных ресурсов со своей системой низовых государственных органов управления землей.
Средства от платы за землю в сельской местности остаются полностью в распоряжении местных органов и используются на местные нужды. В городах они направляются в государственный бюджет.
В функции земельных управлений входят вопросы не только охранного использования земель, но и планировки, и застройки городов и поселков, оценки и зонирования городских земель. Содержание земельных управлений финансируется из государственного бюджета.
Ежегодно земельные управления разрабатывают планы использования земель, предусматривающие отвод их для объектов промышленности, ведут работы по составлению схем землеустройства административных районов. Закон об управлении землей предусматривает усиление роли управления земельными ресурсами, рациональному ее использованию, охране земель.
За последние 15 лет валовая продукция сельского хозяйства увеличилась в 2.2 раза, в том числе зерна – на 43%; хлопка – в 2.6 раза; масленичных культур – в 2.2 раза, промышленной продукции на селе – 23 раза. Среднедушевой доход сельских жителей вырос более чем вдвое.
[1] Межа – черта (граница), разделяющая два участка (землевладения, землепользования; рубеж, грань, стык, раздел; борозда, разделяющая поле и полосы. Межа – святое дело. Межа – и твоя, и моя. На меже жениться, на соседке, с приданным смежной земли. (В. Даль).
