Виды и конституционно-правовой статус субъектов РФ

Литература

ТЕМА 14. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Основные принципы федеративного устройства Российской Федерации

Федеративному устройству России посвящена гл. 3 Кон­ституции РФ, однако основополагающие принципы феде­ративного устройства закреплены в ст. 4 и 5 гл. 1 «Основы конституционного строя», что предопределяет их значи­мость и неизменность при существовании действующей Конституции РФ. Большинство из закрепленных принци­пов лежат в основе конституционно-правового статуса Рос­сийской Федерации.

Конституция РФ закрепляет следующие принципы феде­ративного устройства России.

Государственная целостность. Данный принцип озна­чает, в частности, единство территории РФ, распростране­ние суверенитета РФ на всю территорию, единое экономи­ческое пространство, единое правовое пространство и т.п.

Единство системы государственной власти. Это единство проявляется в единстве природы власти (источ­ник, цели деятельности), однотипности в институциональ­ной организации власти на федеральном и региональном уровнях, иерархии и взаимодействии различных органов государственной власти и т.д.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации и вытекающее отсюда равноправие субъектов РФ. Употребляемый в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ термин «на­роды» может трактоваться в двух значениях: во-первых, как представители определенной этнической группы, проживающие в различных составных частях России (чеченс­кий народ, татарский народ, народы финно-угорской группы, белорусская диаспора, азербайджанская диаспора, нем­цы, караимы и т.п.); во-вторых, как все население, прожи­вающее на определенной территории без этнической, наци­ональной окраски (народ Дагестана, народ Самарской области, жители Москвы и т.п.). В любом случае принцип самоопределения народов не может трактоваться как право выхода какой-либо территории из состава РФ: Конституция прямо говорит о самоопределении народов в Российской Федерации, следовательно, народы, реализуя этот принцип, могут, в частности, изменить статус субъекта РФ, на терри­тории которого они проживают, объединиться с другим субъектом РФ или разъединиться на несколько территорий, создать национально-культурную автономию и т.п., но, во-первых, в существующих границах РФ и, во-вторых, не по­сягая на основы конституционного строя России (форму правления, экономический строй, идеологические, духов­ные основы и т.д.). Принципиальной новеллой российского конституционализма является положение о том, что все субъекты РФ (республики, края, области, города федераль­ного значения, автономная область и автономные округа) являются равноправными, обладают одинаковым юриди­ческим статусом.

Разграничение предметов ведения и полномочий меж­ду органами государственной власти РФ и органами госу­дарственной власти субъектов РФ (между федеральными и региональными органами государственной власти). Мера разделения власти между центром и составными частями государства, как отмечалось, является одним из основных признаков федеративного устройства. Именно этот вопрос оказался ключевым в становлении российского федерализ­ма, и его необходимо рассмотреть более подробно.

Когда идет речь о разграничении властных полномочий между федеральным центром и составными частями государ­ства, употребляются термины «разграничение предметов веде­ния» и «разграничение полномочий (компетенции)». Иногда эти понятия употребляются как тождественные, что является не вполне точным. Под предметами ведения (Российской Фе­дерации, ее субъектов, совместного ведения, муниципальных образований) понимаются сферы общественных отношений, по которым соответствующие органы государственной власти (органы местного самоуправления) осуществляют правовое регулирование, а под полномочиями – права и обязанности соответствующего органа публичной власти, которыми он на­делен для реализации задач и функций по предметам соответ­ствующего ведения. Компетенция – это совокупность всех властных полномочий органа государственной власти (органа местного самоуправления) по соответствующему предмету ведения. Полномочия, как и компетенция, – это свойство, присущее только государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу.

Основополагающие принципы разграничения властных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ закреплены в Конституции РФ, а детализация содер­жится в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (предс­тавительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп.).

Разграничение предметов ведения и властных полномо­чий возможно двумя основными способами: нормативным (конституционным, уставным, законодательным) и договор­ным. При этом договорный способ разграничения не проти­вопоставляется конституционному, он не является «некон­ституционным» и должен применяться только в рамках действующей Конституции РФ. Различие между данными способами заключается только в том, что при нормативном способе властные полномочия закрепляются за соответству­ющим субъектом непосредственно в нормативном акте (Кон­ституции РФ, конституции (уставе) субъекта РФ, федераль­ном или региональном законе), а при договорном – в договоре (соглашении). Возможно применение какого-либо одного из указанных способов, а также их сочетания.

Конституция РФ, исходя из наиболее распространенного в практике федеративных государств принципа трех сфер полномочий, закрепляет:

предметы исключительного ведения Российской Фе­дерации;

предметы совместного ведения (сфера так называ­емой совпадающей, конкурирующей компетенции);

предметы собственного ведения субъектов РФ.

Перечень предметов ведения Российской Федерации опре­делен в ст. 71 Конституции РФ как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. Базовый критерий отнесения перечня вопросов к ведению Российской Феде­рации (как и в большинстве федеративных государств) – закрепление за ней прав, в совокупности обеспечивающих ре­ализацию государственного суверенитета, единства прав и свобод человека и гражданина и единую государственную по­литику. Перечень предметов совместного ведения, так же как и перечень предметов ведения Российской Федерации, являет­ся по Конституции РФ закрытым (ст. 72). Перечень предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения, как правило, воспроизводится в конституциях и уставах субъек­тов РФ. Предметы ведения субъектов РФ в федеральной Кон­ституции четко не определяются, Конституция РФ закрепляет только отдельные сферы правового регулирования субъектов РФ: установление системы органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), принятие конституций, уставов (ч. 1, 2 ст. 66), установление государственных языков республик (ч. 2 ст. 68) и др. Поэтому по остаточному принципу сюда относят­ся все те вопросы, которые не вошли в первые две сферы (ст. 73 Конституции РФ), а это значит, что сфера правового ре­гулирования субъектов РФ достаточно широка.

Конституция РФ закрепляет и иерархию нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ: по предме­там совместного ведения верховенство имеет федеральный закон, а по предметам ведения субъектов РФ приоритет пе­ред федеральными законами имеют нормативно-правовые акты субъектов РФ (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ). При­оритет федеральных актов в сфере исключительного веде­ния РФ очевиден, поскольку в этой сфере региональные акты, по общему правилу, издаваться не должны (ч. 1 ст. 76). Следует иметь в виду, что по предметам совместно­го ведения Российской Федерации и ее субъектов могут приниматься не только федеральные законы (такой вывод может возникнуть в случае буквального толкования ч. 2ст. 76 Конституции РФ), но и федеральные нормативно-правовые акты подзаконного характера (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты).

Соотношение федерального и регионального законода­тельства по предметам совместного ведения в ст. 76 (ч. 2 и 5) Конституции РФ определено следующим образом: в данных сферах общественных отношений могут прини­маться как федеральные законы и иные федеральные пра­вовые акты, так и законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Однако последние должны принимать­ся в соответствии с федеральными законами, а в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ действует федеральный за­кон.

Отсутствие федерального закона по вопросам совмест­ного ведения Российской Федерации и ее субъектов не яв­ляется препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом РФ. Однако возможность опережающего право­вого регулирования в субъекте РФ весьма ограничена. Во-первых, конституционное предписание о необходимости соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ федеральному закону предполагает в том числе и приведе­ние правового акта субъекта РФ в соответствие с федераль­ным законом, принятым позднее. Во-вторых, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации» после внесения изменений и дополнений 4 июля 2003 г. содержит закрытый перечень полномочий органов государственной власти субъектов по предметам совместного ведения, кото­рые они могут осуществлять самостоятельно.

Договорный способ разграничения властных полномо­чий по вертикали в федеративном государстве следует рас­сматривать как вспомогательный, так как во всех основных сферах общественных отношений предметы ведения и пол­номочия должны быть разграничены нормативно.

В конце 90-х гг. XX в. в России «парад суверенитетов» пере­рос в «парад заключения договоров», для субъектов РФ стало «непрестижным» не заключать договор с центром. Договорный процесс в этот период справедливо вызывал неоднозначную оценку и тревогу, так как нормы заключа­емых договоров вторгались в сферу федерального консти­туционного и законодательного регулирования; стала фак­тически утверждаться договорная модель Российской Федерации («договорное право»). К весне 1999 г. было за­ключено 42 договора с органами государственной вла­сти
46 субъектов РФ и более 250 конкретных соглашений к ним. Субъекты РФ, заключившие договоры, занимали большую часть территории страны, в них проживало более 50% населения, было сосредоточено свыше 60% экономическо­го потенциала России. При этом большинство из подписан­ных в это время договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной влас­ти субъектов РФ изменяли схему разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, установленную в Конституции РФ.

Укрепление вертикали государственной власти в России способствовало тому, что к концу 1999 г. заключение новых договоров было приостановлено, а с 2002 г. начался про­цесс прекращения действия заключенных договоров по со­глашению сторон (в настоящее время большая часть из за­ключенных договоров отменена).

Действующее законодательство изменило и порядок ре­ализации договорного способа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональ­ными органами государственной власти. Федеральный за­кон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации», во-пер­вых, закрепляет предметный ограничитель, т.е. предмет договора могут составлять только конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, обусловленные исключительно экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в какой этими особенностями определено иное, чем это установлено в федеральных законах, разграниче­ние полномочий (предметом соглашений между федераль­ными и региональными органами исполнительной власти может быть только делегирование части имеющихся пол­номочий). Во-вторых, Законом закрепляется временной ог­раничитель, т.е. договор (соглашение) не может быть бес­срочным, предельный срок действия договора составляет десять лет с возможностью досрочного расторжения (пре­кращения действия) как по соглашению сторон, так и по решению суда.

В-третьих, Закон закрепляет концепцию несамоисполняющегося договора во внутрифедеративных от­ношениях, что предопределяет усложнение процедуры за­ключения и вступления в силу договоров и соглашений – договоры подлежат предварительному (до подписания до­говора Президентом РФ и главой региона) одобрению в за­конодательном органе субъекта РФ и утверждению подпи­санного договора федеральным законом. Таким образом, двусторонними такие договоры можно называть с большой долей условности, так как по существу имеет место согла­сованная (преобладающая) воля десятков субъектов законо­дательного процесса, включая все субъекты РФ. Соглаше­ния между федеральными и региональными органами исполнительной власти вступают в силу после их утверж­дения постановлениями Правительства РФ. Такая процеду­ра позволит исключить из договоров и соглашений положе­ния, нарушающие принцип равноправия субъектов РФ (органы государственной власти любого субъекта РФ впра­ве по своему запросу получить проект договора или согла­шения и высказать свои предложения и замечания).

С разграничением властных полномочий между цент­ром и регионами нормативно смысл заключения договоров в значительной степени утрачивается. Основное назначе­ние внутригосударственных (равно как и внутрирегиональ­ных) договоров и соглашений – конкретизация, уточне­ние, делегирование нормативно разграниченных властных полномочий при безусловном приоритете нормативного способа разделения власти по вертикали.

1. Виды и конституционно-правовой статус субъектов РФ (республики в составе РФ; края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа).

2. Взаимоотношения РФ и ее субъектов: форма взаимодействия, обеспечение сочетания общегосударственных и региональных интересов в РФ.

1. О Государственном флаге Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 (в ред. от 07.03.2005) // СЗ РФ. – 2005. – № 10. – Ст. 753.

2. ОГосударственном гербе Российской Федерации: Федеральный кон­ституционный закон от 25.12.2000 (в ред. от 30.06.2003) // СЗ РФ. – 2003. – № 27. – Ст. 2696.

3. О Государственном гимне Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 (с изм. и доп. от 22.05.2001) // СЗ РФ. – 2001. – № 13. – Ст. 1139.

4. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее со­ставе нового субъекта Российской Федерации: Федеральный конституцион­ный закон от 17.12.2001 // СЗ РФ. – 2001. – № 52.4.1. – Ст. 4916.

5. О государственной границе Российской Федерации: Федеральный закон от 1.04.1993 (в ред. от 24.12.2002) // СЗ РФ. – 2002. – № 52. – Ч. 1. – Ст. 5134.

6. О языках пародов РФ: Закон Российской Федерации от 26.10.1991 (в ред. от 11.12.2002) // СЗ РФ. – 2002. – № 50. – Ст. 4926.

7. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации (в ред. от 11.12.2004): Федеральный закон от 22.09.1999 // СЗ РФ. – 2004. – № 50. – Ст. 4950.

8. О закрытом административно-территориальном образовании: Феде­ральный закон от 28.11.1996 (в ред. от 12.08.2004) // СЗ РФ. – 2004. – № 49. – Ст. 5503.

9. Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высше­го должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27.12.2004 // СЗ РФ. – 2004. – № 52. – Ст. 5427.

10. Андриченко, Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федера­ции: монография / Л.В. Андриченко. – М.:НОРМА, 2005. – С. 324.

11. Фарукшин, М.Х. Федерализм. Теоретические и прикладные аспек­ты: монография / М.Х. Фарукшин. – М.: НОРМА, 2004. – С. 346.

12. Добрынин, М.М. К вопросу о разграничении предметов совместно­го ведения РФ и ее субъектов / М.М. Добрынин // Государство и право. – 2004. – № 5. – С. 89.

13. Козак, Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федераль­ными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации / Д.Н. Козак // Журнал российского права. – 2002. – № 5. – С. 8.

14. Кокотов, А.Н. Новый федерализм модель будущего государственного устройства РФ / А.Н. Кокотов // Государство и право. – 2004. – № 1. – С. 15.

15. Кондрашев, А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законо­дательного регулирования / А.А. Кондрашев // Конституционное и муници­пальное право. – 2005. – № 1. – С. 33.

16. Маменов, В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность – главные принципы современной российской государственности/ В.В. Маменов // Государство и право. – 2004. – № 4. – С. 5.

17. Матейкович, М.С. Конституционные основы органов публичной власти / М.С. Матейкович // Государство и право. – 2007. – №3. – С. 13.

18. Чертков, А.Н. Договоры между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов / А.Н. Чертков // Журнал российского права. – 2004. – № 2. – С. 17.

19. Чертков, А.Н. Возможностисовершенствования субъектного состава Российской Федерации: правовые аспекты / А.Н. Чертков // Журналроссий­ского права. – 2005. – № 11. – С. 33.

20. Чиркин, В.В. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидарность / В.Е. Чиркин// Госу­дарство и право. – 2002. – № 5. – С. 24.

21. Шувалов, И.И. Совершенствованиезаконодательства субъектов Российской Федерации в связи с реформой федеративных отношений и ме­стного самоуправления / И.И. Шувалов // Журнал российского права. – 2004. – № 9. – С. 3.

22. Усе, А.В. Проблемы образования субъектов РФ и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского фе­дерализма / А.В. Усе // Журналроссийского права. – 2004. – № 7. – С. 15.

(республики в составе РФ; края, области, города
федерального значения, автономная область,
автономные округа)

Российская Федерация состоит исключительно из субъектов федерации; в отличие от многих федеративных государств в ее составе нет территорий, не являющихся субъектами федерации (столичного округа, федеральных территорий или владений, ассоциированных государств и т.п.); различные внутригосударственные образования (фе­деральные округа, межрегиональные ассоциации экономи­ческого взаимодействия, свободные экономические зоны, закрытые административно-территориальные образования, ассоциации и союзы муниципальных образований и т.п.) субъектами федерации не являются.

Состав Российской Федерации конституционно закреп­лен в
ч. 1 ст. 65 Основного закона, в которой поименованы все 89 ее субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Однако конституционно установлен­ный состав федерации в России может быть изменен, и Кон­ституция РФ предусматривает возможность такого изме­нения: а) в связи с изменением (увеличением) территории Российской Федерации (возможность сецессии, т.е. выхода какого-либо субъекта из состава Российской Федерации Кон­ституция РФ в прямой постановке не допускает); б) в рамках существующих границ.

В характеристике российского федерализма важным является уяснение статуса основных субъектов федеративных отношений: Российской Федерации как целого и субъектов РФ как составных частей целого.

Принципы российского федерализма предопределяют основы конституционно-правового статуса Российской Федерации, основными элементами которого являются:

- федеральная учредительная власть;

- государственный суверенитет;

-территориальное верховенство России (при этом тер­ритория РФ имеет не только внутреннее, государственно-правовое, но и международно-правовое значение, включает в себя не только территории всех субъектов РФ, но и такие пространства, как территориальное море, внутренние воды, воздушное пространство);

- единое федеральное гражданство;

- государственный язык;

- федеральный бюджет, федеральная государственная собственность, единые таможенная, денежная, кредитная и налоговая системы;

- единая правовая система;

- система федеральных органов государственной власти, единые судебная система и система органов прокуратуры;

- единая внешняя политика, членство в межгосудар­ственных объединениях;

- единые Вооруженные Силы;

- конституционное закрепление предметов исключи­тельного ведения Российской Федерации;

- наличие государственных символов России: герба, гимна, флага.

Таким образом, статус Российской Федерации включа­ет важнейшие черты ее федеративной государственности. Он характеризуется прежде всего тем, что Российская Фе­дерация является суверенным государством, полноправ­ным субъектом международного сообщества, обладающим на всей своей территории полнотой государственной влас­ти, за исключением тех полномочий, которые в соответ­ствии с федеральной Конституцией находятся в ведении субъектов РФ.

Для любого федеративного государства чрезвычайно важно достижение гармонии в отношениях частей (субъек­тов федерации) и целого (самой федерации). Большинство федераций мира с точки зрения статуса их составных час­тей симметричны, т.е. состоят из однопорядковых субъек­тов. В некоторых федеративных государствах субъекты федерации обладают различным объемом правомочий – асимметричные федерации. Абсолютно симметричных фе­дераций с юридической точки зрения не существует, и во всех федеративных государствах имеют место те или иные элементы асимметрии.

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Конституции РФ субъектами РФ являются республики, края, области, города феде­рального значения, автономная область и автономные окру­га. Буквальное толкование данной нормы позволяет сделать вывод о том, что в Конституции РФ закреплен симметрич­ный характер федерации. Более того, конституционный текст содержит целый ряд положений о равноправии субъек­тов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72, ст. 77 и др.).

Поскольку все субъекты РФ являются государственны­ми образованиями, общие начала их конституционно-пра­вового статуса созвучны основным элементам статуса Российской Федерации:

- собственная система государственной власти, в том числе учредительной (самостоятельность регионов в этой сфере не безгранична, органы государственной власти субъектов РФ являются составной частью единой системы государственной власти России);

- собственная правовая система (но являющаяся со­ставной частью правовой системы РФ);

- собственные предметы ведения (наряду с возможно­стью участия в решении общефедеральных вопросов);

- собственная территория (но только суша; границы между субъектами РФ могут быть изменены по их взаим­ному согласию, но с утверждением этого решения Советом Федерации);

- свои собственность, бюджет, система региональных налогов и сборов (но в рамках федерального регулирования основ имущественных отношений);

- участие в международных и внешнеэкономических связях, право на сотрудничество друг с другом (но с учас­тием или под контролем федерального центра, в частности, отношения субъектов РФ с иностранными государствами или их составными частями регламентируются Федераль­ным законом от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации между­народных и внешнеэкономических связей субъектов Рос­сийской Федерации»);

- собственная государственная символика (но использу­емая наряду с государственными символами РФ).

Давая характеристику общих элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ, необходимо иметь в виду следующее. Во-первых, набор этих составляющих нормативно не закреплен, и в различных источниках возможны различ­ные подходы. Во-вторых, не все элементы статуса РФ могут быть автоматически «спроецированы» на статус субъекта РФ (в частности, обладание государственным суверенитетом, наличие собственных Вооруженных Сил, систем некоторых го­сударственных органов и др.; все субъекты РФ являются неотъемлемой составной частью Российской Федерации, и поскольку суверенитет РФ распространяется на всю ее терри­торию, невозможно существование в рамках Российской Фе­дерации каких-либо еще суверенных образований; государ­ственный суверенитет неделим, и на одной территории не может быть двух суверенов). В-третьих, в определении содер­жания своего статуса субъекты РФ не полностью свободны и самостоятельны, и связаны они прежде всего положениями основ конституционного строя России, которые являются еди­ными для всего государства и могут быть изменены только через принятие новой Конституции РФ.

Несмотря на бесспорное наличие общих черт в характе­ристике правового статуса субъектов РФ и равноправия субъектов РФ, существуют определенные различия как от­дельных групп субъектов РФ, так и отдельных субъектов РФ независимо от принадлежности к той или иной группе. Даже некоторые нормы Конституции РФ и других феде­ральных правовых актов позволяют говорить о фактически асимметричной федерации в России. Так, ч. 2 ст. 5 Консти­туции РФ определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъек­тов РФ; ч. 2 ст. 68 дает право республикам устанавливать свои государственные языки, хотя национальных языков в РФ намного больше, чем республик (в России 21 республика); основные законы республик (конституции), в отличие от ус­тавов других субъектов РФ, могут быть приняты путем про­ведения республиканских референдумов (ч. 1 и 2 ст. 66 Конституции РФ, подп. «а» п. 1 ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); ч. 3 ст. 66 дает возможность автономной об­ласти и автономным округам иметь специальный именной федеральный закон о соответствующей автономии.

В учебной и научной литературе все субъекты РФ тра­диционно распределяются на три основные группы: республики (государства); края, области, города федерального значения (территориальные образования); национально-территориальные образования (автономная область и авто­номные округа). Это также дает основание говорить о раз­личиях в их правовом статусе. Да и сама конституционная возможность изменения субъектом РФ своего статуса (ч. 5 ст. 66) предполагает различия в статусе отдельных регио­нов. Все подобные положения, внутренние противоречия российского законодательства дают почву для обоснования разностатусности составных частей России, прежде всего республик, по сравнению с другими субъектами РФ.

Таким образом, статус субъекта РФ включает не только традиционный набор прав, обязанностей, но и принадлеж­ность к определенному виду субъектов. В то же время ста­тус субъекта РФ включает все права, зафиксированные не только в Конституции РФ, но и в иных правовых актах.

Статус отдельных субъектов РФ может уточняться так­же в федеральных законах и иных правовых актах. В каче­стве примеров можно привести Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации», фе­деральные законы об особых экономических зонах (в Кали­нинградской, Магаданской областях и др.), постановления Правительства РФ о федеральных целевых программах экономического, социального, культурного развития отдель­ных регионов и т.д.

Характеристика конституционно-правового статуса та­ких субъектов РФ, как автономные округа, имеет опреде­ленные особенности. Главная из них заключается в том, что все автономные округа, за исключением Чукотского, входят в состав края или области (Чукотский автономный округ в 1992 г. с соблюдением конституционных процедур вышел из состава Магаданской области и в соответствии с законом является непосредственно входящим в состав Рос­сийской Федерации). Такие субъекты РФ называют «сложносоставными», «составными», «сложноустроенными» и т.п. С учетом того, что два субъекта РФ – Тюменская область и Красноярский край – включают в свой состав по два автономных округа, факт сложноустроенности предопределяет специфику статуса шестнадцати россий­ских регионов (более 1/5 всех субъектов РФ). Получается, что один равноправный субъект является частью другого, столь же равноправного (а отсюда возникают проблемы тер­ритории, формирования органов государственной власти, нормотворчества, взаимоотношений между собой и с феде­ральным центром и т.п.).

Рассмотрение статуса сложносоставных субъектов РФ невозможно без учета правовой позиции, содержащейся в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-11 «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области».

Конституционный Суд, в частности, указал, что вхожде­ние автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и насе­ление автономного округа, а также органов государствен­ной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответ­ствующих субъектов РФ и договорами между их органами государственной власти. Включение территории автоном­ного округа в состав территории края, области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, и она поглощается краем, областью (хотя автономный округ яв­ляется субъектом РФ и одновременно составной, хотя и особой частью края, области). Речь идет только о различном уровне властных полномочий.

Вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью насе­ления края, области, а это предопределяет право населения автономного округа участвовать в формировании органов государственной власти края, области и соответствующую обязанность органов государственной власти округа обес­печить реализацию этого права.

Состояние вхождения автономного округа в состав края, области определяет особенности статуса не только округа, но и края, области, в которые он входит. Такое вхождение ни в коей мере не умаляет статуса автономного округа как равноправного субъекта РФ (в частности, не ущемляет его возможности участвовать в договорном процессе с другими субъектами РФ, а также с федеральным центром), не ста­вит его в зависимое положение от края, области; более того, такое состояние порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения (в том числе и отношения с други­ми субъектами РФ и федеральными властями) с учетом ин­тересов друг друга.

Анализ конституционно-правового статуса субъектов РФ с точки зрения их равноправия невозможен без учета двух принципиальных положений. Во-первых, «равноправие» не есть «полноправие». Конституционная возможность заклю­чения договоров между Российской Федерацией и ее субъек­тами не уравнивает субъектов этих договоров. Не может быть договора между Российской Федерацией и ее субъек­том как равноправным с ней государством (тем более что Конституция допускает возможность заключения договоров между органами государственной власти РФ и ее субъек­тов). Не может часть целого быть равна этому целому, а тем более превалировать над ним. Субъекты РФ равноправны не с Россией, а между собой и во взаимоотношениях с феде­ральными органами государственной власти.

Во-вторых, в Конституции РФ речь идет именно о рав­ноправии, но не о равенстве субъектов РФ, о равенстве в правах, но не о равенстве фактическом. Как не могут быть равны фактически граждане государства (хотя все они рав­ноправны, равны юридически), так не могут быть равны фактически и составные части государства (даже на одном видовом их уровне). Субъекты РФ не равны по размеру территории, численности населения, национальному соста­ву, экономическому потенциалу и т.д. (в частности, на Моск­ву приходится 0,3 % территории, но почти 10 % населения Российской Федерации, более 1/3 доходов федерального бюджета). Тем не менее, совершенно очевидно, что в еди­ном федеративном государстве все субъекты РФ должны иметь равные права, равные возможности в реализации по­литических, социально-экономических и иных прав своих народов и каждой личности. И равенство это должно про­являться главным образом во взаимоотношениях с органа­ми государственной власти РФ, в предоставлении субъек­там одинакового объема прав и полномочий по предметам их ведения и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Тенденция выравнивания статуса субъектов РФ стала одной из очевидных, проявившихся тенденций во внутрифедеративных отношениях в современной России.

2. Взаимоотношения РФ и ее субъектов:
форма взаимодействия, обеспечение сочетания
общегосударственных и региональных интересов
в Российской Федерации

Участие субъектов РФ в решении общефедеральных вопросов проявляется в следующем:

- верхняя палата федерального парламента – Совет Федерации – является палатой регионов, в которой на па­ритетных началах представлены все субъекты РФ;

- субъекты РФ имеют представительство в других феде­ральных органах (при Правительстве РФ, при отдельных федеральных органах исполнительной власти, в Государствен­ном Совете РФ, в Совете судей, в Совете законодателей и т.д.);

- субъекты РФ принимают участие в подготовке между­народных договоров РФ (если договором затрагиваются интересы субъектов РФ);

- субъекты РФ участвуют в федеральном нормотворческом процессе, во-первых, через Совет Федерации при одобрении любых федеральных законов; во-вторых, через реализацию права законодательной инициативы в федеральном парла­менте; в-третьих, через участие в процедурах согласования федеральных нормативных актов (федеральных законов, правительственных постановлений), по предметам совмест­ного ведения, например, проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Госу­дарственную Думу и после принятия их Государственной Думой в первом чтении в обязательном порядке направляют­ся в региональные органы государственной власти для пред­ставления ими в 30-дневный срок отзывов на законопроекты (в первом случае) и поправок к указанным законопроектам (во втором случае), при этом если отзывы высших органов государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ окажут­ся отрицательными, то в обязательном порядке создается со­гласительная комиссия, и до истечения 30-дневного срока, отведенного региональным парламентам для представления в Государственную Думу поправок к законопроектам, приня­тым в первом чтении, не допускается рассмотрение указан­ных законопроектов во втором чтении).

Основными направле­ниями федерального воздействия являются:

- контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (его осуществляют Президент РФ, Конституционный Суд РФ и другие федеральные суды, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы проку­ратуры, Министерство юстиции РФ и др.);

- введение чрезвычайного положения на территории от­дельных субъектов РФ с соответствующими последствиями;

- введение прямого федерального правления в отдель­ных регионах (как это было в Чеченской Республике);

- досрочное прекращение полномочий органов государ­ственной власти субъектов РФ в качестве элементов систе­мы «сдержек и противовесов» в функционировании государ­ственной власти в «вертикальном» аспекте (в частности, роспуск Президентом РФ законодательного органа субъекта РФ в случае двукратного или трехкратного отклонения предложенных кандидатур (предложенной кандидатуры) на должность главы региона);

- применение мер ответственности к органам государ­ственной власти субъектов РФ за нарушение федерального законодательства.

Органы государственной власти субъектов РФ могут нести ответственность не только перед населением свое­го региона, в частности, в виде отзыва депутата законода­тельного (представительного) органа – ответственность перед другим орга­ном государственной власти этого субъекта в рамках системы «сдержек и противовесов» (выражение недоверия главе региона и некоторым другим должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти законодательным органом и досрочное прекращение пол­номочий последнего актом главы субъекта РФ), но и перед федеральными органами государственной власти по их инициативе за нарушение федерального законодательства. В последнем случае речь идет о роспуске законодательно­го органа субъекта РФ и отрешении от должности главы региона. Процедура применения этих мер ответственности достаточно сложна, пока в практике федера­тивных отношений в России они не применялись.

Основанием роспуска законодательного (представи­тельного) органа государственной власти субъекта РФ является сложный юридический состав, включающий сле­дующие элементы:

1) принятие региональным парламентом конституции (устава), закона или иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конститу­ционным законам или федеральным законам (но не федеральным актам подзаконного характера и не конституции (уставу) субъекта РФ);

2) установление такого противоречия исключительно в судебном порядке (несмотря на юрисдикционную и процессуальную возможность судов общей юрисдикции не только устанавливать, но и устранять подобные противоречия, в соответствии с правовой позицией Конституционно­го Суда РФ, изложенной в Постановлении № 8-11 от 04.04.2002 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол­нительных органов государственной власти субъектов РФ»; в качестве обязательной предпосылки роспуска законода­тельного органа субъекта РФ должно быть проведение со­ответствующих процедур в порядке конституционного су­допроизводства, следовательно, обязательным элементом рассматриваемого юридического состава является решение Конституционного Суда РФ о наличии юридической колли­зии между региональным и федеральным законодатель­ством);

3) истечение шестимесячного срока после вступления в силу решения суда, если законодательный орган в этот срок не выполнил решение суда, в частности, не отменил неконституционный (незаконный) акт или не внес в него изменения;

4) обязательное установление (также в судебном порядке) того, что в результате уклонения от исполнения решения суда созданы препятствия для реализации закрепленных федераль­ным законодательством полномочий федеральных органов го­сударственной власти или органов местного самоуправления либо нарушены права и свободы человека и гражданина или права и законные интересы юридических лиц.

Отсутствие одного из элементов данного состава делает невозможным применение процедуры роспуска региональ­ного парламента.

После этого региональному парламенту предоставляет­ся трехмесячный срок для устранения противоречия своего акта федеральному законодательству. По истечении этого срока Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ (ранее роспуск регионального парла­мента мог быть следствием только принятия и вступления в силу специального федерального закона о роспуске кон­кретного законодательного органа). И только вступление в силу федерального закона влечет досрочное прекращение полномочий законодательного органа региона. В случае дос­рочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые должны состояться не позднее чем через 120 дней после вступления в силу федерального закона.

Основанием для отрешения главы субъекта РФ от дол­жности Президентом РФ является состав, включающий следующие элементы:

1) издание главой региона нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам или федеральным законам;

2) установление факта противоречия в судебном порядке или приостановление акта органа исполнительной власти субъекта РФ указом Президента РФ в соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ;

3) истечение двухмесячного срока со дня вступления в силу решения суда или издания указа Президента РФ, в те­чение которого глава региона не устранил противоречие. В случае приостановления действия региональных актов ор­ганов исполнительной власти Президентом РФ глава регио­на вправе обратиться в соответствующий суд для разреше­ния спора; при этом двухмесячный срок не является пресекательным, и процедура отрешения не может быть применена.

При наличии указанного основания Президент РФ вы­носит главе субъекта РФ предупреждение в срок, не превы­шающий шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или опубликования указа Президента РФ о приоста­новлении действия регионального акта органа исполни­тельной власти. Если в течение месяца после вынесения предупреждения глава региона не устранит противоречие региональных актов исполнительной власти федеральному законодательству, Президент РФ отрешает его от должно­сти. Указ Президента РФ об отрешении (равно как и о временном отстранении от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ в случае уго­ловного преследования главы региона) доводится до сведе­ния законодательного органа субъекта РФ, а глава региона, полномочия которого прекращены или приостановлены, вправе обжаловать изданный указ в Верховный Суд РФ. Кроме того, Президент РФ вправе отрешить высшее долж­ностное лицо субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия главы государства, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (четкой процедуры для этих ситуаций нормативно не закреплено, и решение об отреше­нии принимается Президентом РФ по своему усмотрению). Несмотря на то, что процедура отрешения от должности главы субъекта РФ значительно проще процедуры роспуска законодательного органа региона (по основанию, срокам, собственно процедурным моментам), она также пока ни в одном из субъектов РФ не применялась.

ТЕМА 15. ТЕОРИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА

1. Выборы как одна из форм непосредственной демократии. Избиратель­ное право: понятие,принципы.

2. Источники избирательногоправа в Российской Федерации. Международные избирательные стандарты.

Литература

1. О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 // СЗ РФ. – 2004. – № 27. – Ст. 2710.

2. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре­ферендуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 (в ред. от 29.06.2005) // СЗ РФ. – 2005. – № 27. – Ст. 2708.

3. О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ: Федеральный закон от 05.08.2000 // СЗ РФ. – 2000. – № 32. – Ст. 333 б.

4. О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собра­ния Российской Федерации: Федеральный закон от 20.12.2002 (в ред. от 18.05.2005) // СЗ РФ. – 2002. – № 21. – Ст. 1919.

5. О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 30.01.2003 //СЗ РФ. – 2003. – № 2. – Ст. 171.

6. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов / отв. ред. А.А. Вешняков. – М.: НОРМА, 2003. – С. 329.

7. Бузин, А.Ю. Распределение депутатских мандатов: закон и алгоритм / А.Ю. Бузин // Конституционное и муниципальное право. – 2006. – № l. – C. 20.

8. Воробьев, И.И. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне / И.И. Воробьев // Журнал российского права. – 2004. – № 1. – С. 15.

9. Постников, А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства / А.Е. Постников // Журнал российского права. – 2004. – № 2. – С. 3.

10. Сидякин, А.Г. Принцип виновной ответственности и фактор вины в избирательном процессе / А.Г. Сидякин // Журнал российского права. – 2005. № 1. – С. 3.

11. Сушкова, О.В. Инновационная функция объектов интеллектуаль­ных прав / О.В. Сушкова // Российская юстиция. – 2007. – № 4. – С. 14.

12. Хабриева, Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Го­сударственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравни­тельный анализ российского и зарубежного опыта) / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. – 2004. –
№ 11. – С. 3.

13. Чиркин, В.Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) / В.Е. Чиркин // Журнал российского права. – 2004. – № 11. – С. 11.