Участники экологической оценки

МОДЕЛЬ ПРОЦЕССА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ

Экологической оценке в большинстве национальных систем подлежат два направления деятельности – намечаемая деятельность проектного уровня (EIA) и планового (SEA).

Намечаемая деятельность проектного уровня - проекты конкретных хозяйственных объектов, которые, однако, существенно различаются по масштабу и характеру связанного с ними воздействия. Для эффективности проводимой экологической оценки основные усилия должны быть сосредоточены на тех проектах, которые предполагают значительное воздействие такого рода. Поэтому проведение полномасштабной оценки для всех проектов вряд ли было бы целесообразным, и с самого начала этот механизм был ориентирован прежде всего на крупные проекты. Хотя представление о значимости воздействий вносит в такой подход определенные коррективы. Так, специального рассмотрения может заслуживать и стандартный проект, реализуемый в нестандартных условиях. Различные планы и программы, отраслевые схемы развития, проекты нормативных актов относятся к стратегической экологической оценке. Схема принятия решений для этого направления деятельности близка в организации процесса экологической оценки проектов.

Эффективно организованная система экологической оценки подразумевает формально установленную процедуру с участниками, права и обязанности которых определены. Ниже мы последовательно рассмотрим основных участников процесса экологической оценки и их роль в этом процессе [12].

Инициатор деятельности. Под инициатором деятельности рассматривают юридическое или физическое лицо, ответственное за планирование (проектирование) и осуществление намечаемой деятельности. В системе экологической экспертизы инициатор деятельности называется заказчиком. В роли инициатора могут выступать как государственные органы, так и частные компании.

В любой системе экологической оценки инициатор деятельности несет расходы, связанные с проведением основных ее элементов. Это является следствием принципа «загрязнитель платит», а также принципа «презумпции потенциальной экологической опасности намечаемой деятельности». Во многих национальных системах к числу важнейших обязанностей инициатора деятельности относится проведение процедуры оценки воздействий на окружающую среду (ОВОС), а также подготовка документа, отражающего результаты этого прогноза (ЗВОС).

Специально уполномоченные органы. К специально уполномоченным органам относят органы или организации, имеющие те или иные полномочия по отношению к процессу экологической оценки или намечаемой деятельности в целом. Такие органы выполняют функции контроля процесса экологической оценки, принимают решения по итогам экологической оценки, занимаются согласованием отдельных аспектов намечаемой деятельности.

Функцию контроля за экологической оценкой выполняют подразделения национальных министерств охраны окружающей среды или специальные агентства по экологической оценке, государственные или независимые, но формируемые государством. В их задачу входит контроль за соблюдением процедуры экологической оценки, а также проверка качества документации (прежде всего - ЗВОС). При этом основным предметом такой проверки является:

§ достаточность информации для принятия решений;

§ достоверность предоставленной информации;

§ адекватность представления.

Практически во всех странах решение о возможности осуществления намечаемой деятельности принимают государственные органы, выдавая разрешение, лицензию и т. п. Во многих национальных системах контроль за процедурой, качеством документации и принятие решения об осуществлении хозяйственной деятельности разделены и относятся к компетенции разных организаций. В то же время в ряде систем обязательное решение по итогам экологической оценки принимается теми же органами, которые контролируют качество экологической оценки. В некоторых системах инициатор хозяйственной деятельности самостоятельно принимает решение о ее осуществлении, учитывая результаты экологической оценки. Это имеет место в тех случаях, когда инициатором деятельности выступают государственные организации (например, в федеральной системе США).

В процедуре экологической оценки принимают участие различные специализированные органы, например, агентства, ответственные за охрану вод, лесов, здоровья населения и т. д. Эти органы ответственны за согласование (лицензирование, выдачу разрешения) отдельных аспектов намечаемой деятельности, которые могут включать, например, использование определенных ресурсов, объем выбросов и т. п. Как правило, эти органы используют содержание материалов экологической оценки при принятии соответствующего решения.

Внутренние системы экологической оценки существуют и в ряде международных организаций, например, Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития и др. В таких системах функции специально уполномоченных органов выполняют подразделения этих организаций. Они контролируют соблюдение необходимых процедур инициатором деятельности, претендующим на получение финансирования, оценивают качество документации по экологической оценке, а также принимают решение о выделении финансирования.

Другие заинтересованные стороны. Осуществление любого крупного проекта затрагивают разнообразные интересы общества в целом, многочисленных организаций, социальных групп и отдельных граждан. Согласование интересов с этими сторонами, учет их интересов при планировании намечаемой деятельности составляет одну из важнейших задач экологической оценки. Процесс взаимодействия с заинтересованными сторонами в ходе ЭО характеризуется как «консультации и участие общественности».

Роль заинтересованных сторон в процессе ЭО можно кратко описать следующим образом: они представляют свои интересы, а также интересы других, иногда более широких, групп; они также могут предоставлять информацию, необходимую или ценную для проведения экологической оценки.

Заинтересованные стороны в процессе ЭО могут быть, в частности, представлены государственными органами – например, специализированными агентствами, в сферу компетенции которых входит тот или иной аспект намечаемой деятельности, или органами местного самоуправления.

Практически в любой национальной системе ЭО определен перечень государственных органов, взаимодействие с которыми необходимо в ходе экологической оценки.

Исполнители. Инициатор деятельности может использовать услуги сторонних организаций для разработки проектной документации или специализированной компании для подготовки ЗВОС. Государственные организации могут приглашать консультантов для оценки качества документации по экологической оценке, а общественность может привлекать экспертов для независимой оценки тех или иных аспектов намечаемой деятельности. Строго говоря, исполнители не являются самостоятельными участниками процесса и выполняют задачи, поставленные пригласившим их участником.

Ответственные за выполнение экологической оценки. Ответственность за разные элементы процесса (подготовку ЗВОС, контроль его качества, принятие решения) могут нести различные участники процесса. Однако реальную проблему представляет собой ответственность за выполнение основной части экологической оценки, которая включает сбор необходимой информации, прогноз воздействий, оценку их значимости и завершается подготовкой итогового документа экологической оценки (ЗВОС). В том случае, если прогноз воздействий, оценка их значимости выполняются заинтересованной стороной-инициатором деятельности (или третьей стороной по его заказу), эта заинтересованность может повлиять на качество и полноту документа, характер сделанных выводов. С другой стороны, тесная связь между процессами проектирования и экологической оценкой – один из важнейших источников ее эффективности. Такая связь позволяет использовать результаты оценки не только при утверждении решения об осуществлении намечаемой деятельности, но и при выработке оптимальных решений в процессе проектирования. Исполнитель же, независимый от инициатора, может выполнять экологическую оценку лишь на основе завершенной или близкой к завершению проектной документации. При этом, если основная масса проектных решений уже принята, их существенная корректировка затруднена. Многие специалисты полагают, что система, в которой «основная часть» экологической оценки является ответственностью инициатора деятельности, является более эффективной. При этом необходимым условием функционирования такого порядка принятия решений является независимая система контроля качества документации и процесса экологической оценки, доступ к документации и к участию в процессе общественности и других заинтересованных сторон.