Система экологической экспертизы (ЭЭ)

Модель проведения экологической экспертизы начала формироваться в 70-е годы в СССР, где с этого времени существовало требование о включении в проектную документацию раздела «Охрана окружающей природной среды», в котором должны были учитываться санитарные и природоохранные стандарты, требования по проведению экологических изысканий и расчетов. В нормативных документах приводились и правила оформления этого раздела проектной документации. Для осуществления намечаемой деятельности были необходимы согласования с государственными органами, отвечающими за охрану окружающей среды. Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, которые входили в состав Госплана, Госстроя, ряда министерств и ведомств.

Одним из важных этапов развития стратегического природоохранного планирования явилось активное внедрение с середины 70-х годов в практику территориальных комплексных схем по охране природы, так называемых ТерКСОПов.

К середине 80-х годов насчитывалось около 900 экспертиз, каждая из которых была ответственна за проведение оценки различных типов плановой и проектной документации: от программ регионального развития до проектов строительства и реконструкции хозяйственных объектов. Специалисты экологического профиля чаще всего приглашались лишь при рассмотрении отдельных крупных проектов и программ.

Уже в это время и со стороны государственных органов, и со стороны общественности сформировалось мнение о недостаточности существующих механизмов для решения острых экологических проблем. В постановлении Верховного Совета СССР от 3.07.1985 г. «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» содержалось указание органам власти разработать нормативно-правовые акты об обязательном проведении экологической экспертизы новых технологий и материалов, проектов реконструкции и строительства промышленных объектов, развития инфраструктуры.

В «Инструкции о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» (СНиП 1.02.01.-85), принятой Госкомитетом СССР по строительству, принимались меры по совершенствованию экологических требований к заказчикам и проектировщикам. Согласно требованиям Инструкции, в проектную документацию было необходимо включать комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия объектов на окружающую среду. Это требование послужило прототипом введенной позднее процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) [12].

В середине 80-х годов был создан Межведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС), который обратил внимание на практиковавшуюся в мире процедуру экологической оценки - Environmental Impact Assessment, и интерпретировал ее как разновидность экспертизы проектов, традиционную для СССР. Поэтому первые механизмы экологической оценки были основаны на уже существующей практике проведения экспертиз.

В 1988 г. в структуре Госкомприроды были созданы специальные Управления государственной экологической экспертизы, которые в течение 45 дней должны были рассмотреть переданную заказчиком документацию и подготовить экспертное заключение, выводы которого носили обязательный характер. В 1989 г. был определен перечень документации, представляемой на экспертизу. Проекты и программы, не содержащие результатов оценки воздействия на окружающую среду, на государственную экологическую экспертизу не принимались, а финансирование проектов без положительного заключения запрещалось.

В 1990 г. Госкомприродой была принята «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов». Эта инструкция явилась методической основой проведения экологических экспертиз в таких странах СНГ, как Россия, Беларусь, Казахстан и др.

Важную роль в создании эффективного механизма экологической оценки сыграла общественность. По мере демократизации общества все сильнее стали звучать протесты против закрытого ведомственного принятия решений по экологически важным вопросам. В обществе сформировалось мнение, что не только отдельные проекты, но и все виды деятельности, которые могут привести к экологически опасным последствиям, должны проходить экологическую экспертизу, причем она должна носить междисциплинарный характер, быть независимой от ведомств-заказчиков, учитывать мнение экологов и общественности; оценки воздействия как “существенно негативное” должно быть достаточно для запрещения проекта.

Таким образом, процедура экологической экспертизы, принятая в ряде стран СНГ, построена на опыте ведомственных, в значительной степени закрытых для общественности экспертиз. Направлением ее дальнейшего развития должна стать опора на более широкое применение основных принципов геоэкологической оценки:

§ Комплексности, который подразумевает оценку воздействия не только на отдельные компоненты, но и на природно-территориальные комплексы, природно-технические геосистемы.

§ Превентивности, означающего, что экологическая оценка (экспертиза) должна проводиться до принятия решений по проектированию хозяйственной деятельности, а полученные результаты использоваться при выработке и принятии решений.

§ Демократичности, включающего признание за всеми заинтересованными сторонами, в том числе и общественности, права на непосредственное участие в принятии решения. То есть процедура должна быть построена таким образом, чтобы мнение общественности учитывалось наряду с заключением экспертов при выработке окончательного решения.

Сформировавшиеся национальные системы, основанные на моделях экологической оценки и экологической экспертизы, существенно отличаются друг от друга порядком и содержанием процедуры оценки, видами и масштабами деятельности. Но они сходны и с точки зрения конечной цели, которая состоит в минимизации негативных воздействий на окружающую среду.