Международные избирательные стандарты

Составными частями системы источников избирательного права являются: 1) международно-правовые акты; 2) избирательное зако­нодательство федерального, регионального и муниципального уров­ней; 3) нормативные правовые акты избирательных комиссий.

В отношении избирательного права, избирательного процесса международным сообществом выработаны критерии демократично­сти и легитимности выборов, именуемые международными избирательными стандартами. Они имеют большое значение для форми­рования внутреннего законодательства государства, поскольку, во-первых, имеют прямое действие на территории Российской Феде­рации, а во-вторых, нормы российского права должны приводиться в соответствие с такими стандартами.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. устанавливает, что воля народа должна быть основой власти правительства и находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избиратель­ном праве, путем тайного голосования или посредством других форм, обеспечивающих свободу голосования (ст. 21).

Положения Декларации развиваются в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., который закрепляет, что каждый гражданин должен иметь право и возможность без ка­ких-либо ограничений принимать участие в ведении государствен­ных дел как непосредственно, так и через посредство свободно вы­бранных представителей; голосовать и быть избранным на перио­дических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного из­бирательного права при тайном голосовании (ст. 25). Положения названного Пакта носят обязательный характер для государств-участников.

В документах, принятых Совещанием по безопасности и со­трудничеству в Европе (СБСЕ) в Копенгагене в 1990 г., универсальные международные избирательные стандарты были дополнены положениями, которые объединяют отдельные группы избирательных стандартов в единую форму организации демократического голосования: закон должен устанавливать разумную периодичность проведения свободных вы­боров; подсчет голосов должен быть честным, и результаты выбо­ров должны быть официально опубликованы; закон и государст­венная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмо­сфере свободы, беспрепятственного доступа всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном про­цессе, к средствам массовой информации; должны быть обеспечены надлежащие условия для деятельности политических партий и ра­венство их перед законом и органами власти (п.7). В документах СБСЕ рекомендуется также, чтобы все мандаты, по крайней мере в одной палате национального законодательного органа, были объек­том свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов и чтобы выборы проводились на альтернативной основе.

На 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза в 1994 г. была принята Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, которая предлагает общую электоральную модель демо­кратического избирательного процесса. Государство должно: принимать законодательные и другие меры в соответствии с собственным конституционным процессом в целях обеспечения гарантий прав для проведения регулярных, подлинно свободных вы­боров в соответствии с международными правовыми обязательства­ми:

- устанавливать действенную процедуру регистрации избирате­лей, определять четкие критерии такой регистрации (гражданство, возраст, место жительства);

- способствовать становлению и свободной деятельности поли­тических партий, регулировать по возможности финансирование партий и избирательных кампаний;

- предпринимать необходимые политические и институцион­ные шаги для достижения и утверждения демократических целей, в том числе для достижения и утверждения демократических целей через утверждение нейтрального и сбалансированного механизма организации и проведения выборов;

- обеспечивать подготовку лиц, ответственных за выборы;

- обеспечивать контроль национальных и международных на­блюдателей за различными стадиями избирательного процесса;

- добиваться от партий, кандидатов, средств массовой информации выполнения кодекса поведения, который регулирует их дей­ствия в период проведения избирательной кампании;

- уважать и обеспечивать соблюдение прав человека и гражда­нина: избирателям обеспечивать свободу передвижения, собраний, митингов, объединений и выражения мнений; партиям и кандидатам – свободу распространения взглядов среди избирателей и возможность равного доступа к государственным и общественным СМИ.

В рамках Содружества Независимых Государств в 2002 г. глава­ми семи государств, включая Россию, была подписана Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ. Эта Конвенция определяет ос­новные принципы современного избирательного права и организа­ции избирательного процесса, а также гарантии их реализации; со­держит основы организационно-правового положения участников избирательного процесса, а также основы информационного и фи­нансового обеспечения выборов, избирательной кампании и пред­выборной агитации. Документ содержит такие избирательные стан­дарты, как демократические, периодические, обязательные, свобод­ные, справедливые, открытые и гласные выборы, обеспечение су­дебной защиты избирательных прав и свобод всех участников вы­боров, осуществление общественного и международного наблюдения за выборами, реализация принципа открытости и гласности выборов и др. Конвенция также предусматривает создание Межгосударственного избирательного совета, задачей которого является содействие по подготовке и проведению наблюдения за выборами в государствах-участниках Конвенции.

Воздействие международных избирательных стандартов на по­ведение участников избирательного процесса осуществляется пря­мо, а также через включение их в национальное избирательное за­конодательство, что позволяет применять их в деятельности граж­данских и государственных структур, в частности, в практике Кон­ституционного Суда РФ.

Положения всех перечисленных международных правовых актов в области обеспечения избирательных прав и свобод человека бы­ли взяты за основу при разработке российских законодательных актов, посвященных выборам.

Российское избирательное право должно соответствовать обще­признанным принципам и нормам международного права, поскольку Конституция РФ закрепляет, что последние являются ча­стью правовой системы РФ.

Избирательное законодательство Российской Федерации вклю­чает ее Конституцию, федеральные законы, посвященные основ­ным гарантиям избирательных прав граждан, выборам федеральных органов государственной власти, конституции (уставы), законы субъектов РФ, указы и распоряжения Президента РФ, постановле­ния Правительства, правовые акты глав субъектов Федерации и их исполнительных органов государственной власти, акты органов ме­стного самоуправления, нормативные документы Центральной и других избирательных комиссий, а также внутригосударственные, нормативные договоры по вопросам реализации избирательных прав граждан.

Конституция России не содержит (как это было в прежнем Основном законе) специальной главы об избирательной системе. Но ее нормы закрепляют исходные начала, принципы и гарантии из­бирательных прав граждан России. Как уже отмечалось, выборы и референдум признаются конституционно высшим непосредствен­ным выражением власти народа. Статья 32 Конституции провоз­глашает право граждан избирать и быть избранными в органы госу­дарственной власти и органы местного самоуправления, которое, как составная часть права на участие в управлении делами государ­ства, признается центральным в группе политических прав и свобод граждан. Принципиальные положения, касающиеся выборов главы государства, депутатов Государственной Думы Федерального Соб­рания РФ, получают закрепление в ст. 81, 95-97 российской Кон­ституции. Наличие представительных, а значит, выборных органов местного самоуправления также предусмотрено федеральным зако­нодательством, а в соответствии со ст. 130 Конституции муници­пальные выборы признаются частью системы местного самоуправ­ления РФ.

Важнейшими источниками избирательного права являются фе­деральные законы.

Федеральные и региональные акты избирательного законодатель­ства не должны противоречить друг другу, а поскольку их насчитыва­ется несколько сотен (четыре федеральных закона и столько же в каждом субъекте Российской Федерации), необходимо было создать закон, который регулировал бы любой избирательный процесс на территории России и устанавливал бы единые избирательные проце­дуры проведения выборов на различных уровнях, которые другие нормативные акты в этой области не могли обходить.

Таким рамочным законом является Федеральный закон «Об ос­новных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (в дальнейшем – Закон об основных гарантиях).

В целом Закон определяет основные гарантии реализации граж­данами России их конституционного права избирать и быть из­бранными в различные выборные органы, предусмотренные Кон­ституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации. Важнейшие гарантии, устанавливаемые Законом, действуют при проведении любой избирательной кампании в Российской Федера­ции, а также при проведении референдумов. Нормы Закона обра­щены и к законодателю – в дальнейшем при подготовке различных правовых актов, касающихся выборов, должны соблюдаться стан­дарты основных гарантий избирательных прав граждан; и к право­применителю Закон обращает те же требования о соблюдении ос­новных принципов, формулируемых в его положениях.

Другими словами, Закон об основных гарантиях определяет единые процедуры и организационный механизм проведения выбо­ров в различные выборные органы. Этот Закон имеет прямое дей­ствие и применяется на всей территории РФ, поэтому все другие нормативные правовые акты о выборах федерального, регионально­го и местного уровней не должны ему противоречить. В случае про­тиворечия непосредственно применяются нормы Закона об основных гарантиях. Кроме того, при отсутствии в субъекте Федерации Закона о выборах выборы в регионе проводятся на основе указан­ного федерального закона, а также указов Президента РФ. В том случае, если срок полномочий представительных органов государственной власти субъекта РФ или местного самоуправления истек либо их полномочия были прекращены досрочно и в субъекте Федерации имеется недостаточная правовая база (или она отсутствует), выборы проводятся на основе Закона об основных гарантиях.

К числу федеральных законов, прямо посвященных вопросам из­бирательного права, относятся законы о выборах Президента РФ и одной из палат Федерального Собрания РФ –Государственной Ду­мы, а также закон об обеспечении прав граждан избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления. Кроме того, ряд фе­деральных законов содержит отдельные нормы, касающиеся порядка формирования представительных органов субъектов РФ, органов ме­стного самоуправления; правил и процедур участия политических партий в выборах; устанавливает меры административной и уголов­ной ответственности за нарушения избирательных прав граждан.

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Феде­рации» от 10 января 2003 г. формулирует основные принципы вы­боров главы государства, регламентирует организацию их проведе­ния, порядок выдвижения и регистрации кандидатов на эту долж­ность, статус последних и их неприкосновенность, регулирует по­рядок проведения предвыборной агитации, финансирование выбо­ров, порядок голосования и определения его результатов, ответст­венность за нарушение избирательных прав граждан.

Проведение выборов депутатов Государственной Думы ранее обес­печивал Федеральный закон РФ «О выборах депутатов Государствен­ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», приня­тый первоначально в 1994 г. и утвержденный в новой редакции в 1999 г., затем в 2002 г., в котором закреплялась существовавшая с 1993 г. и уже использовавшаяся на нескольких парламентских выборах модель избирательной системы. Закон устанавливал существование смешан­ной избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы, при которой половина состава палаты избиралась по одноман­датным округам по мажоритарной системе, а другая половина – в со­ответствии с пропорциональной избирательной системой.

18 мая 2005 г. был принят новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Новый Закон установил, что депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропор­ционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандида­тов в депутаты. Федеральный избирательный округ включает в себя всю территорию Российской Федерации. Таким образом, названный Закон фактически установил пропорциональную избирательную сис­тему при формировании Государственной Думы. В Законе также оп­ределяется отношение российских граждан и иностранцев к избира­тельному праву, регулируется порядок назначения выборов, их подго­товки и проведения, определения результатов выборов, замещения вакантных депутатских мандатов, порядок обжалования нарушений избирательных прав граждан и ответственности за нарушение законо­дательства РФ о выборах депутатов Государственной Думы.

К числу законодательных актов федерального уровня относится и Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. (в редакции от 22 июня 1998 г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан Россий­ской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», восполняющий пробелы в регулировании поряд­ка проведения муниципальных выборов. Если в субъекте РФ, в му­ниципальном образовании отсутствует нормативно-правовая база для проведения муниципальных выборов либо отсутствуют органы и должностные лица, ответственные за проведение таких выборов, действуют нормы названного Федерального закона.

Важную часть избирательного законодательства составляют указы Президента РФ, посвященные либо прямой регламентации избира­тельных кампаний (достаточно вспомнить регулирование проведения выборов в Государственную Думу и Совет Федерации 1993 г., выбо­ров в субъектах РФ в 1993-1994 гг. или утвержденное Указом Пре­зидента РФ Положение о проведении референдума Чеченской Рес­публики по проекту Конституции Чеченской Республики и проектам законов о выборах Президента и Парламента республики 2003 г.), либо регулированию информационного и организационного обеспечения деятельности избирательных комиссий (например, Указ об обеспече­нии деятельности Государственной автоматизированной системы «Выборы»). Таким же вопросам регламентации отдельных процедур при подготовке и проведении выборов посвящены нормативно-правовые акты Правительства РФ. Например, в Постановлениях Правительства РФ от 25 августа 1999 г. и от 13 января 2000 г. под­робно определены направления взаимодействия избирательных ко­миссий и органов внутренних дел в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы 1999 г. и выборов Прези­дента РФ 2000 г. Этими постановлениями Правительство возложило на ОВД, в частности, такие полномочия, как обеспечение на безвоз­мездной основе охраны общественного порядка и общественной безопасности в период подготовки и проведения соответствующих выборов, в том числе охрану помещений избирательных комиссий и помещений для голосования, их пожарную безопасность, сопровож­дение и охрану транспортных средств, перевозящих избирательные документы; представление по запросам ЦИК РФ, других избира­тельных комиссий сведений о наличии у кандидатов, зарегистриро­ванных кандидатов в депутаты, у кандидатов на должность Прези­дента РФ неснятых или непогашенных судимостей, в том числе су­димости по уголовному закону иностранного государства за деяние, признаваемое преступлением в УК РФ, и др.

Избирательное законодательство субъектов РФ состоит из их конституций (уставов) изаконов, регулирующих выборы в органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

Конституции субъектов РФ закрепляют правовые основы по­строения органов государственной власти и местного самоуправле­ния, принципы их избрания, дают общее определение активного и пассивного избирательного права. Ряд республиканских конститу­ций и уставов субъектов РФ, в отличие от федеральной Конститу­ции, содержат специальные разделы об избирательной системе: со­ответствующие главы присутствуют в конституциях Татарстана, Чу­вашии, в уставах Алтайского, Красноярского, Приморского краев, Волгоградской и Калужской областей.

Наиболее многочисленные источники избирательного права субъектов РФ – законы. В большинстве субъектов региональное законодательство представляет собой пакет законов, регулирующих отдельные виды выборов: законы о выборах высшего должностного лица, главы высшего исполнительного органа государственной вла­сти субъекта, депутатов законодательного (представительного) орга­на, о выборах в органы местного самоуправления, об избиратель­ной комиссии субъекта РФ. В ряде субъектов Федерации (респуб­ликах Башкортостан, Коми, Марий Эл, в Амурской, Белгородской, Воронежской, Тюменской и других областях) основные нормы из­бирательного законодательства находим в едином сводном кодифи­цированном нормативном акте – Избирательном кодексе. Такой акт комплексно регулирует статус субъектов избирательного про­цесса и порядок проведения выборов различного уровня – регио­нальных и муниципальных. Избирательные кодексы охватывают, как правило, и отношения по проведению референдумов, отзыва выборных должностных лиц. Самостоятельным уровнем правового регулирования избиратель­ных отношений выступает нормотворчество органов местного само­управления. К нормативным правовым актам этого уровня относятся прежде всего уставы муниципальных образований, определяющие формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, структуру и порядок формиро­вания органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов представительных органов соответствующего уровня, а также выбор­ных должностных лиц местного самоуправления. Как правило, в уста­вах муниципальных образований содержатся положения, касающиеся сроков проведения муниципальных выборов, сроков полномочий представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, сроков формирования избирательных комиссий и т.д.

Нормативно-правовые акты избирательных комиссий также яв­ляются источниками избирательного права. Правовая природа этих актов различна. Она зависит от целей и оснований их принятия. Из­бирательные комиссии наделяются общими полномочиями по при­нятию нормативных актов. Иногда в законе содержится прямое предписание издать соответствующий акт. Так, Центральная избира­тельная комиссия в пределах своей компетенции имеет право изда­вать инструкции по вопросам применения Федерального закона об основных гарантиях, а также других федеральных законов по вопро­сам избирательного права.

В своих постановлениях ЦИК России может рекомендовать мо­дели правового регулирования избирательных отношений в субъектах РФ и на муниципальном уровне. Так, Постановлением Центральной избирательной комиссии от 25 декабря 2002 г. были утверждены Ме­тодические рекомендации по выбору вида пропорциональной избира­тельной системы при подготовке проекта закона субъекта РФ о выбо­рах законодательного (представительного) органа государственной вла­сти субъекта Федерации. Также по инициативе Центризбиркома был подготовлен ряд модельных законов, на основе которых субъекты Фе­дерации разработали и приняли собственные избирательные законы.

Акты избирательных комиссий субъектов РФ также являются источниками регионального избирательного права, которым присущ прежде всего рекомендательный характер.

ТЕМА 16. ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Понятие и виды избирательных систем.

2. Ответственностьза нарушение избирательного законодательства(кон­ституционно-правовая, административная, уголовная).

Литература

1. О референдуме Российской Федерации: Федеральныйконституци­онный закон от 28.06.2004 // СЗ РФ. – 2004. – № 27. – Ст. 2710.

2. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 (в ред. от 29.06.2005) // СЗ РФ. – 2005. – № 27. – Ст. 2708.

3. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Cобрания РФ: Федеральный закон от 5.08.2000 // СЗ РФ. – 2000. – № 32. – Ст. 333б.

4. О выборах депутатов Государственной думы ФедеральногоСобра­ния Российской Федерации: Федеральный закон от 20.12.2002 (в ред. от 18.05.2005) // СЗ РФ. – 2002. – № 21. – Ст. 1919.

5. О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 30.01.2003 // СЗ РФ. – 2003. – № 2. –Ст. 171.

6. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов / отв. ред. А.А. Вешняков. – М.:НОРМА, 2003. – С. 329.

7. Бузин,А.Ю. Распределение депутатских мандатов: закон и алгоритм? / А.Ю. Бузин // Конституционное и муниципальное право. – 2006. – № l. – C. 20.

8. Воробьев, И.И. Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне / И.И. Воробьев // Журнал российского права. – 2004. – № 1. – С. 15.

9. Постников, А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства / А.Е. Постников // Журнал российского права. – 2004. – № 2. – С. 3.

10. Сидякин, А.Г. Принцип виновной ответственности и фактор вины в избирательном процессе / А.Г. Сидякин // Журнал российского права. – 2005. – № 1. – С. 3.

11. Сушкова, О.В. Инновационная функция объектов интеллектуаль­ных прав / О.В. Сушкова // Российская юстиция. – 2007. – № 4. – С. 14.

12. Хабриева, Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Го­сударственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравни­тельный анализ российского и зарубежного опыта) / Т.Я. Хабриева // Журнал российского права. – 2004. –
№ 11. – С. 3.

13. Чиркин, В.Е. Оптимальная избирательная система для России (субъективные заметки) / В.Е. Чиркин // Журнал российского права. – 2004. – № 11. – С. 11.