Изменение в системе высших и местных государственных органов

В УСЛОВИЯХ ПЕРЕСТРОЙКИ 1985—1991 ГГ.

ТЕМА 18. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ СССР

РАЗДЕЛ IV. СОВРЕМЕННЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ

Глубокий застой во всех областях общест­венной жизни к концу 70-х годов привел общество к мысли о настойчивой необходимости экономических и социально-политических преобразований. Возможность широко обсудить эти вопросы представилась в связи с опубликованием про­екта новой Конституции СССР 1977 г.

Как уже отмечалось Конституция СССР 1977 г. не изменила принципиальных основ государственной жизни. Более того, после ее принятия усилилась цен­трализация государственно-управленческих функций в руках партийных органов. Роль партийных органов управления гипертрофировалась, а роль Советов принижалась. И только на осно­ве решений апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС началось обновление общественно-политических структур, накапливался новый опыт государственного строительства.

Как бы ни определялся процесс обновления политических структур – «демократический центризм» или «бюрократическая колонизация», - он не был ни действительно радикальным, ни подлинно демократическим. Тем не менее сопротивление перестройке оказалось достаточно серьезным для того, чтобы вынудить власть вступить на путь радикальной политической реформы с целью оживить институты, которые партия некогда лишила их функций, - Советы и общественные организации (Горбачев признавал, что они «оказались за бортом»). По мнению Генерального секретаря ЦК КПСС, было необходимо полностью восстановить роль Советов как органов социалистической власти и вернуть общественным организациям их первоначальное значение. Это можно было понимать двояко: говоря об «исконных функциях», Горбачев обращался к первым годам советского режима, «золотому веку» ленинизма. Однако именно эти «исконные функции» Советов, заводских и фабричных комитетов, профсоюзов, играющих важнейшую роль в феврале – октябре 1917 г., были присвоены партией. Какое же место отводилось в горбачевском проекте реальной независимости профсоюзов, подлинному плюрализму?

Второй целью реформы было перераспределение власти, но при сохранении ведущей роли партии. Именно с этой целью были организованы выборы с участием большого числа конкурирующих между собой кандидатов, с расчетом тем самым вернуть законность партийному руководству, опозоренному сталинизмом и «брежневским застоем», и превратить партию в силу, способную выступать с предложениями преобразований и проводить их в жизнь.

Высшие и местные органы государственной власти. 1 декабря 1988 г. были приняты два закона — «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР», 14 марта 1990 г. — Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». На основании этих законов устанавливалась следующая структура органов государственной власти: Президент СССР — Съезд народных депутатов СССР — Верховный Совет СССР — Совет федерации — Комитет конституционного надзора.

Президент СССР — глава государства. На этот пост мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Он избирался гражданами СССР сроком на пять лет (не более двух сроков). Президент СССР мог быть смещен со своего поста только Съездом народных депутатов СССР (большинством в две трети го­лосов) и по заключению Комитета конституционного надзора СССР. По предложению кандидата в Президенты СССР и вместе с ним взбирался вице-президент СССР, который выполнял по поручению Президента отдельные его функции, замещал Президента в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей.

Президент должен был обеспечивать взаимодействие органов 1 власти и управления, ежегодно делать доклад Съезду народных депутатов СССР о положении страны. Он представлял Верховному Совету СССР, а затем Съезду народных депутатов СССР на утвер­ждение и освобождение от должности кандидатуры председателя правительства СССР, Верховного суда, Генерального прокурора и председателя Высшего арбитражного суда СССР, персональный сос­тав Комитета конституционного надзора СССР. Президент одновре­менно являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР: назначал и смещал военное командование, присваивал воинские звания, назначал судей военных трибуналов. Он вел переговоры, подписывал международные договоры, принимал верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей, назначал и отзывал дипломатических представителей в иностранных государствах и при ООН, присваивал дипломатические ранги. Президент СССР имел право объявить мобилизацию, состояние вой­ны, военное или чрезвычайное положение в отдельных местностях страны (последнее — при обязательном рассмотрении этого вопроса в Верховном Совете соответствующей республики), ввести временное президентское правление. Президент СССР возглавлял Совет без­опасности СССР, на который возлагалась выработка рекомендаций по поддержанию обороны страны, государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка. Члены Совета безопасности СССР назначались Президентом с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР.

Для выработки мер по реализации основных направлений внут­ренней и внешней политики и обеспечению безопасности страны при Президенте СССР в марте 1990 г. был создан Президентский Совет. Его члены назначались Президентом, а глава правительства СССР входил в него по должности. Однако в ноябре 1990 г. Совет был упразднен в виду его неработоспособности.

Президент СССР возглавлял Совет Федерации, в который входили вице-президент СССР и президенты (высшие должностные лица) республик. Решения Совета Федерации принимались большинством — не менее двух третей голосов и оформлялись ука­зами Президента СССР. В заседаниях Совета Федерации мог уча­ствовать Председатель Верховного Совета СССР. Совет Федерации рассматривал вопросы соблюдения Союзного договора, разрабатывал меры по проведению в жизнь национальной политики Советского государства, дает рекомендации Совету Национальностей Верховного Совета СССР по разрешению межнациональных споров н конфликтов.

Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в руках высшего представительного органа — Съезда народных депутатов СССР и избиравшегося им из своего состава Верховного Совета СССР. Съезд народных депутатов был правомочен рассматривать любой воп­рос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительному ведению Съезда относились: а) принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений; б) принятие решений по вопросам национально-государст­венного устройства; в) установление государственной границы СССР, утверждение изменений границ между союзными республиками; г) определение основных направлений внутренней и внешней политики; д) утверждение перспективных государственных планов; е) избрание Верховного Совета СССР, Председателя и Первого заместителя Председателя Верховного Совета СССР.

Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов, из них 750 депутатов — от территориальных и 750 — от националь­но-территориальных избирательных округов (по норме: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждого автономного округа), еще 750 — от общесоюзных общественных организаций. Съезды должны были собираться один раз в год. Внеочередной съезд мог быть созван: 1) по инициативе Верховного Совета СССР; 2) по предложению одной из его палат; 3) по предложению Президиума Верховного Совета СССР; 4) по предложению Председателя Верховного Совета СССР; 5) по требованию не менее 1/5 народных депутатов; 6) по инициативе союзной республики в лице ее высшего органа власти.

На I Съезде народных депутатов были избраны Председатель Верховного Совета СССР (25 мая 1989 г.), его Первый заместитель (29 мая), Председатель Совета Министров СССР (8 июня). Съезд заслушал доклады М.С. Горбачева «Об основных направлениях внут­ренней и внешней политики» и Н.И. Рыжкова «О программе пред­стоящей деятельности Правительства СССР»." Съезд создал Конституционную комиссию.

Верховный Совет СССР — постоянно действовавший законода­тельный и распорядительный орган государственной власти СССР. Он избирался сроком на пять лет Съездом народных депутатов СССР тайным голосованием из числа народных депутатов СССР. Верхов­ный Совет подотчетен съезду. Он состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей. Съезд ежегодно обновлял 1/5 членов каждой палаты.

В Конституции СССР не указана конкретная численность каждой палаты и Верховного Совета СССР в целом, но в ней определена норма представительства от каждого национального образования в Совете Национальностей: 11 депутатов от каждой союзной рес­публики (11х15), 4 депутата от каждой автономной республики (4х20), 2 депутата от каждой автономной области (2х8) и 1 депутат от каждого автономного округа (1х10), т.е. 271 чел. А так как палаты должны быть равны по численности, то и в Совет Союза избирался 271 депутат от территориальных округов (всего 542). Вме­сте с тем закон не оговаривал, каким образом депутаты от обще­ственных организаций избирались в палаты Верховного Совета, поэтому сами народные депутаты условились, что депутаты от обще­ственных организаций в количественном отношении представляли примерно одну треть каждой палаты соответственноих доли в вы­сшем депутатском корпусе страны. Право решать, кого из депутатов (независимо, от каких общественных организаций они были избра­ны) выдвинуть в определенную палату, принадлежало каждой рес­публике. И только депутаты от Москвы выдвинули в Совет Союза своих представителей отдельно от РСФСР. Это было сделано с сог­ласия всего депутатского корпуса: в Москве сосредоточены огромные профессиональные силы и их доля в общем числе избирателей значительно выше, чем в других регионах. К тому же большая часть депутатов, избранных от общественных организаций, жили и рабо­тали в Москве. Но депутаты — члены Совета Союза от Москвы избирались исходя из общего числа депутатов, полагавшихся по квоте РСФСР.

Среди депутатов Верховного Совета СССР (1989 г.) было 165 работников промышленности, строительства, транспорта и связи, 98 тружеников сельского хозяйства, 151 ученый, журналист, пред­ставитель творческих профессий, 87 партийных и советских работников. В Верховном Совете было 442 мужчины и 100 женщин.

Верховный Совет работал сессионно, очередные сессии длились Я 3—4 месяца. Внеочередные сессии созывались: 1) Председателем Верховного Совета по его инициативе или по предложению Президе­нта; 2) по инициативе союзной республики в лице ее высшего орга­на власти; 3) по требованию не менее 1/3 состава одной из палат Верховного Совета СССР.

Компетенция Верховного Совета СССР была довольно широка. Он назначал выборы народных депутатов, по предложению Президе­нта образовывал и упразднял правительство, министерства и другие центральные органы, утверждал премьер-министра, избирал Верхов­ный суд СССР, Высший арбитражный суд СССР, назначал Гене­рального прокурора СССР и председателя Контрольной палаты СССР. Он регулярно заслушивал отчеты образуемых или избираемых им органов, устанавливал основы законодательства СССР, законодательно регулировал отношения собственности, организовывал управление всеми отраслями государственной жизни, налогообложение и т.п. Верховный Совет СССР определял основы правового статуса общественных организаций. Он ратифицировал и денонсировал международные договоры, в период между съездами народных депутатов СССР принимал решение о проведении рефе­рендума СССР. Он имел право отменять акты Кабинета Министров СССР в случае несоответствия их Конституции СССР. Верховный Совет СССР руководил деятельностью Контрольной палаты СССР, периодически заслушивал ее отчеты о результатах контроля за пос­туплением и расходованием средств союзного бюджета и использо­ванием общесоюзной собственности.

Обе палаты Верховного Совета СССР создавали в качестве пос­тоянно действовавших рабочих органов постоянные комиссии и разные комитеты.

В связи с введением в марте 1990 г. института президентства изменилась вся структура законодательных и исполнительных орга­нов. Если Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР — это власть законодательная, то Президент, Совет Федерации и Правительство — власть исполнительная. 20 марта 1991 г. был принят закон, на основании которого высшим исполнительно-распо­рядительным органом СССР, правительством страны стал Кабинет Министров СССР. Он был правомочен решать все вопросы государ­ственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входили в компетенцию Съезда народных депутатов, Вер­ховного Совета и Совета Федерации СССР. Кабинет Министров СССР подчинялся Президенту СССР, его постановления и распоря­жения могли быть отменены только Верховным Советом СССР и Президентом СССР. Кабинет формировался Президентом СССР с учетом мнения Совета Федерации и по согласованию с Верховным Советом СССР. Кандидатура на пост премьер-министра представля­лась Президентом СССР и утверждалась Верховным Советом СССР. В состав кабинета входили премьер-министр, его заместители, министры СССР. В его работе могли участвовать главы правительств республик с правом решающего голоса.

Кабинет Министров СССР представлял на рассмотрение Верхов­ного Совета СССР программу предстоящей деятельности (в случае ее отклонения мог быть поставлен вопрос об отставке кабинета). Верховный Совет СССР мог выразить недоверие Кабинету Министров СССР, что также влекло его отставку (постановление по этому вопросу принималось большинством голосов — не менее двух третей общего числа членов Верховного Совета СССР). Вместе с тем Кабинет Министров СССР имел право заявить Президенту СССР о своей отставке.

Основные полномочия Кабинета Министров СССР состояли в следующем: он обеспечивал проведение единой финансовой, кредитной, денежной политики, составление и исполнение союзного бюджета, осуществление общесоюзных экономических программ, уп­равление единой топливно-энергетической и транспортной системами страны.

Кабинет Министров СССР действовал в пределах срока полно­мочий Президента СССР и слагал свои полномочия перед вновь избранным Президентом СССР..

Местные органы государственной власти. Первым практическим шагом на пути к реформе политической системы советского обще­ства, в частности избирательной системы, стал проведенный в 1987 г. в ходе выборов в местные Советы эксперимент. Он охватил 5 % районов страны, где выборы проводились, в отличие от прежнего порядка, по многомандатным избирательным округам: в бюллетени для голосования было внесено свыше 120 тыс. кандидатов, тогда как избрать надо было 94 тыс. депутатов. Эксперимент подтвердил воз­можность и необходимость перехода к состязательности кандидатов на выборах в Советы любого ранга.

1 декабря 1988 г. сессия Верховного Совета СССР приняла за­коны «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного за­кона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР». Впервые после 1936 г. в практике советского строительства устанавливались единые сроки полномочий высших и местных органов власти. Единая для всех Советов пятилетняя легислатура должна была способство­вать их деятельности как целостной системы. Увеличилась про­должительность избирательной кампании: очередные выборы должны были назначаться не за два, а не позднее чем за четыре месяца до истечения срока полномочий соответствующих органов власти. Вводился институт председателей Советов всех уровней и созда­вались президиумы в местных Советах (за исключением городов районного подчинения, поселковых и сельских Советов). Председа­тели и президиумы Советов организовывали всю работу Советов — и сессионную, и межсессионную: исполкомы и их аппарат эту функцию утратили, что должно было исключить подмену Советов аппаратом.

Демократизировался этап выдвижения кандидатов в депутаты: право выдвигать кандидатов имели трудовые коллективы вне зависимости от количества работников; впервые такое право предо­ставлялось избирателям по месту жительства. Кроме того, законом о выборах предусматривалось образование территориальных избирательных округов, исходя из определенной численности избирателей, а не жителей вообще, как это было раньше. Норма избирателей для территориального округа устанавливалась соответ­ствующим Советом. Все это позволяло радикально обновить избирательную систему.

Следующим шагом по демократизации Советов стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного само­управления и местного хозяйства в СССР. Закон определял местные Советы народных депутатов как «основное звено в системе местного самоуправления». Новым моментом в регламентации полномочий Со­ветов являлось определение их экономической базы и введение понятия «коммунальная собственность». В законе было закреплено, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (земля, вода, леса и т.п.), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов. Комму­нальной собственностью могли являться предприятия (объединения).

Итак, М.С, Горбачев и его соратники предприняли сильную и отчаянную попытку обновить социализм, вдохнуть новую жизнь в умирающую систему. Отсюда непоследовательность в его политике, поиск компромиссов, стремление сочетать экстремальные и вяло-реформаторские методы. Но предпринятые реформы помимо их истинных целей сделали великое дело. Продемонстрировав невозможность обновления, они подтолкнули тоталитаризм к распаду.