Научное обоснование региональной политики. Стратегия территориального развития России

Рис. 9.1. Региональная экономическая политика в системе государственного регулирования

РЭП как интегрирующее ядро государственного регулирования регио­нального и территориального развития имеет наиболее близкие связи с такими блоками общей системы государственного регулирования, как "Стратегия территориального развития" и "Региональные аспекты экономической и социальной политики". На основе стратегии территориального развития конкретизируются цели и задачи РЭП и необходимые для этого средства реализации. По отношению к региональным аспектам макроэкономической, социальной, структурной, инвестиционной и других политик РЭП играет двоякую роль: с одной стороны, она синтезирует региональные аспекты указанных политик для своих комплексных объектов (регионов, региональных систем), а с другой стороны, выдвигает свои требования к основным направлениям национальной экономической и социальной политики.

Следует отметить, что в настоящее время большая часть мероприятий и затрачиваемых государственных средств, влияющих на региональное развитие, осуществляется вне рамок собственно РЭП (по экспертным оценкам, примерно 80%). Тем не менее, РЭП в силу своей интегрирующей и координирующей функции в значительной мере определяет конечную эффективность всех регулятивных воздействий на региональное развитие.

Государственная региональная экономическая политика имеет два уровня: федеральный и субфедеральный.

Предметом федеральной региональной политики являются территориальные проблемы национальной экономики (в том числе межрегиональные), отношения центра с субъектами федерации, комплексное регулирование факторов и связей, влияющих на социально-экономическое положение регионов. При этом центр может включаться в решение проблем "малых" регионов, являющихся частями субъектов федерации, если они имеют федеральную значимость. Примерами являются ликвидация чрезвычайных ситуаций, освоение месторождения стратегического сырья, конверсия промышленного узла с оборонными предприятиями и т.п.

Предмет субфедеральной региональной политики — это пространственная организация внутри региона (например, улучшение транспортной доступности, обеспечение всех поселений продовольствием и энергией, преодоление депрессивного состояния малых городов и т.п.), регулирование отношений субъекта федерации с муниципальными образованиями. Муниципальные власти являются субъектами региональной политики, в компетенции которых находится широкий круг вопросов территориальной организации хозяйства и жизнедеятельности. Однако в соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление (деятельность муниципальных властей) не входит в структуру государственного управления.

Различия между региональными политиками разных уровней заклю­чаются не только в масштабах решаемых задач, но и в средствах их реализации: нормативной правовой базе, участвующих институтах, финансо­вых источниках, экономических регуляторах и т.д.

Промежуточное положение в РЭП занимает деятельность межрегио­нальных ассоциаций экономического взаимодействия. Предмет деятельности этих субъектов РЭП — координация социально-экономического развития групп сопредельных регионов, в том числе в их взаимоотношениях с федераль­ным центром.

Цели и задачи региональной экономической политики (РЭП), как следует из анализа мирового опыта, отражают приоритеты государственного регу­лирования, вытекающие из диагностики региональных (территориальных) проблем, требований стратегии территориального развития, политической и социально-экономической конъюнктуры. При внешнем разнообразии формулировок целей РЭП в разных странах они всегда представляют собой некий компромисс между стремлением к большей экономической эффек­тивности и поддержанием социальной справедливости в территориальном развитии. Цели РЭП нередко формируются также в терминах уменьшения неравенства в уровнях экономического и социального развития регионов страны.

Указанные подходы к определению главных целей РЭП применимы и для России. Однако специфика России требует принципиально важного дополнения: одной из главных целей РЭП в Российской Федерации является укрепление целостности экономики, государства и общества.

Начиная с 1992 г. экономические программы Правительства России включают разделы по РЭП. Хотя формулировки целей РЭП в этих програм­мах различаются, все они выделяют три главные цели. Так, в Программе на 1995—1997 гг. главные цели формулируются следующим образом:

• укрепление единое экономическое пространства страны на основе принципов федерализма, местного самоуправления и общероссийского рынка;

• повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение при­мерно равных условий социального развития во всех регионах;

• всемерное использование региональных факторов и благоприятных предпосылок для формирования в регионах эффективной социально ориентированной экономики.

Программы содержат обоснования выделяемых целей. Относительно главной "социальной" цели отмечается необходимость создания равных жизненных шансов для всех граждан независимо от места их рождения и жительства, необходимость реализации права свободного выбора места проживания и трудовой деятельности. Чрезмерные региональные контрасты в социальных условиях трактуются как угроза существованию демократи­ческого государства, ведущая к его распаду. Поэтому региональная политика призвана ослабить внутренние социальные напряжения. При обосновании главной "экономической" цели подчеркивается необходимость рационального использования многообразия экономических возможностей регионов, эффектов региональной агломерации, преимуществ территориального разделения труда и экономической кооперации регионов.

Проблемам региональной политики уделяется значительное место также в ежегодных Посланиях Президента страны Федеральному Собранию. "Основные положения региональной политики в Российской Федерации" (1996) выделяют семь целей, которые по существу детализируют сформулирован­ные выше три главные цели (например, предотвращение загрязнения окру­жающей среды — одно из условий повышения качества жизни, максимальное использование природно-климатических условий — один из региональных факторов экономического развития и т.п.).

Перечень задач РЭП, содержащийся в нормативных документах, более подробен и менее устойчив, чем перечень целей. Значительная часть задач — "вечные", или традиционные, доставшиеся в наследство от предшествующего периода. Новые задачи РЭП определяются экономическими, геополитическими, институциональными и другими изменениями, происходящими в переходном периоде. Например, это реструктуризация приграничных регионов, осуществление региональных программ приватизации, формирование свободных экономичес­ких зон и т.п.

В Программе 1993г. все задачи РЭП скомпонованы в четыре блока: социальные, экономические, экологические и задачи в области национальных и межэтнических отношений. В уже цитировавшихся Основных положениях дается перечень из девяти наиболее важных задач РЭП.

ü содействие развитию и углублению экономической реформы, формирование во всех регионах многоукладной экономики, становление региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

ü сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;

ü достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационали­зации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;

ü развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других);

Между целями (задачами) РЭП существуют противоречия, обусловленные, прежде всего ограниченностью средств для их достижения, а также под­вижностью представлений об их приоритетности со стороны субъектов РЭП и общества. Для периода экономического спада, сопровождающегося уменьшением реальной массы финансовых ресурсов государства, наиболее сильное противоречие состоит в том, что значительную часть государственных ресурсов приходится расходовать на социальную поддержку бедствующих регионов, что усугубляет ситуацию с выделением ресурсов для стимулирования возобновления экономического роста и повышения экономической эффективности.

В дальнейшем состав и взаимосвязи целей и задач РЭП будут адапти­роваться к меняющимся ситуациям. Главное, чтобы каждой цели и задаче соответствовали определенные правовые, организационные, экономические средства их реализации и система контроля "цель—результат". В противном случае даже отточенные формулировки вырождаются в пустые декларации, только подрывающие веру в возможности настоящей региональной политики.

Важные предпосылки для правового обеспечения РЭП содержит Консти­туция Российской Федерации, принятая в конце 1993г. Она определяет принципы государственного устройства, основы экономических взаимоотно­шений федерации, субъектов федерации и местного самоуправления, право­вые рамки осуществления экономической политики, в том числе в террито­риальном разрезе. В Конституции с редкостной для такого общего правового документа конкретностью зафиксированы фундаментальные требования, обеспечивающие единство экономического пространства страны:

ü равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федераль­ными органами власти (ст. 5);

ü стимулирование развития районов и городов, располагающих крупным научно-техническим потенциалом и могущих стать "локомотивами" и "точками роста" экономики субъектов Российской Федерации;

ü оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;

ü разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные регионы и другие); совершенствование экономического районирования страны.

ü гарантируемое единство экономического пространства, свободное пере­мещение товаров, услуг и финансовых средств, защита конкуренции, свобода экономической деятельности, не запрещенной законом (ст. 8);

ü недопущение установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного движения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74);

ü запрещение введения и эмиссии других денег в России, кроме рубля (ст.75). Развитие нормативной правовой базы государственной региональной политики в виде федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации, других федеральных нормативных актов, договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъек­тами, а также законов и различных актов субъектов Российской Федерации осуществляется по двум линиям;

ü принятие федеральных законов и других нормативных актов, регули­рующих важные сферы регионального (территориального) развития;

ü совершенствование правовых основ экономического федерализма.

Начиная с 1990 г. Россия создает новое правовое поле для региональной политики. Принятые федеральные законы и другие нормативные акты условно можно разделить на четыре группы.

Первая группа — это законы и акты, определяющие рамочные условия для региональной политики. Сюда, помимо цитировавшихся Основных положений региональной политики (являющихся подзаконным актом), можно отнести Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", предусматривающий разработку прогнозов по регионам и народнохозяйст­венным комплексам в территориальном разрезе.

Вторая группа — законы и акты по направлениям экономической и социальной политики с существенными региональными аспектами. Их перечень весьма длинный. Например, в него входят Бюджетный, Налоговый, Градостроительный кодексы, Закон "О недрах", Положения "О федеральных природных ресурсах" и "Об основах федеральной жилищной политики", Федеральная целевая программа содействия занятости, Федеральная мигра­ционная программа. Сюда следует отнести многие законы в области социаль­ной, инвестиционной, ценовой, внешнеторговой политики, затрагивающие основные аспекты территориального и регионального развития. Важным нормативным документом для программ регионального развития является утвержденный Правительством страны "Порядок разработки и реализации феде­ральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осущест­влении которых участвует Российская Федерация".

Третья группа — законы и акты, регулирующие развитие "особых" тер­риторий. Это Закон "Об основах государственного регу­лирования социально-экономического развития Севера Российской Федера­ции", Закон "Об особой экономической зоне в Калининградской области", Закон "О закрытом административно-территориальном образовании" и др.

Четвертая группа — законы и акты, устанавливающие дифферен­цированные по регионам социальные нормативы, являющиеся целевыми ориентирами в РЭП. Такие нормативы необходимы для того, чтобы гаран­тировать населению компенсацию дискомфортных природно-климатических условий, транспортной недоступности и других негативных региональных факторов посредством дополнительных доходов, расходов на социальные нужды. Региональные потребительские корзины по основным социально-демографическим группам разрабатываются в соответствии с Федеральным законом "О прожиточном минимуме". Важную роль в межбюджетных отношениях играют минимальные стандарты по социальному обслуживанию (образованию, здравоохранению, культурной сфере и т.д.), учитывающие региональные различия стоимости социальных услуг.

В развитии федеративных отношений приоритетной задачей является завершение законодательного разграничения полномочий между федераль­ными и региональными органами государственной власти. Для проведения РЭП особенно важно решение таких вопросов, как разграничение государст­венной собственности на природные ресурсы и получаемых от природопользо­вания доходов, усовершенствование системы бюджетного федерализма, обеспечение социально-экономических прав граждан независимо от их местожительства.

Становление правового федерализма в России проходит с большими трудностями. В конституциях 19 республик из 21 содержатся положения, противоречащие Конституции страны. Расхождения с Конституцией Российской Федерации имеют также уставы (основные законы) краев и областей. Эти противоречия и расхождения касаются отнюдь не только государственно-политических моментов, но и злободневных экономических вопросов (собственность, налоги, бюджетные трансферты, правила торговли и т.д.).

Отношение к этой государственно-правовой практике неоднозначно. С одной стороны, договоры и соглашения используются как правовой инстру­мент для учета специфики тех или иных регионов. С другой стороны, они усиливают неоднородность правового пространства (правовую асимметрию федерации), а в ряде случаев создают прецеденты конфедеративных отношений. Стало очевидным, что практику заключения двусторонних договоров необходимо поставить на законодательную основу.

В июле 1999 г. вступил в силу Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Данный закон устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российс­кой Федерации и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении: а) дого­воров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий; б) соглашений между федеральными органами испол­нительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Закон устанавливает ряд ведущих принципов:

•принцип конституционности (не нарушение Конституции Российской Федерации);

• принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

• принцип равноправия субъектов федерации при разграничении пред­метов ведения и полномочий;

•принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов федерации (имеется в виду, что заключаемые двусторонние договора и согла­шения не должны ущемлять права и интересы других субъектов федерации);

• принцип согласованности интересов Российской Федерации и, интересов ее субъектов;

• принцип добровольности заключения договоров, соглашений;

• принцип обеспеченности ресурсами (для реализации РЭП особенно важно, что при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходи­мыми для осуществления соответствующих полномочий).

Закон предусматривает также порядок участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Рассматриваемый Закон расширяет правовую базу для приведения конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации в соответствие с Конституцией страны и федеральными законами. Особая роль здесь должна принадлежать Конституционному Суду Российской Федерации.

Возрастающее воздействие на государственную региональную политику должно оказывать местное самоуправление. Основной задачей его органов является обеспечение комплексного обслуживания населения. Функции органов местного самоуправления в перспективе будут расширяться за счет постепенной передачи им от центра и субъектов федерации максимального объема полномочий, которые они в состоянии выполнять.

Процесс формирования в России новой государственности и новой экономической системы сопровождается большими изменениями в статусе, содержании, формах, организации РЭП. Ее значение возрастает. Это диктует­ся требованиями федерализации страны и проводимой экономической реформы.

Унифицированные ("экстерриториальные") подходы к проведению экономической реформы в России обречены на неудачу. Необходима регионализация экономической реформы. Суть ее состоит в выполнении следующих условий: а) учет специфики регионов в осуществлении общероссийской структурной, инвестиционной, финансовой, социальной, внешнеэкономи­ческой и других политик; б) перенос ряда направлений реформы в основном на региональный уровень (особенно в малом предпринимательстве, социальной сфере, охране природы и использовании природных ресурсов); в) активизация экономической деятельности на местах, создание необходимого для этого предпринимательского климата; г) разработка специальных программ проведения реформ в регионах с особо отличающимися условиями.

Вместе с тем проводимая экономическая реформа должна способствовать интеграции российской экономики, укреплению ее целостности. Необходимо сочетать разнообразие конкретных подходов к решению проблем в отдельных регионах и единство общих принципов функционирования рынка на всем экономическом пространстве, общие правила экономического взаимодействия центра, регионов, всех хозяйствующих субъектов.

Объективные различия стартовых условий, дифференцированное отно­шение федеральных властей к разным регионам (далеко не всегда оправданное) и различия в экономической политике региональных властей обусловливают неравномерное осуществление экономической реформы в различных регионах.

На начальном этапе реформы выявились четыре основные модели экономической политики региональных властей: 1)проведение рыночных преобразований (Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская область и др.); 2) увеличение региональных доходов, путем форсирования экспорта (исполь­зуя существовавшие различия мировых и внутренних цен); 3) завоевание для своего региона особых льгот и преференций (налоговые льготы; субсидии, инвестиции, трансферты из федерального бюджета и т.п.); 4) сохранение сущест­венных элементов административно-плановой экономики (дотирование сельско­хозяйственного производства, контроль за ценами, нормированное распределение потребительских товаров и запрет на их вывоз и т.п.). По мере либерализации цен (и приближения внутренних цен к мировым) и отмены региональных льгот возможности продолжения реформы по моделям 2 и 3 постепенно исчерпывались. Сохранение "островов" административно-плановой экономики (наиболее характерный пример — Ульяновская область) становилось все более сложным из-за усиливающейся конкуренции окружающего рыночного пространства. Вследствие этих причин первая модель регионального реформирования, дополняемая мерами социальной защиты определенных групп населения, получает наибольшее распространение. Однако при этом сохраняются существенные особенности в интенсивности реформирования различных частей регионального экономического механизма.

Неизбежное и необходимое региональное разнообразие экономической реформы, предполагающее поддержание в переходном периоде социально-экономической стабильности в каждом регионе, накладывает ограничения на последовательность, сроки и интенсивность осуществления многих меро­приятий реформы. Это относится, например, к переходу в регионах на рыноч­ные условия деятельности жилищно-коммунального хозяйства, городского и пригородного транспорта; развитию частного образования и здравоохране­ния; развитию финансового рынка и т.п. Скорости реформирования в регионах не могут быть одинаковыми. Неизбежно будут различаться и моменты прохождения стадий экономического цикла (кризис, стабилизация, оживление, подъем). Поэтому в целом для России этапы реформы и экономического цикла и есть и будут "размытыми". По отдельным фрагментам реформы возникают как регионы-лидеры, так и регионы-аутсайдеры. Главное, чтобы реформы в регионах двигались в одном, а не в противоположных направлениях. Государственная региональная политика должна гармонизировать процесс реформирования на всем экономическом пространстве страны.

Сложности переходного периода в России отягощаются продолжитель­ным экономическим кризисом, следствием которого является хроническая недостаточность финансовых ресурсов у федерального центра и региональных властей. Возобновление роста российской экономики создает главные предпосылки для активизации региональной экономической политики.