Учет внутренних и внешних экономических и политических условий на основе реальных возможностей

Регулирующая теория, в основу которой положена экономическая тео­рия Дж. М. Кейнса и его последователей, исходит из того, что государство должно осуществлять вмешательство в циклическое развитие экономики с помощью определенных финансово-кредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.).

Государственный кредит выделяется в самостоятельное звено государ­ственных финансов, так как ему присущи специфические формы финан­сово-кредитных отношений по привлечению средств в централизованные фонды государства. Государственный кредит представляет собой особую форму денежных отношений между государством и юридическими и физическими лицами. В данном случае государство выступает в качестве заемщика средств, а также кредитора и гаранта.

Внебюджетные фонды создаются на определенный срок или дей­ствуют постоянно. Их формирование связано с необходимостью иметь независимые от принятия или непринятия государственного бюджета целевые источники средств. В первую очередь это касается удовлетворе­ния таких важнейших общественных благ, как социальное обеспечение и здравоохранение. Для аккумуляции и использования средств этих фондов государство применяет специфические формы и методы. В связи с этим правомерно их выделение в самостоятельное звено государственных финансов. По признаку целевой направленности использования средств внебюджетные фонды можно объединить в две группы: внебюджетные фонды социального назначения и внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого характера. Кроме того, образуются внебюджетные фонды территориального назначения.

В советской и современной российской специальной литературе финансы рассматриваются как сложная экономическая категория, выражающая отношения, связанные с процессом формирования и использования, денежных фондов. При трактовке содержания государственных финансов, подчеркивается их императивный характер (Санкт-Петербургская школа финансов).

Финансы можно рассматривать в узко прагматическом плане как движение денежных потоков и капитала. Такой подход характерен для современной западной литературы, трактующей финансы в очень широком аспекте с четким разграничением государственных (публичных) финансов и финансов корпораций.

Предмет изучения финансовой науки — наиболее рациональные способы формирования и использования ограниченных денежных средств во времени и условиях неопределенности.

5. Финансы как экономическая категория выполняют только две имма­нентные им функции: формирозание и использование денежных фондов, едопустимо смешивать функции и роль экономической категории. И есмотря на то что в литературе часто к функциям финансов относят и стимулирующую, контрольную функцию, нужно понимать, что она от­ражает не содержание этой категории, а ее роль в управлении.

А теперь зададимся вопросом: для чего же необходимо изучать фи­нансы?

Ответ на него очень удачно дан 3. Боди и Р. Мертоном (приведем его почти без изменения)¹:

• для принятия осознанных гражданских решений, оказывающих вли­яние на финансовую политику страны. Не следует забывать, что бюджет государства — это и «твой бюджет»: оценивая политические программы партий, бюджетные послания, принимаемые законы, необходимо состав­ лять свое мнение о том, как они скажутся на благосостоянии государства
и собственных личных доходах;

• успешной деятельности в мире бизнеса и государственного управления;

• обеспечения интересной и выгодной карьеры;

• эффективного управления личными доходами и сбережениями;

• расширения собственного кругозора.

2. Финансовая система и ее звенья

Функции и роль финансов реализуются через финансовую систему, с помощью которой осуществляется распределение и перераспределение денежных средств в экономике страны. Финансовая система представля­ет собой встроенный элемент экономической системы, обслуживающий субъекты экономики, обладающие избытком или недостатком денежных средств.

Необходимо отметить, что содержание и структура финансовой сис­темы по-разному трактуются в отечественной и зарубежной литературе. В западной литературе понятие «финансовая система» определяется как совокупность финансовых рынков и финансовых инструментов, исполь­зуемых для заключения финансовых сделок, обмена активами и рисками. Однако следует обратить внимание на ограниченность этого определения, так как оно связывает финансовую систему только с ее институциональны­ми элементами. Такой односторонний подход не отражает функциональ­ной основы и, соответственно, функциональной структуры финансовой системы как системы, обеспечивающей аккумуляцию и распределение денежных средств различными субъектами экономики (государством, организациями, домохозяйствами). цели функционирования которых, а следовательно, и методы аккумуляции, распределения и использования ограниченных денежных средств принципиально различны.

Напротив, в отечественной литературе превалирует функциональный подход к содержанию финансовой системы. Она определяется как совокуп­ность взаимосвязанных сфер и звеньев финансовых отношений, обладаю­щих особенностями в формировании и использовании фондов денежных средств. Таким образом, в основу трактовки финансовой системы положен принцип наличия различных функциональных сфер и звеньев специфи­ческих финансовых отношений. Необходимость выделения ее отдельных сфер (звеньев) обусловливается различным участием субъектов экономи­ческих отношений в образовании, распределении и перераспределении ВВП, формировании и использовании денежных фондов и доходов.

Каждому звену финансовой системы присущи специфические цели функционирования, а следовательно, формы и методы образования и использования денежных фондов и доходов.

В соответствии с рассматриваемой точкой зрения отечественных эко­номистов финансовая система России в целом состоит из двух укрупненных подсистем: государственных и муниципальных финансов, финансов хозяйствующих субъектов. В зависимости от конкретных форм и методов формирования доходов и денежных фондов они в свою очередь делятся на звенья (рис. 2.2).

Государственные и муниципальные финансы:

• бюджетная система;

• внебюджетные фонды;

• государственный кредит.
Финансы хозяйствующих субъектов:

коммерческих предприятий и организаций;

Финансовая система России

Финансы хозяйствующих субъектов
Коммерчес­ких пред­приятий и организаций			Неком­мерческих организа­ций
			1
	Финансовых посредников

Государственные и муниципальные финансы

Бюджетная система		Государственный кредит
Федеральный бюджет Территориальные бюджеты субъектов РФ		Бюджеты: Пенсионного фонда РФ Фонда социального страхования РФ Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования

Рис. 2.2. Подсистемы и звенья системы финансов

• финансовых посредников (кредитных организаций, частных пенсионых фондов, страховых организаций и других финансовых институтов);

• некоммерческих организаций.

В настоящее время государственная бюджетная система России пред­ставлена следующими звеньями:

• федеральный бюджет;

• территориальные бюджеты субъектов РФ (бюджеты республик в составе РФ, краевые, областные автономных областей, автономных округов и городские Москвы и Санкт-Петербурга);

• бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты).
Современная бюджетная система России трех уровней определенным образом приблизилась к структуре бюджетных систем западных стран, имеющих федеративное устройство.

В российской действительности концентрация значительных средств (почти равных федеральному бюджету) во внебюджетных фондах при ослаблении государственного финансового контроля в ряде случаев при­водила к их неэффективному использованию. Для усиления контроля за распределением государственных финансовых ресурсов была произведена консолидация ряда государственных внебюджетных фондов в федераль­ном бюджете. Это касалось внебюджетных фондов, доходы которых фор­мировались за счет обязательных платежей предприятий и организаций. Целевая направленность консолидированных фондов сохраняется. Консо­лидация не распространилась на государственные целевые внебюджетные фонды социального назначения: ПФР, ФСС и ФОМС.

Наиболее широко деятельность государства проявляется как заемщика средств. Его операции в качестве кредитора, предоставляющего ссуды или гарантии юридическим и физическим лицам, значительно у же. Тем не менее в последнее время финансирование из бюджета на условиях возвратности и платности получило существенное развитие. Необходи­мость государственного кредита связана с опережающим темпом роста государственных расходов над возможностями расширения собственной Доходной базы, что позволяет обеспечить покрытие запланированных рас­ходов бюджета в условиях его дефицита. Государственные заимствования еооходимы и для преодоления временного разрыва в формировании Доходов и расходов бюджетов всех уровней.

Финансы хозяйствующих субъектов, или финансы организаций и предриятий различных форм собственности, — относительно самостоятельных финансов. Именно здесь формируется основная часть доходов, которая в результате перераспределения по установленным государством правилам образует доходы бюджетов всех уровней, а также внебюджетных фондов. В то же время определенная часть бюджетных (финансовых) средств в форме прямого бюджетного финансирования, бюджетных ссуд, гарантий государства направляется на финансирование как текущей, так и инвестиционной деятельности предприятий в соответствии с действу­ющим законодательством.

В сфере финансов хозяйствующих субъектов выделяются следующие звенья: финансы коммерческих организаций, финансы некоммерческих организаций. Финансовые отношения каждого из этих звеньев имеют специфику, связанную с формами организации предпринимательской де­ятельности, формированием доходов и расходов, владением имуществом, выполнением обязательств.

Можно дать следующее определение финансовой системы.

Финансовая система представляет собой совокупность финансовых организаций (учреждений) и финансовых рынков, обеспечивающих с помощью различных финансовых инструментов формирование и исполь­зование денежных средств государства, организаций и населения.

Таким образом, финансовая система состоит из трех взаимосвязанных подсистем (рис. 2.3), каждая из которых, в свою очередь, включает не­сколько подсистем более низкого уровня.

Так, в подсистеме финансов секторов экономики выделяют три крупные взаимосвязанные сферы: финансы государства, финансы хозяйствующих субъектов, финансы граждан (домохозяйств). Реализация соответству­ющих отношений осуществляется через финансовые институты двумя способами: путем прямых финансовых отношений между отдельными субъектами названных сфер (а также внутри них) и опосредованных фи­нансовых отношений между субъектами, т.е. через финансовые рынки.

Институциональная подсистема представляет собой инфраструктуру финансовой системы. Институциональная подсистема как совокупность финансовых рынков, организаций (учреждений-посредников), финансовых инструментов и информационных технологий обеспечивает перераспре­деление (переток) ограниченных финансовых ресурсов от экономических субъектов с избытком этих ресурсов в определенный период времени к эко­номическим субъектам, имеющим недостаток этих ресурсов. Перерас­пределение средств с помощью различных финансовых инструментов и институтов принято называть движением финансовых потоков.. Финансовые организации и учреждения, как коммерческие, так и некоммерческие, являются активными посредниками в реализации фи­нансовых отношений, движении финансовых потоков, а следовательно, и в обеспечении эффективности финансовой политики всех субъектов системы. Их основная деятельность заключается в предоставлении финансовых услуг и продуктов. К таким финансовым институтам относятся организации, учреждения, осуществляющие и регулирующие финансовую деятельность: Минфин России, Федеральное казначейство, Банк России, Федеральная налоговая служба (ФНС России), фондовые и валютные биржи, коммерческие банки, страховые и инвестиционные компании, ис­пользующие для оказания услуг различные финансовые инструменты.

3. Финансовая политика России в современных условиях

Финансовая политика является составной частью экономической по­литики и представляет собой совокупность методологических принципов, форм организации и инструментов, используемых в финансовых отношени­ях. Практически она реализуется через систему разработанных на опреде­ленный период времени государственных мероприятий по мобилизации части финансовых ресурсов общества в бюджет и их эффективному ис­пользованию для выполнения государством своих функций. Для осущест­вления финансовой политики применяются бюджетно-налоговые и другие финансовые инструменты и институты, наделенные соответствующими законодательными полномочиями по формированию и использованию финансовых ресурсов и регулированию денежных потоков. Как составная часть экономической политики, финансовая политика должна быть на­правлена на обеспечение экономического роста и социального развития.

Содержание финансовой политики определяется:

• соответствующей теоретической базой и разработанной на ее основе концепцией регулирующей роли государства в области финансов;

• разработкой основных направлений и целей для достижения сбалансированности макроэкономических показателей, обеспечивающих пропорциональность роста доходов и расходов государства на текущий период и перспективу;

• осуществлением практических мер по реализации указанных целей с помощью всей совокупности финансовых инструментов и государственных институтов.

Новейшая история знает три основных типа финансовой политики: классическую, планово-директивную, регулирующую. В основе каждой из них лежат соответствующие экономические теории.

Классическая теория отводила государству практически «роль ночного сторожа». Основа финансовой политики, по мнению классиков, — это Достижение полной свободы рыночных отношений. Рынок — главный регулятор, обусловливающий во всех случаях экономический рост и сбалансированность ресурсов общества. Государство должно обеспечить функционирование рынка определенными правовыми нормами и стремиться к минимизации всех государственных расходов, представляющих собой дополнительные издержки для предпринимателя.

Планово-директивная теория в качестве основополагающей выдвигала систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития эконо­мики. Перераспределение денежных ресурсов в системе государственных финансов и государственных предприятий происходило в пропорциях, строго определенных планом. Это предусматривало жесткую централи­зацию и перераспределение через государственный бюджет значительной части финансовых ресурсов, создаваемых в экономике. Система была ориентирована на внутренние финансовые ресурсы страны без участия международного движения капитала.

Финансовая политика в ее широком понимании включает бюджетную, налоговую, денежно-кредитную политику. Современная финансовая по­литика России определяется положениями программ социально-эконо­мического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг. и 2006—2008 гг.), утверждаемых Правительством РФ, Концепцией реформи­рования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 гг.¹, бюджетными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике» и рядом других законодательных и норматив­ных актов.

. Правительство РФ разрабатывает соответствующие проекты законов, необходимых для реализации бюджетной политики, и представляет их в Государственную Думу для рассмотрения и принятия. В ходе обсуждения и принятия этих законов их первоначальное содержание может претерпевать значитель­ные изменения. Для выработки окончательного решения проводятся согласительные процедуры. В случае отказа Государственной Думы от принятия федерального закона о бюджете возможен ее роспуск.

Бюджетная политика включает политику в области бюджетных дохо­дов и расходов, управления государственным долгом и государственными активами, реализации принципов бюджетного федерализма, управления государственными финансами. В соответствии с этим определяются стра­тегические и тактические цели бюджетной политики:

— проведение бюджетной реформы, позволяющей более эффективно управлять ограниченными бюджетными ресурсами и обеспечить сбалансированность бюджетной системы в долгосрочном периоде;

— формирование бюджета исходя из долгосрочных приоритетов развития страны;

— повышение качества «человеческого капитала»

— обеспечение полного и устойчивого выполнения финансовых обязательств на всех уровнях власти в соответствии с реестром расходных;
обязательств;

— устранение дестимулирующих и развитие стимулирующих элементов бюджетной политики и бюджетного процесса;

— оптимизация бюджетной сети,»внедрение новых методов бюджети­рования в зависимости от результатов выполняемых функций и эффективности работы;

— значительное уменьшение долговой нагрузки на экономику;

— создание эффективной системы межбюджетных отношений на основе четкого разграничения расходов между уровнями бюджетной системы, повышения степени автономности налоговых полномочий, прозрачности и объективности процедур распределения финансовой поддержки регионам;

— увеличение результативности бюджетных расходов, причем рост последних не должен опережать темп роста ВВП;

— повышение роли среднесрочного финансового планирования;

— приведение обязательств государства в соответствие с его ресурсами путем отмены или приостановления нефинансируемых или частичнофинансируемых обязательств федерального бюджета;

— оценка эффективности бюджетных расходов, концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых социально-экономических задач;

— четкое разграничение расходных полномочий между бюджетами всех уровней с наделением их соответствующими финансовыми ресурсами, завершение реформирования системы финансовой поддержки регионов;

— максимальная консолидация внебюджетных фондов в бюджетах всех уровней, а также ликвидация целевых бюджетных фондов федерального бюджета;

— завершение перевода всех получателей средств федерального бюджета на казначейскую систему, а также перевод бюджетов высокодотационных субъектов РФ на кассовое обслуживание через органы Федерального казначейства;

— продолжение политики аккумулирования «конъюнктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде РФ, направление значительной части средств на досрочное погашение государственного внешнего долга, создание фонда будущих поколений;

— обеспечение прозрачности бюджетов всех уровней и внебюджетных
фондов, процедур закупок товаров и услуг для государственных нужд.

Важнейшая часть финансовой политики — налоговая политика. Здесь нужно отметить следующее:

• без налогов государство не может существовать;

• суммарные налоговые изъятия имеют твердую тенденцию к росту. При переходе оптимального налогового порога нарушается естественный воспроизводственный процесс, т.е. экономика саморазрушается;

• в период кризиса налоги должны быть установлены на минимально возможном уровне. В этом случае экономический механизм страны восстанавливается за счет мобилизации внутреннего инвестиционного потенциала. Высокий налоговый порог приводит к утечке капитала;

• налоговая система не должна носить конфискационный характер. Только рост национального богатства, выраженный в том числе в повышении индивидуальных доходов, способен обеспечить стабильное увеличение налогооблагаемой базы;

• суммарная величина налогов имеет устойчивую тенденцию к росту. Только при такой экономической системе, когда государство гарантирует стабильность законов и правил. Как только оно нарушает свои обязатель­ства гаранта стабильности, капитал начинает уходить в теневую экономику или за рубеж, сужая доходную базу бюджета;

• налоговая система должна быть простой, открытой и эффективной.
Увеличение числа налогов, объектов обложения, введение многоступенчатых налогов приводит к повышению расходов по их сбору, к росту не­доимок и штрафов, т.е. увеличению налогового бремени;

• косвенные налоги наиболее удобны с позиции формирования доходов бюджета, однако их бремя падает на конечного потребителя товаров и услуг. Этот парадокс заключается в том, что при разных уровнях доходов граждан уровень их потребления относительно одинаков. Использование косвенных налогов приводит к тому, что у основной части населения изымаются накопления, тем самым разрушается база кредитной системы и системы вторичного финансового рынка. Косвенные налоги необходимо вводить для ограничения потребления товаров, вредных для здоровья, на
предметы роскоши, иногда на импортные товары и услуги и в ряде других специфических случаев;

• основной налоговой базой должны служить налоги на доходы и имущество. Их следует строить на принципах пропорционального налогообложения.

К основным задачам современной налоговой политики России отно­сятся следующие:

— снижение и структурное выравнивание налогового бремени;

— упрощение налоговой системы;

— снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

— оптимизация налогообложения внешнеторговых операций;

— создание условий для легализации прибылей предприятий;

— сокращение количества налогов и ограничение произвола налоговых
и таможенных органов при одновременном повышении ответственности
налогоплательщиков, что должно обеспечиваться совершенствованием
налогового администрирования;

— налоговое стимулирование инновационной деятельности.
Денежно-кредитная политика формируется Правительством РФ и Банком России, ее задачами на ближайшие годы являются:

— снижение инфляции до 5—6% к 2010 г., что обеспечит уменьшение
процентных ставок с учетом изменения внешних и внутренних факторов
развития экономики;

— создание новых систем, основанных на расчетах в режиме реального
времени; развитие безналичных расчетов, в том числе за счет применения
современных банковских технологий, сети Интернет, расширения исполь­
зования платежных карт;

— достижение реальной конвертируемости рубля;

— снятие большинства ограничений в области валютного контроля.

Составными частями денежной политики являются эмиссионная по­литика и стабильность национальной валюты. Эмиссионная политика, кроме определения необходимого количества денег в обороте, имеет еще одно важное направление — увеличение доходов бюджета. Вторая состав­ляющая требует особой осторожности, ибо при переходе определенных количественных границ денежная система подвержена инфляции, т.е. ре­альному обесценению доходов бюджета (мы опускаем другие последствия инфляции). Если по каким-то причинам государство не в состоянии регу­лировать свою денежную систему, нарушается экономическая безопасность страны, поскольку национальная валюта не в состоянии противостоять экспансии более сильных валют, и национальные богатства могут быть утеряны (вследствие взаимных зачетов, путем скупки акций и т.п.).

4. Субъекты и структура органов управления государственными финансами

Под термином «управление» понимается сознательное воздействие с целью развития и совершенствования объекта. Государство должно совершенствовать систему отношений, призванных «добывать» финан­совые ресурсы, необходимые для социально-экономического развития общества, осуществлять контроль за рациональным их использованием. На решение этой задачи направлено управление государственными финан­сами, являющееся сложным процессом, который представляет единство управляемой {объекты) и управляющей {субъекты) систем. Управляющая система — «финансовый институт» — это совокупность финансовых учреждений, управляемая система — «финансы» — это совокупность де­нежных отношений и финансовых потоков. При этом процесс управления финансами включает не только управление объектами, но и совершенство­вание деятельности, организации самих субъектов управления.

Цель управления государственными финансами заключается в реали­зации финансовой политики. Именно эффективная финансовая политика позволяет соединить воедино потенциальные возможности управления, заложенные непосредственно, в самих финансах (объектах управления), с конкретными методами работы, организацией институтов финансовой системы (субъектов управления).

Во всех государствах финансовая политика реализуется через инсти­туциональную финансовую систему, деятельность которой строится на управлении финансами с учетом специфики ее звеньев, методологической общности функций всех финансовых учреждений; централизованном руководстве при активном участии всех нижестоящих органов управле­ния.

Основными методологическими принципами проведения финансовой политики и, соответственно, управления финансами являются:

• зависимость от конечной цели;

*макроэкономическая сбалансированность всех отраслей хозяйства; соответствие интересам всех членов общества и хозяйствующих

*использование экономических законов;