Регионализм и местное самоуправление во Франции

По форме государственного устройства Франция является унитарным государством.

Французское государство всегда характеризовалось как унитарное с высокой степенью централизации. Однако для современного периода развития государственности весьма характерны процесс укрепления вертикали государственной власти, с одной стороны, и процесс деволюции, означающей передачу власти от центральных органов на нижестоящий уровень, – с другой. Во Франции этот процесс приобрел форму регионализации. Под регионализмом во французской литературе понимается система политической и административной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства, обладающим некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством (общностью), более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти.

Регионализм во Франции можно понимать двояко. Во-первых, одной из административно-территориальных единиц Франции согласно реформе 1982 г. является регион. Поэтому регионализм связывается именно с этой территориальной единицей. Во-вторых, регионализм – это система взаимоотношений между центральной властью и исторически сложившимися территориальными структурами, обладающими большей или меньшей политической самостоятельностью.

Особо важное значение для реформирования системы местного управления имел закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов от 2 марта 1982 г., который положил в основу организации власти принципы деконцентрации и децентрализации.

Деконцентрация означает осуществление центральной властью своих полномочий на местах через назначаемых ею должностных лиц (префектов, структурные подразделения министерств и ведомств и т.п.). Децентрализация означает передачу государственно-властных полномочий негосударственным органам, избираемым населением непосредственно или формируемым местными представительными органами. Таким образом, децентрализация в полной мере соответствует общей схеме континентальной модели местного самоуправления, согласно которой функции государственного управления на местах и функции местного самоуправления сочетаются в системе органов местного самоуправления, в то время как в англосаксонской модели они разъединены.

В ходе дальнейшего развития реформы местного самоуправления в стране в 1990-е гг. процессы деконцентрации и децентрализации власти привели к становлению института территориального коллектива, который соединяет “децентрализованную” и “деконцентрированную” администрацию в единое целое. Территориальный коллектив, таким образом, мыслится как управленческая система, сочетающая функции местного самоуправления и государственного управления на местах и позволяющая решать общегосударственные задачи с учетом интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Административно-территориальное устройство страны. Современная система административно-территориального деления Франции складывалась на протяжении длительного исторического периода.

В ходе реформ 1970-1990-х гг. была создана новая система административно-территориального деления. Были образованы общие административно-территориальные единицы, в пределах которых осуществляется отраслевое управление в различных сферах жизнедеятельности, и специальные территориальные единицы – округа, в пределах которых реализуется управление какой-либо одной отраслью (здравоохранением, образованием и др.).

• Общие административно-территориальные единицы имеют пять уровней: регион, департамент, округ, кантон и коммуна.

Наиболее важные из них – регионы, департаменты и коммуны. Регионы – самые крупные территориальные единицы (всего их насчитывается на материковой части страны 21 и еще Корсика). Кроме того, статус региона имеют и заморские департаменты: Гвиана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа. Средним (и ключевым) звеном являются департаменты. Внутренняя территория Франции разделена на 95 департаментов. Париж обладает статусом департамента и коммуны. К этому добавляются еще четыре заморских департамента. Всего их – 100.

Самым низовым звеном административно-территориального деления являются коммуны. Их насчитывается свыше 36,5 тыс..

• На уровне округа (во главе с супрефектом) осуществляется управление в ограниченной сфере. Кантоны фактически являются избирательными округами.

Местное самоуправление в полном объеме осуществляется на уровне коммун и департаментов.

Система органов местного самоуправления. Следует отметить, что система организации власти в административно-территориальных единицах во Франции относится к континентальной модели, которая характеризуется сочетанием в органах на местах функций местного самоуправления и функций государственной власти.

Органами местного самоуправления в коммунах являются коммунальные советы, избираемые населением, мэр и его заместители (помощники), образующие муниципалитет. Количество муниципальных советников пропорционально численности населения коммун и составляет от девяти (для коммун с числом жителей менее 100) до 69 (коммуны с числом жителей более 300 тыс.). Муниципальные советники избираются всеобщими, равными, прямыми выборами при тайном голосовании на шесть лет. Советником может быть гражданин Франции не моложе 21 года. До 1990-х гг. муниципальные советы каждые три года обновлялись наполовину, теперь происходит переизбрание всего состава совета. Выборы осуществляются на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем. Как указывалось выше, на выборах в коммунах с численностью населения менее 3,5 тыс. применяется мажоритарная система в два тура (в первом туре – абсолютного большинства, во втором – относительного). Для выхода во второй тур необходимо получить не менее 25% голосов избирателей.

В коммунах с числом жителей 3,5 тыс. и более используется смешанная избирательная система. Выборы проводятся по спискам кандидатов, составляемым партиями. Список, набравший абсолютное большинство голосов, получает половину мест в совете. Остальные места заполняются на основе пропорциональной системы при 5%-ном заградительном барьере. Если в первом туре ни один список не набирает абсолютного большинства, то проводится второй тур, в котором участвуют списки, набравшие 10% голосов и более.

Функции и полномочия коммунальных советов традиционны для представительных органов местного самоуправления: это утверждение муниципального бюджета, отчета об исполнении бюджета, проектов гражданского строительства, управление имуществом коммуны, образование коммунальных служб, утверждение их штатов и т.п.

Исполнительная власть на уровне коммун осуществляется мэром и его помощниками, которые избираются на шесть лет муниципальным советом из числа своих членов. Для избрания требуется получить абсолютное большинство голосов в первых двух турах и относительное в третьем. Число помощников может быть от 1 до 20, но не более 30% общего состава муниципального совета.

Мэр сочетает функции главы муниципального образования и государственного чиновника. Он председательствует на заседаниях муниципального совета, обеспечивает исполнение его решений. Кроме того, возглавляет администрацию, назначает на все должности муниципальных чиновников, утвержденных советом, выдает разрешения, связанные с землеустройством. Мэр руководит муниципальной полицией, а в сельских коммунах – сельской полицией, состоящей из сторожей, в коммуне исполняет ряд полномочий государственно-властного характера: осуществляет регистрацию актов гражданского состояния, организует проведение выборов. В этой сфере мэр подчиняется префекту.

Роль и значение мэров в системе муниципальной власти весьма велики. Так, мэр может давать обязательные указания (отремонтировать частное здание, перекрыть движение на какой-либо улице и т.п.), может обязать купающихся надевать купальные шапочки, закрывать танцплощадки, разрешать (или не разрешать) владельцу кафе выставлять столики на улице и т.п.

На уровне департаментов представительным органом является генеральный совет. Выборы генеральных советников проходят по кантонам, на которые разделены департаменты. От каждого кантона избирается по одному советнику на основе мажоритарной системы в два тура. Советники избираются на шесть лет. Советником может быть гражданин Франции, достигший 21 года. Генеральный совет избирает председателя. Председатель переизбирается каждые три года (после очередного обновления состава генерального совета).

Исполнительная власть в департаментах осуществляется постоянной комиссией, состоящей из председателя генерального совета, четырех заместителей и других членов. Состав комиссии определяется генеральным советом после избрания председателя и обновляется каждые три года. Для оперативного осуществления исполнительных функций образуется президиум в составе председателя генерального совета и нескольких членов. Председатель может делегировать президиуму часть своих полномочий.

На уровне департаментов Правительством назначаются должностные лица – префекты, которые контролируют деятельность территориальных подразделений министерств и ведомств в рамках департамента.

На уровне регионов действуют региональные советы – представительные органы. Избирательными округами для выборов региональных советников являются департаменты. Выборы депутатов региональных советов проходят по спискам на основе пропорциональной системы при 5%-ном заградительном барьере. В советники избираются граждане, достигшие 21 года, сроком на шесть лет. Первоначально региональный совет каждые три года обновлялся наполовину, но согласно Закону от 21 февраля 1996 г. региональный совет переизбирается полностью каждые шесть лет.

Региональный совет избирает председателя регионального совета сроком на шесть лет, который возглавляет также постоянный комитет – исполнительный орган. Его состав и порядок формирования аналогичны составу и порядку формирования постоянного комитета департамента.

Функции государственной власти осуществляет префект крупнейшего в регионе департамента.

Особым статусом обладают крупные города – Париж, Лион, Марсель. Их статус одинаков и определяется специальными законами.

Территория Парижа является одновременно и департаментом, и коммуной с единым представительным органом – советом Парижа, избираемым населением прямыми выборами. Мэр Парижа избирается советом и обладает всеми функциями и полномочиями, присущими мэрам городов, кроме одного: полицией руководит префект города, который исполняет и функции председателя совета. Число городских советников составляет 163 (в Марселе – 101, в Лионе – 73).

Париж, Лион и Марсель разделены на районы. В Париже их 20, в Марселе – 16, в Лионе – 9. На уровне районов также действуют органы местного самоуправления. В совет района входят одновременно советники коммун и советники района. Совет функционирует как обычный муниципальный представительный орган. Мэр района и его заместители избираются советом района из числа его членов. Не допускается совмещение должностей мэра района и мэра коммуны. Мэр района наделен полномочиями в сфере актов гражданского состояния, обеспечивает обязательное школьное образование, подготовку и проведение выборов.

Законодательство Франции предусматривает нормы об ответственности муниципальных советов и мэров. Так, в случае служебной провинности мэр или его заместители могут быть отстранены от занимаемых должностей специальным постановлением министра сроком на один месяц, а декретом Правительства они могут быть уволены. В этом случае проводятся новые выборы представительного органа. Мотивированным декретом Правительства может быть распущен и муниципальный совет (и коммунальный, и генеральный, и региональный).

Центральная власть и местное самоуправление. Хотя система административно-территориального устройства во Франции относится к континентальной модели, здесь все больше проявляется тенденция разделения функций государственной и местной администрации. На уровне департаментов представителем центральной власти является префект, который назначается в каждый департамент декретом Президента, принятым в Совете министров по представлению Премьер-министра и министра внутренних дел. Префект наиболее крупного департамента в регионе становится одновременно префектом региона.

Заморские департаменты и территории. Франция имеет территориальные единицы, расположенные вне пределов ее границ. Это заморские департаменты (Гваделупа и Мартиника – острова в Вест-Индии, Гвиана – владение на северо-востоке Южной Америки и Реюньон – остров в Индийском океане); заморские территории (Новая Каледония – группа островов в юго-западной части Тихого океана, Французская Полинезия – группа островов в центральной части Тихого океана, Уоллис и Футуна – острова в западной части Тихого океана, Южные и Антарктические территории); особые территориальные коллективы (Сен-Пьер и Микелон – острова в северо-западной части Атлантического океана, Майотта). Гваделупа, Гвиана, Мартиника и Реюньон являются одновременно и департаментами, и регионами. В них образуются выборные органы, избираемые населением. Государственное управление возглавляется префектом, назначаемым Советом министров. Следует отметить, что в ходе парламентских выборов партии, участвующие в них, могут выдвигать кандидатов и от заморских департаментов и территорий.

Заморские территории и особые территориальные коллективы управляются префектами, назначаемыми Советом министров Франции.

Политика Франции в отношении названных территорий определена непосредственно в Конституции: “Республика содействует развитию солидарности и сотрудничества между франкоязычными государствами и народами” (ст. 87 в ред. 2008 г.).

В ноябре 2009 г. Президент Франции Н. Саркози объявил о создании нового министерства – Министерства заморских территорий – и о предстоящих реформах заморских владений страны, которые будут способствовать дальнейшему развитию регионов.