Методы и средства реализации региональной экологической политики

a. Развитие системы регионального управления охраной окружаю­щей среды и природопользованием.

b. Нормативное правовое обеспечение и правоприменение.

c. Экономические и финансовые механизмы.

d. Экологический мониторинг и информационное обеспечение.

e. Научное обеспечение.

f. Экологическое образование и просвещение.

g. Развитие гражданского общества как условие реализации государственной политики в области экологии.

h. Задачи региональной политики в области экологии.

i. Международное сотрудничество.

j. Разработка планов действий на региональном, муниципаль­ном и отраслевом уровнях, а также разработка и реализация мер государственной поддержки и регулирования в сфере охраны ок­ружающей среды и рационального природопользования.

18. РЕГИОНЫ «ДОНОРЫ» И РЕГИОНЫ «РЕЦИПИЕНТЫ». ВОЗМОЖНОСТИ СБЛИЖЕНИЯ РЕГИОНОВ ПО УРОВНЮ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ

Дотационность регионов является понятием условным по «методике», которая определена законодательством. В конечном итоге дотационность субъектов Российской Федерации зависит от нормативов отчисления налогов в федеральный центр. Если планка отчислений меняется, то меняется и дотационность региона. Поэтому современное деление субъектов Российской Федерации на «дотационные» и «доноры» определено уровнем отчисления налогов.

«Донорами» считаются регионы, отчисляющие значительное количество налогов в центр, а «дотационными» являются те субъекты Российской Федерации, которые не только отчисляют налоги, но одновременно и получают из федерального бюджета финансовую помощь в виде дотаций.

Таким образом, деление регионов на «доноры» и «реципиенты» связано с тем, что налоги и другие бюджетные доходы на территории у первых — избыточные, а у вторых — недостаточные для покрытия их бюджетных расходов. Ранжирование регионов по данному признаку обнаруживает их резкое расслоение по степени бюджетной обеспеченности.

По данным Минрегиона, в 2008 году в России действовали только 11 регионов-доноров, которые формировали около 70% всего бюджета страны. Основная масса субъектов Федерации образуют группу регионов-«реципиентов» (принимающих помощь).

На 01.01.2010г. доля безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ в доходах 32 регионов превысила 40%, а в Чеченской республике, Республике Ингушетия, Республике Тыва, Республике Дагестан, Республике Алтай – 70%; с дефицитом были исполнены бюджеты 62 из 83 субъектов РФ (по данным Минфина). К сожалению, у этих проблемных территорий, получающих значительную финансовую помощь из федерального центра (обеспечивалось лишь поддержание потребностей на уровне минимальных социальных стандартов), не наблюдается заметного социально-экономического прогресса. Основную налоговую нагрузку по перечислению средств в федеральный бюджет (в расчете на душу населения) несут центральные регионы, а получатели бюджетных средств — это преимущественно отдаленные от центра регионы.

Разница между самым богатым субъектом РФ - Москвой и самым бедным - Ингушетией, без учета финансовой поддержки из федерального бюджета, по доходу на душу населения составила 40 раз.

Всего дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в 2010 году не будут выделяться 12 субъектам-донорам в том числе – трем регионам Северо-Западного федерального округа, включая Ленинградскую область с населением свыше 1,6 млн. человек (по данным Минфина).

К числу причин неравенства регионов можно отнес­ти:

- разные темпы экономических преобразований (приватизации, конверсии);

- незавершенность процесса разграничения прав и предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти;

- предоставление отдельным субъектам Федерации больших экономических и социальных льгот по сравнению с други­ми;

- недоучет региональных последствий проведения федеральной экономической политики в сфере макроэкономики;

- неравномерность в пространственном отношении, в скорости распространения и в глубине экономического спада.

В настоящее время государственная финансовая поддержка регионов осуществляется главным образом из федерального бюджета в трех формах:

· перечисление трансфертов Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР), субвенций на целевые мероприятия, дотаций на покрытие текущих расходов (включая финансирование программ регионов) и др.;

· прямые расходы министерств и ведомств, финансирование федеральных отраслевых программ на территориях (не считая расходов на оборону, международную деятельность и т.д.);

· средства, переданные регионам на возвратной основе (государственная финансовая поддержка завоза продукции в районы Крайнего Севера и т.п.).

В 2006-2008 гг. предоставление финансовой помощи регионам (трансферты) производилось в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Основу раздела «Межбюджетные трансферты», как и в предшествующие годы, составляли:

- Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ,

- Федеральный фонд софинансирования социальных расходов,

- Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов,

- Федеральный фонд регионального развития,

- Федеральный фонд компенсаций,

- Резервный Фонд Правительства РФ.

К сведению: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (ФФПР) - основной инструмент выравнивания, из которого идут перечисления средств в регионы (трансферты). Трансферты из этого Фонда получают все регионы реципиенты (80% субъектов РФ). Финансовая помощь центра распределяется так, чтобы выровнять средние затраты на душу населения, используя федеральные социальные стандарты и индекс бюджетных расходов для каждой группы регионов;

При оказании федеральной финансовой помощи регионам Правительство РФ руководствуется следующими подходами:

ü использование нормативных методов при определении объективно необходимых бюджетных расходов субъектов Российской Федерации;

ü наличие и реализация в регионе программ увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемой помощи из федерального бюджета;

ü ответственность руководителей органов власти различных уровней за нецелевое расходование средств федерального бюджета;

ü повышение регулирующей, координирующей и контролирующей роли федерального центра при оказании государственной помощи для решения социально-экономических проблем, относящихся к предметам совместного ведения;

ü обязательное долевое участие субъектов РФ, органов местного самоуправления в реализации соответствующих программ и проектов, для которых предусматривается оказание федеральной помощи;

ü обязательная оценка эффективности принимаемых решений по оказанию федеральной финансовой помощи и др.

Федеральный Центр ставит задачи:

- обеспечить бездефицитность (бездотационность) бюджетов большинства субъектов Федерации путем изменения налоговой системы;

- лучше определять и учитывать при формировании бюджетов финансовый и налоговый потенциал каждого региона;

- добиться сбалансированности бюджетов всех уровней;

- наладить контроль за целевым выделением и расходованием средств, предоставляемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов.

Фонд регионального развития (ФРР) — совокупность социально-инвестиционных частей федеральных целевых программ, региональных программ, программ и проектов отраслевого финансирования и др. Из него, в основном на безвозвратной основе, будет предоставляться финансовая помощь регионам на создание минимально необходимой (по нормам) социальной инфраструктуры согласно разработанному и согласованному плану инвестиционной деятельности данного рода. Выделение средств осуществляется по заявкам региональных органов исполнительной власти в пределах максимальной доли данного региона в ФРР, при этом доля федерального бюджета не может превышать 50% общих капиталовложений региона.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ) создается для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Федерации, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ. Его источниками будут кредиты международных финансовых организаций, а также другие средства, определяемые Правительством РФ. Средства на возвратной основе должны выделяться регионам, а в отдельных случаях — крупным городам. В первую очередь это бездотационные и низкодотационные территории, регионы, создающие благоприятные условия для экономического развития, скорого достижения финансовой самостоятельности и повышения кредитоспособности (т.е. данный фонд, скорее, не «поддерживающий», а «премиальный»).

При распределении финансовой помощи субъектам Федерации должно учитываться: отношение нормативной бюджетной потребности региона (в расчете на душу населения) к средней (минимальной) обоснованной потребности по субъектам Федерации — индекс бюджетных расходов, показывающий, насколько больше (меньше) нужно затратить бюджетных средств в данном регионе по сравнению со средними или минимальными. Целесообразно планировать два вида федеральной поддержки:

1. Оказание оперативной помощи регионам, находящимся в экстремальных природных условиях (Крайний Север) и пострадавшим от стихийных природных и техногенных катастроф.

2. Предоставление текущей, средне- и долгосрочной финансовой помощи остропроблемным регионам, придав им статус регионов особой государственной поддержки.

Возможности сближение регионов по уровню социально-экономического развития

Одна из самых негативных особенностей экономического спада в России заключается в усилении межрегиональной дифференциации.

Во всех документах государственной региональной политики СССР и РФ декларируется необходимость выравнивания регионов по уровню социально-экономического развития. Однако приведенные данные заставляют критически относится к представлениям об осуществимости этой цели.

Субъекты РФ сильно различаются по территории и населению. По численности населения максимальное различие между 83 регионами составляет 98,4 раза (коэффициент вариации - 81,5%).

По оценкам ученых Москва, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский и Ненецкий автономные округа по величине ВРП на душу населения оказываются соответственно на первых местах в России. Феномен "северного ВРП" объясняется, тем, что здесь концентрируются предприятия по добыче нефти, газа, алмазов, золота, производству цветных и редкий металлов, дающих наибольшую денежную выручку на одного работающего. Из этого не следует, что все эти регионы благополучны в широком социально-экономическом смысле. Здесь наиболее тяжелые природно-климатические условия, наивысшая стоимость жизни, самые большие инвестиционные издержки на единицу физического объема основного капитала и т. д.

Наоборот, Дагестан, Чечня оказываются позади и занимают последние места в списке регионов по данному показателю.

Перспективы сближения регионов по уровню ВРП на душу населения имеет смысл анализировать только при условии общего экономического роста. Приемлем только такой характер сближения регионов, когда темп роста отставших регионов превышает положительный темп роста более развитых регионов.

К сведению: Приведем пример:

Ежегодные темпы прироста ВРП на душу населения наиболее отставших регионов, необходимые для достижения среднероссийского уровня (при ежегодном темпе прироста среднероссийского ВРП на душу населения 3%):

Республики	за 30 лет	за 20 лет	за 15 лет	за 10 лет
Дагестан	8,374 %	11,165 %	14,028 %	19,977%
Ингушетия	7,712	10,149	12,640	17,794
Калмыкия	7,205	9,371	11,581	16,137
Северная Осетия	6,810	8,768	10,762	14,859
Тыва	6,708	8,612	10,550	14,530
Адыгея	6,168	7,788	9,434	12,800
Кабардино-Балкария	6,147	7,757	9,391	12,734

Как видно из табл. достижение наиболее отсталыми регионами среднероссийского уровня ВРП на душу населения требует очень высоких темпов роста и длительного времени. Таким образом, полное выравнивание регионов России по величине ВРП на душу населения в обозримой перспективе абсолютно невозможно.

Эта цель, по-прежнему декларируемая в политических документах, должна быть снята как дезориентирующая в практической политике. Достижимой может быть более скромная задача: уменьшение максимального отставания регионов от среднероссийского уровня (до 50%, до 40% и т. д.).

Резко дифференцированы по отдельным регионам России показатели уровня и качества жизни населения.

В последние годы продолжительность жизни в отдельных субъектах Федерации различалась на 17 лет у мужчин и на 12 лет – у женщин, доля пенсионеров по возрасту разнилась в 2-5 раз.

Разделение регионов на самые "богатые" и самые "бедные " довольно устойчиво. В первую группу входит г. Москва, нефтегазодобывающие регионы, северные и дальневосточные регионы с наиболее высокой стоимостью жизни. В низшей группе находятся республики Северного Кавказа, Калмыкия и Тува, ряд "нересурсных" автономных округов и близко к ним - некоторые аграрные регионы центральной части России. Среднемесячные доходы населения по регионам страны отличаются в 14 раз, средняя оплата труда с учетом социальных выплат – в 11,5 раз.

Главный фактор дифференциации регионов по средней заработной плате - отраслевая структура экономики.

Средняя заработная плата в отраслях составляла по отношению к средней по народному хозяйству: в электроэнергетике - 181%, нефтедобывающей - 243%, газовой - 463%, цветной металлургии - 181%, машиностроении - 83%, легкой - 53%, сельском хозяйстве - 41%, учреждениях кредита, финансов, страхования - 167%. Кроме того, определенное влияние оказывают выплаты по региональному регулированию заработной платы трудящимся восточных и северных регионов, а также различная цена рабочей силы. Этим объясняется, что в числе регионов - лидеров по уровню заработной платы - только "добывающие" северные и восточные регионы, а на последних местах - южные трудоизбыточные республики с относительно низкой стоимостью жизни населения республики и примыкающие к ним отдельные области со значительной долей сельскохозяйственного производства.

Существенное влияние на уровень жизни населения регионов оказывает дифференциация цен на потребительские товары и услуги. Наиболее высокая стоимость жизни (из-за климатических условий и периферийного положения) в северных и восточных регионах, наименьшая - в центральной полосе и на Северном Кавказе. По прожиточному минимуму в среднем на душу населения субъекты РФ различаются в 6 раз, по стоимости набора из 25 основных продуктов питания - в 3,9 раза, а отношение прожиточного минимума к зарплате – в 5 раз.

Показатели официально зарегистрированной безработицы в регионах отличаются более чем в 10 раз.

Для анализа дифференциации регионов в качестве дополнительных целесообразно использовать показатели реального потребления, обеспеченности жильем, демографического воспроизводства, занятости, здоровья, социально-психологического климата и др.

Так же как и в отношении выравнивания уровней экономического развития, сближения региональных уровней жизни в общем виде проблематично для обозримого будущего. Первоочередной является регионализация задачи борьбы с бедностью, то есть перевода той части населения регионов, которая живет ниже границы бедности, в более высокие доходные группы. Чем выше темп экономического роста (в частности, темп ВВП), тем больше возможностей для перераспределения.