Свободные экономические зоны. Территории с особым экономическим статусом

Территории с особым экономическим статусом

Установление государством особых правовых, организационных, экономи­ческих режимов на отдельных территориях используется во многих странах как активное средство региональной политики. Главное соображение, кото­рым руководствуется государственная власть, состоит в том, что введение исключений из общего правового, институционального, экономического пространства должно компенсироваться существенными выгодами как для соответствующих территорий, так и для всей национальной экономики.

Практический интерес к проблемам свободных экономических зон (СЭЗ) возник еще в СССР в начале "перестройки". В качестве первого возможного эксперимента рассматривался портовый г. Находка, имевший лучшую гавань в южной части Приморского края. С середины I990 г. власти РСФСР по инициативам регионов поставили "на поток" решения об образовании СЭЗ. На СЭЗ возлагались главные экономические надежды: привлечение отечест­венных и иностранных инвестиций, передовых технологий и управленческого опыта, развитие экспорта и импортозамещающих производств, увеличение дешевого (беспошлинного) импорта, значительный рост доходов населения и региональных бюджетов и т.д. В табл. 9.2 представлены неполный перечень действующих СЭЗ РФ.

Сильным тормозом в полнокровном развитии СЭЗ являлось отсутствие Специального законодательства. В течение ряда лет разрабатывался, обсуждался, перерабатывался, согласовывался, но не принимался общий федераль-1ЫЙ закон о СЭЗ. Вместо него вводились в действие нормативные акты по сдельным СЭЗ, не решавшие главные вопросы устойчивого правового статуса СЭЗ в системе законодательства страны.

В начале декабря 1999 г. Государственная Дума приняла в третьем чтении Федеральный закон "О свободных экономических зонах"2. Концепция законопроекта, сформированная с учетом мирового и отечественного опыта создания СЭЗ, предполагает формирование на территории Российской Феде­рации локальных, точечных зон. Основными целями создания СЭЗ являются развитие экспортного потенциала в отдельных регионах страны, увеличение поступлений в бюджет, активизация внешнеэкономических связей хозяйст­вующих субъектов, привлечение иностранных и российских инвестиций, использование передового научно-технического опыта.

В законопроекте дается классификация видов СЭЗ (свободные таможен­ные зоны, зоны экспортного производства и т.д.), определяются порядок создания и управления СЭЗ, режим предпринимательской деятельности, принципы финансирования создания и развития СЭЗ, условия предоставления таможенных, налоговых, кредитных и других льгот российским и иностранным коммерческим организациям, действующим в СЭЗ.

Законопроект устанавливает порядок принятия Правительством Рос­сийской Федерации решений о создании СЭЗ. В соответствии с этим порядком на Правительство возложена обязанность разработки и ежегодного уточнения Федеральной программы создания и развития СЭЗ на территории России. Предложение о включении конкретных СЭЗ в Федеральную программу вносится органами государственной власти субъектов Российской Федерации (по согласованию с органами местного самоуправления, на территориях которых предполагается создание указанной зоны) в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление государственного регулирования деятельности СЭЗ. Предложения должны содержать технико-экономическое обоснование создания зоны (в том числе проект программы ее развития) и проект положения о СЭЗ. В этих документах должны быть определены тип, границы СЭЗ, организационные условия ее функционирования.

Особая экономическая зона (ОЭЗ) в Калининградской области функционирует в режиме свободной таможенной зоны на основе специального Федерального закона, принятого в 1996 г. Необходимость придания особого экономического статуса Калининградской области аргументировалась тем, что она является эксклавом России и поэтому требует особых забот об обеспечении транспортной доступности и конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках произ­водимой здесь продукции, эффективном использовании двух незамерзающих морских портов и базы рыболовного флота и т.д. Важную роль играют также интересы национальной безопасности.

Важнейшая особенность действующего в Калининградской области экономического механизма состоит в том, что ввозимые в область импортные товары освобождаются от уплаты таможенных платежей, не облагаются налогом на добавленную стоимость и акцизами. В результате использования этих льгот увеличилось число предприятий с участием зарубежных фирм, ускорился приток иностранных инвестиций, возросли производство в рыбной промышленности и объемы переработки грузов в морских портах, создан ряд новых для области производств, увеличились реальные денежные доходы населения, улучшилась ситуация на потребительском рынке.

В то же время увеличение беспошлинного импорта снизило конкуренто­способность ряда местных производств, особенно в сельском хозяйстве, пищевой и легкой промышленности, производстве строительных материалов; значительные потери (из-за неполучения таможенных налогов) несет федеральный бюджет. Кроме того, льготный режим ввоза товаров на территорию Калининградской области способствовал проникновению внутрь России незаконного импорта. Значительное количество импортных товаров ввозилось и беспошлинно вывозилось из области в другие российские регионы под видом произведенных в Особой экономической зоне. В результате Калининградская область оказалась лидером по импорту товаров, облагаемых акцизами: автомобилей, спирта, алкогольной и табачной продукции.

Закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Эта особая форма территориальной организации, регулируемая Законом Российской Федерации, действует в городах и поселках оборонного и атомно-промышленного профиля (в них находятся объекты Министерства обороны и Министерства по атомной энергии). Особый режим ЗАТО соединяет требования секретности (закрытости), финансирования их деятельности и социальной поддержки проживающего населения.

ЗАТО имеет орган местного самоуправления и считается самостоятельной административно-территориальной единицей (его границы могут не совпадать с границами краев, областей, районов и т.п.). Ряд функций ЗАТО исключен из ведения субъектов федерации и передан непосредственно федеральному центру.

Дефицит бюджета покрывается из федерального бюджета. Действует также порядок, при котором часть ассигнований оборонным предприятиям из федерального бюджета передается органу местного самоуправления ЗАТО для использования на социальные нужды. Применяется также особая система государственных гарантий и компенсаций проживающим в ЗАТО гражданам: повышенный уровень бюджетной обеспе­ченности, льготы в оплате труда и государственном страховании, гарантии занятости, централизованное снабжение населения продовольственными и промышленными товарами и т.д.

На первом этапе законодательного существования ЗАТО в доходы его бюджета зачислялись все налоги и другие поступления с территории, включая федеральные налоги. Однако практика функционирования ЗАТО обнаружила дефект такого эксклюзивного права.

Оффшорные зоны. Из мировой практики известно, что данная форма используется для привлечения финансового капитала, как правило, остров­ными государствами или на островах с особой юрисдикцией. Регистрируемые в оффшорных зонах фирмы свою основную деятельность в большинстве случаев осуществляют в других странах (регионах). Главным экономическим стимулом оффшоров являются низкие налоги. Многие международные организации и деловые круги развитых стран негативно оценивают последствия деятельности оффшорных зон с точки зрения рыночной конкуренции и глобализации экономики.

В России есть единственный пример официального создания оффшорной зоны. По специальному Федеральному закону в 1996 г. оффшорная зона учреждена в Ингушетии. Главными результатами функционирования зоны стали приток налогоплательщиков (юридических лиц) из других российских регионов и "отмывание" нелегальных доходов. Федеральные органы и власти других регионов, несущие налоговые потери, неоднократно сигнализировали о нецелесообразности сохранения оффшорной зоны в ее нынешнем виде. Перспективы создания других оффшорных зон в России пока не ясны.

Наукограды. Эта форма территориальной организации в России совсем недавно приобрела правовой статус (соответствующий Федеральный закон вступил в силу в апреле 1999 г.). Наукоград — муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом. Такой комплекс объединяет организации, ведущие научную, научно-техническую, иннова­ционную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подго­товку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники.

Присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для разработки и утверждения федеральной целевой программы развития наукограда. В соответствии с утверждаемой программой осуществляется государственная поддержка наукограда.

Об усилении действенности регулирования регионального развития

Современное состояние государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации отражает основные особенности переход­ного периода, незавершенность политических, социальных, экономических преобразований, неизбежность которых определилась в конце 1980-х гг.

Вышеизложенный анализ обнаруживает существенные пробелы как в системной организации регулирования регионального развития и регио­нальной политики, так и в составе важнейших блоков функционирующей системы (целевого, нормативно-правового, институционального, инструмен­тального и др.). Отсюда вытекают два направления усиления действенности, эффективности регулирования: 1) укрепление системности (комплексности), 2) совершенствование важнейших блоков системы. Региональная экономи­ческая политика (РЭП) должна более активно играть роль интегрирующего ядра системы государственного регулирования.

Процесс реформирования РЭП должен быть эволюционным, т.е. обес­печивать: а) преемственность проводимой политики, б) адекватное реагиро­вание на политические, социальные и экономические изменения, в) после­довательное продвижение в осуществлении целей стратегии территориального развития и региональной политики.

Более благоприятные условия для активизации РЭП создаются благо­даря стабилизации политической ситуации в стране, возобновлению эконо­мического роста, усилению стратегических приоритетов в деятельности федеральных и региональных органов власти. По мере нормализации и развития рыночной среды и соответствующей ей институциональной структуры будут расширяться также возможности использования в России опыта позитивного регионального регулирования и региональной политики развитых стран.

В области организации регионального регулирования важно более четко распределить функции между государственными органами. Представляется целесообразным, по аналогии с рядом стран, создание постоянной комиссии (комитета) во главе с Председателем Правительства Российской Федерации, направляющей и координирующей деятельность министерств и ведомств по региональному регулированию. Следует продолжить работу по укреплению вертикали государственного управления, усилить координацию деятельности федеральных служб в регионах и их сотрудничество с ассоциациями эконо­мического взаимодействия.

Учитывая уроки предшествующего десятилетия, когда частые органи­зационные и кадровые перетряски препятствовали проведению последо­вательной региональной политики, важно добиться стабильности в структуре и функциях государственных органов, ответственных за территориальное и региональное развитие, а также стабильности в руководстве этими органами.