Государство как поставщик экономических благ

Поскольку отличительной чертой государства является законное право принуждения, имеет смысл использовать потенциал обществен­ного сектора в тех и только тех случаях, когда издержки и негативные последствия принуждения, как минимум, уравновешиваются его пози­тивными последствиями

Наиболее очевидна целесообразность участия государства в удов летворении потребностей в чистых общественных благах. С одной стороны, для них, по определению, практически непреодолима неисключаемость, а значит, заведомо отсутствует возможность заменить издержки принуждения, даже если они очень велики, затратами, кото­рые позволили бы создать механизм ограничения доступа к данному благу для "безбилетников". С другой стороны, практически беспре­дельное несоперничество не позволяет ни полностью свести общест­венное благо к "пучку" частных благ, ни сфокусировать коллективные действия в границах компактных устойчивых групп.

Нельзя категорически утверждать, что чистые общественные блага не могут производиться без участия государства. В частности, пере­вороты в науке и культурные инновации, которые в конечном итоге меняли к лучшему жизнь миллионов людей, нередко осуществлялись за счет добровольных усилий и средств отдельных лиц или небольших групп. В подобных случаях индивидуальная инициатива заменяла коллективные действия. Для этого требуется, чтобы уровень издержек был посилен для одного или нескольких индивидов и у них имелась исключительно стойкая моти­вация. Как правило, создание чистого общественного блага в оптималь­ном количестве предполагает объединение средств всех или почти всех его потенциальных пользователей, а это обычно достигается с по­мощью государства, которое определяет размеры индивидуальных вкладов и налагает санкция на неплательщиков.

Круг чистых общественных благ относительно не широк, но многие из них выступают в роли своеобразных ресурсов, используемых во всех отраслях экономики. Так, к числу чистых общественных благ относятся услуги государства по обеспечению законности, в том числе правовых основ хозяйственной деятельности, поддержанию денежной системы и т.д. В большинстве стран государство не только финансирует поставку подобных благ за счет налогов, но и непосредственно организует их создание силами своих служащих.

Смешанные общественные блага нередко производятся и постав­ляются на основе сотрудничества и разделения функций между госу­дарством и предпринимательским либо частным некоммерческим секто­ром. Это касается как источников финансирования, так и выполнения конкретных работ.

Когда речь идет о смешанных общественных благах, допустима и целесообразна постановка вопроса о минимизации участия государства в их создании и финансировании. Если менее ярко выражено свойство неисключаемости, имеет смысл проанализировать перспективы исполь­зования рыночных механизмов и предпринимательской инициативы. Если относительно узки границы несоперничества, ответственность государства за поставку общественного блага следует, как правило, сосредоточивать преимущественно на локальных уровнях и по мере возможности подключать механизмы добровольных коллективных действий. Решение последней задачи достигается обычно при посред­стве благотворительных и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Анализ перспектив частичного замещения государства другими про­изводителями общественных благ полезен, даже если он не опирается на точные количественные оценки, а только приблизительно очерчи­вает пределы, в которых удовлетворение потребностей в конкретном благе предполагает принуждение к коллективным действиям. Причем основным результатом анализа должно, как правило, становиться не само по себе решение об участии или полном самоустранении госу­дарства (последнее редко осуществимо в отношении большинства сме­шанных благ), а определение оптимальной меры и форм участия. Оце­нив, в какой мере данное благо или хотя бы некоторые существенные предпосылки его создания могут формироваться на основе предпри­нимательства, а также добровольной самоорганизации заинтересован­ных групп, можно добиться удовлетворения потребности при минималь­ных расходах бюджета.

Если работа над бюджетом ориентируется преимущественно на сложившиеся масштабы и структуру общественного сектора, с одной стороны, и на обобщенные абстрактные цели его развития, с другой, неизбежны глубокие диспропорции и расточительность. Главными ори­ентирами призваны выступать четкие представления о том, какие именно блага предполагается создать в данном секторе, какие конкрет­ные причины обусловливают необходимость бюджетного финансирова­ния их производства, каков круг непосредственных потребителей каж­дого из благ и насколько надежны оценки соответствующих запросов, каковы, наконец, альтернативные варианты удовлетворения этих за­просов, и какие группы проявляют активность в отстаивании каждого из вариантов.

Проследив связь между общественным сектором и общественными благами, следует поставить вопрос о целесообразности участия государ­ства в производстве и поставке частных благ. Очевидно, оно может быть оправданным только в ситуациях изъянов рынка. Однако наличие изъяна рынка еще не говорит о том, что общественный сектор должен полностью взять на себя удовлетворение запросов потребителей.

Во многих, если не в большинстве случаев, участие государства ограничивается регулятивными мерами, например, установлением пре­дельных цен в ситуации естественной монополии, специальных налогов на производителей, создающих негативные экстерналии, или контроля за поставщиками, имеющими существенные информационные преиму­щества перед потребителями. Все это предполагает функционирование общественного сектора, но лишь в лице регулирующих и контролирую­щих звеньев государственного аппарата, непосредственные результаты деятельности которых несомненно относятся к категории обществен­ных, а не частных благ. Потребность в бюджетном финансировании в подобных случаях также сводится к содержанию этих органов.

Даже если общественный сектор выступает в роли непосред­ственного поставщика частных благ, нет необходимости покрывать все издержки за счет принудительной мобилизации средств. Например, в ситуации естественной монополии или информационной асимметрии создание государственной организации, непосредственно оказывающей услуги населению, подчас эффективнее, чем финансирование контро­лирующих инстанций, однако эти услуги могут и, как правило, долж­ны оплачиваться потребителями. Принадлежность организации, по­ставляющей частные блага, к общественному сектору предполагает специфическую регламентацию ее деятельности, но отнюдь не обязательно влечет за собой безвозвратное расходование бюджетных средств.

Принято считать, что финансирование производства частных благ за счет налоговых средств оправдано, если это так называемые блага, обладающие особыми достоинствами. Этотакие блага, потребление которых общество в целом желало бы сделать обязательным для своих членов. В качестве примеров можно указать услуги образования, культуры и здравоохранения, расходы на оказание которых в большинстве развитых стран покрываются за счет бюджета или обязательного страхования, то есть на основе принудительной мобилизации средств под эгидой государства.

Для благ, обладающих особыми достоинствами, характерны очень значительные позитивные экстерналии. Именно это и обусловливает целесообразность их общественного финансирования. На практике такие блага не всегда легко отделить от смешанных общественных благ.

В ряде случаев государство вмешивается в производство и распре­деление частных благ исходя из политических или социальных целей. Например, чтобы избежать безработицы, оно может субсидировать разоряющиеся предприятия или даже их национализировать, а чтобы обеспечить на случай войны независимость страны от внешних поставок, может инвестировать общественные средства в различные отрасли промышленности либо создавать в них предприятия обще­ственного сектора. При обосновании подобных решений во внимание принимается не только и, как правило, не столько экономическая эффективность производства частных благ сама по себе, сколько потребность в таких общественных благах, как поддержание соци­альной стабильности или укрепление обороноспособности. Именно поэтому участие государства может иногда находить оправдание. Впрочем, с точки зрения социальных целей, в большинстве случаев эффективнее оказывать поддержку конкретным индивидам, чем пред­приятиям, и субсидировать имеет смысл скорее потребление, чем производство.

Принципы, на которых построена рыночная система, несовместимы с прямым или косвенным использованием принуждения в иск­лючительных интересах отдельного лица. Действия, не предпола­гающие законного права принуждения, могут быть осуществлены без участия государства и финансирования его аппарата. В то же время каждая акция государства, которая опирается на принудительную реаллокацию или перераспределение ресурсов, должна иметь резуль­татом нечто полезное одновременно для всех или хотя бы боль­шинства членов сообщества. Оптимальной является ситуация, когда каждый, на кого принудительно возлагается обязанность: налог, повинность и т.п., получает адекватную полезность как потребитель общественного блага, для создания которого эта обязанность вве­дена.