Парламент Великобритании. Порядок формирования, функции, полномочия

Британский парламент представляет собой уникальное явление в современном мире, сочетая одновременно и черты современного парламентаризма, и традиционные качества сословно-представительного органа при монархе. С формально-юридической точки зрения британский парламент состоит из Ее Величества королевы, Палаты лордов и Палаты общин, поэтому в полном составе парламент заседает лишь в день открытия очередной парламентской сессии, когда королева занимает свое традиционное место в зале Палаты лордов и выступает с тронной речью, в которой провозглашается план законодательных работ. Это есть одно из проявлений приверженности британцев к монархическим традициям.

В то же время, обладая абсолютным суверенитетом в отличие от аналогичных органов других стран, британский парламент практически не ограничен в своих полномочиях, позволяющих ему как представительному органу решать любой вопрос общественной и государственной жизни.

Парламент занимает особое место в системе государственной власти Великобритании. Он обладает признанным за ним судом суверенитетом и находится на самой вершине системы государственных органов страны. Его деятельность практически не подконтрольна никакому другому органу, лишь избиратели периодически оценивают деятельность той или иной партии, имеющей в парламенте своих депутатов. Своеобразие британского парламента состоит еще и в том, что его палаты значительно отличаются друг от друга не только порядком формирования, но также функциями, полномочиями и ролью в системе государственной власти, поэтому вполне допустимо рассматривать их раздельно.

Палата общин. Это представительный орган, состоящий из 659 депутатов, избираемых всеобщими прямыми и равными выборами. В связи с этим следует рассмотреть особенности избирательного права и избирательной системы Великобритании, которые складывались на протяжении веков.

В настоящее время избирательные отношения в Великобритании регулируются рядом парламентских статутов, среди которых можно назвать Акт о народном представительстве (1985), Акт о выборах в Европейский парламент (1999), Акт о политических партиях, выборах и референдумах (2000), Акт о выборах (2001), внесший существенные изменения в избирательное законодательство Великобритании, Акт об электоральной администрации (2006) и др. Названные акты образуют нормативно-правовую основу избирательного права страны, которое базируется на таких важных демократических принципах, как всеобщие, прямые и равные выборы при тайном голосовании.

Активным избирательным правом обладают британские граждане, достигшие 18 лет. Не могут участвовать в выборах душевнобольные, пэры и пэрессы (кроме пэров Ирландии), заседающие в Палате лордов, лица, осужденные к лишению свободы. Кроме того, на срок от пяти до 10 лет лишаются избирательных прав лица, осужденные за нарушение избирательного законодательства, в частности за использование бесчестных и незаконных приемов на выборах.

Пассивным избирательным правом в Великобритании обладают британские граждане, а также проживающие в Великобритании граждане стран – членов Содружества и Республики Ирландии, достигшие 18 лет и не лишенные избирательных прав. Ценза оседлости нет, но для обладания пассивным избирательным правом на муниципальных выборах необходимо проживать, работать или владеть недвижимостью на соответствующей территории не менее одного года перед выдвижением.

Как и во всех других странах – членах ЕС, в Великобритании активным и пассивным избирательным правом на муниципальных выборах обладают иностранцы – граждане государств – членов ЕС.

Закон предусматривает, однако, ряд ограничений избирательных прав. Не могут участвовать в выборах лица, страдающие тяжелыми психическими заболеваниями. Пассивное избирательное право не предоставляется банкротам, лицам, признанным виновными в применении бесчестных и незаконных приемов на выборах, лицам, отбывающим наказание за государственную измену. Не могут избираться в представительные органы лица, находящиеся на государственной, военной или иной публичной службе (профессиональные судьи, чиновники министерств, дипломатические работники, руководители публичных корпораций, например Би-би-си, и т.п.). Указанные лица ограничиваются в избирательных правах, но не лишаются их. Государственный служащий, желающий выдвинуть свою кандидатуру на парламентских выборах, может сделать это при условии ухода в отставку с занимаемой должности до своего выдвижения кандидатом.

Выборы проводятся по одномандатным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства. Округа образуются в соответствии с результатами переписи населения раз в 10 лет. Этим занимаются специально образуемые в регионах комиссии.

Актом о политических партиях, выборах и референдумах (2000) предусмотрено создание избирательной комиссии, к ведению которой отнесено осуществление контроля за избирательными процедурами, расходованием денежных средств политическими партиями и т.п.

Кандидаты могут выдвигаться партиями, допускается и самовыдвижение. Процедура выдвижения достаточно проста. Кандидат должен подать чиновнику по выборам заявление, подписанное 10 избирателями, и уплатить избирательный залог в размере 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не наберет по меньшей мере 5% голосов избирателей своего округа. На практике кандидаты выдвигаются политическими партиями.

На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300-2500 кандидатов. Большинство из них – кандидаты от Консервативной и Лейбористской партий. Из всех участвующих кандидатов в среднем только около 150 чел. теряют избирательный залог. Представители мелких партий предлагают вместо избирательного залога увеличить с 10 до 150 число подписей под петицией о выдвижении кандидата на выборах.

Выборы Палаты общин назначает Премьер-министр. Законодательно установлен максимальный срок полномочий Палаты общин (пять лет). В пределах этого срока Премьер-министр самостоятельно выбирает дату общих выборов, исходя из политической конъюнктуры.

Избирательная кампания по выборам в Палату общин длится три-четыре недели. С начала избирательной кампании Палата общин распускается королевой.

Депутат Палаты общин обладает традиционным для современных парламентов статусом, регулируемым нормами целого ряда актов, например Биллем о правах (1689), законами о парламенте (1911, 1949), законами о министрах короны (1937, 1964), о народном представительстве (1983), о дисквалификации депутатов Палаты общин (1975), о присяге (1978) и др. Правовое положение членов парламента регламентируется также постоянными правилами процедуры Палаты общин, установившимися обычаями и некоторыми судебными прецедентами. Эти акты закрепляют свободный характер депутатского мандата, принцип несовместимости депутатского мандата с пребыванием на некоторых государственных должностях (профессиональные судьи, дипломатические работники, военнослужащие и ряд других).

Все вновь избранные депутаты приносят присягу или делают торжественное заявление. В случае невыполнения этого требования им не предоставляются депутатские полномочия, а их места считаются свободными (Там же. С. 24.). Члены Палаты общин обладают правом законодательной инициативы и имеют право присутствовать на заседаниях палаты, участвовать в дебатах по установленной процедуре, избирать и избираться в состав внутренних органов палаты, обращаться с вопросами к правительству и его членам, вносить предложения, участвовать в голосовании.

Депутаты обладают иммунитетом и индемнитетом. Депутатский иммунитет действует в период сессий, а также в течение 40 дней до и после сессий. Особенность этого иммунитета состоит в том, что депутат не может быть арестован без разрешения палаты в связи с производством по гражданским делам, однако в отношении уголовного судопроизводства данная привилегия не распространяется. Депутатский индемнитет состоит в свободе слова, гарантированной еще Биллем о правах (1689), который установил, что “свобода слова или прений или иной деятельности в парламенте не должна быть предметом судебного рассмотрения или ставиться под сомнение в каком-либо суде или месте вне парламента”.

Установлена и ответственность депутатов. За нарушение порядка ведения заседания депутат может быть призван к порядку, спикер может выразить порицание депутату, лишить его права продолжать выступление. За грубые нарушения депутат может быть лишен права участия в заседаниях сроком на пять дней, при повторном нарушении – на 20 дней, а за третье нарушение – на неопределенный срок до рассмотрения вопроса палатой. За проявление неуважения к палате предусмотрены такие виды наказаний, как штраф, выговор, запрещение участия в работе палаты на определенный срок, исключение из палаты и заключение в тюрьму.

В силу того что победу на выборах одерживают в основном кандидаты, выдвигающиеся от партий, важнейшей организационной формой деятельности депутатов является партийная фракция. Особые роль и значение партийных фракций будут показаны при рассмотрении парламентских процедур и деятельности правительства Великобритании.

Организация работы Палаты общин. Председательствует в Палате общин председатель палаты – спикер, который избирается палатой на весь срок ее полномочий и представляет палату во взаимоотношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к какой-либо партии, поэтому депутат, избираемый на этот пост, как правило, от фракции парламентского большинства, прекращает свое членство в партии.

Основные функции спикера: председательствование на заседаниях палаты; применение и истолкование процедуры и практики работы палаты и, как говорят истинные англичане – любители спорта, наблюдение за тем, чтобы “игра была справедливой”. Кроме того, спикер имеет право разрешать проведение чрезвычайных дебатов, предлагает выслушать задаваемые в частном порядке вопросы правительству по срочной теме в случае, если оно само не собирается сделать по ней заявления. Спикер наделен также правом выбирать, кому из депутатов дать слово для выступления или для вопроса (есть выражение: “поймать взгляд спикера”). Спикер участвует в голосовании лишь в том случае, если голоса депутатов разделились поровну. Кроме того, спикер не может сам выступать в дебатах или комментировать выступления депутатов. У спикера имеются три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседаниях комитета всей палаты. Спикеру оказывают помощь партийные организаторы 2, именуемые “кнутами”, которые следят за соблюдением партийной дисциплины, голосованием членов своей партийной фракции.

Организационной формой деятельности палаты являются парламентские комитеты. Они образуются для предварительного обсуждения законопроектов, осуществления контроля за деятельностью администрации и проведения парламентских расследований. Создаваемые в Палате общин комитеты подразделяются на постоянные и временные.

Палата общий работает сессионно. Каждая сессия длится 160-175 дней.

Палата лордов. К концу XX в. Палата лордов являла собой анахронизм в британской системе государственной власти. Большинство ее членов (наследственные пэры) олицетворяли сословные привилегии, занимая места по наследству. Назначаемые пэры были связаны с монаршим велением. Юридически эта Палата соединяла все ветви власти: и законодательную, и исполнительную (лорд-канцлер и некоторые иные лорды входили в состав правительства), и судебную (лорды по апелляции). Численный состав Палаты все время менялся.

Согласно Акту о Палате лордов (1999), принятому по инициативе правительства, наследственные пэры были лишены права заседать в Палате лордов и наделялись избирательными правами. Исключение составляют 92 пэра, продолжающие заседать в Палате пожизненно до следующего этапа реформы Палаты лордов. В случае появления вакансии в Палате лордов (из числа оставшихся наследственных пэров) она заполняется посредством дополнительного отбора, осуществляемого специальной комиссией по назначению. Клерк парламента ежегодно готовит и публикует список тех наследственных пэров из числа исключенных, которые изъявили желание участвовать в заседании Палаты.

Еще более значимые изменения в Палате лордов произошли в связи с принятием Акта о конституционной реформе (2005). В соответствии с этим Актом судебные полномочия Палаты лордов передаются Верховному суду (в некоторых источниках он называется Высшим апелляционным судом).

В соответствии с Актом 2005 г. изменился статус лорда-канцлера. Эта должность была уникальна тем, что совмещала в Соединенном Королевстве все три ветви власти. Теперь лорд-канцлер является министром юстиции и возглавляет комиссию по отбору кандидатов в Верховный суд.

В результате проведенных реформ Палата лордов насчитывает теперь около 750 членов. Это пожизненные пэры, назначаемые королевой по представлению Премьер-министра; духовные пэры (их 26 – архиепископы Кентерберийский и Йоркский, получающие места в Палате со дня вступления в должность, и 24 епископа); избранные наследственные пэры, остающиеся пока в Палате.

Статус члена Палаты лордов регулируется обычаями, судебными прецедентами и отдельными актами парламента. Пэры, впервые появляющиеся в Палате (вновь назначенные или наследственные, достигшие установленного возраста), приносят на заседании Палаты присягу.

Срок полномочий членов Палаты лордов неограничен, за исключением случаев, когда членство в Палате связано с пребыванием в определенной должности (сане). Члены Палаты лордов обладают правом законодательной инициативы.

Лорды распределяются по партийным группам, так же как и в Палате общин. Но они не связаны партийной дисциплиной. Имеются три партийные группы: лейбористы, консерваторы и либеральные демократы. Каждая партийная группа избирает своего лидера – “кнута”, который организует работу группы. Однако большинство лордов не поддерживают ни одну из партий, это независимые лорды, так называемые кросс-бенчерз. Независимые члены Палаты избирают представителя, который созывает собрания группы.

Жалованье в Палате лордов получают только лорд-спикер, председатели комитетов и их заместители. Остальным лордам оплачиваются расходы, связанные с участием в заседаниях (на транспорт, оплата гостиничных номеров и т.п.).

Основными функциями Палаты лордов являются законодательная деятельность, контроль за деятельностью правительства и обсуждение важнейших вопросов внутренней и внешней политики.

Процедуры в Палате лордов схожи с соответствующими процедурами в Палате общин, но являются более простыми.

Лорды теперь заседают не в традиционном одеянии (длиннополые мантии красного цвета, отороченные горностаем, обтягивающие панталоны и башмаки с пряжкой), а в обычной одежде. Однако традиционную форму должны (пока) надевать лица, вновь возведенные в пэрство и впервые представляемые в Палате лордов, а также все лорды во время открытия королевой очередной сессии парламента.

Парламентские процедуры. Несмотря на то, что палаты британского парламента имеют значительные различия в порядке формирования и организации деятельности, они находятся в тесном взаимодействии, которое проявляется через парламентские процедуры, наиболее важные из которых законодательный процесс и парламентский контроль.

Каждый год очередная сессия парламента и первая сессия после парламентских выборов открывается монархом. Эта красочная процедура сохраняет стародавние традиции. Ровно в 11 часов утра королева садится в старинную, так называемую ирландскую, государственную карету и направляется в сопровождении конной гвардии из Букингемского дворца (резиденции королевы) к Вестминстерскому дворцу (зданию парламента). В карете, запряженной шестеркой серых лошадей, с одетыми в ливреи лакеями на запятках, кроме Ее Величества находится и ее супруг – герцог Эдинбургский в парадной форме адмирала при всех орденах и регалиях.

По прибытии кортежа в Вестминстер британский государственный флаг на шпиле здания парламента опускается и поднимается королевский штандарт1. В Вестминстерском дворце королева проходит в специальную гардеробную, где фрейлины помогают ей облачиться в королевскую мантию и надеть имперскую корону. Затем Елизавета II во главе торжественной процессии направляется в Палату лордов и занимает большой королевский трон.

Когда Ее Величество входит в Палату лордов, все поднимаются со своих мест.

Это впечатляющее зрелище. Все ослепительно сияет – королевская корона с ее бриллиантами, рубинами, сапфирами и жемчугом, диадемы пэресс, платья всех цветов и оттенков. Стоят пэры в своих алых мантиях с золотой бахромой, архиепископы, епископы, судьи в длиннополых мантиях, а также члены дипломатического корпуса, демонстрирующие строгие одежды и бросающиеся в глаза “правила протокола”.

Королева величественно садится на трон, что означает предложение всем присутствующим занять свои места. Лишь после

1 Королевский штандарт всегда размещается над зданием, в котором в данный момент находится монарх. После того, как облаченные в красные мантии лорды займут свои места, в зал допускаются члены Палаты общин. Процедура их появления в Палате лордов также отличается особым ритуалом. Члены Палаты общин входят в зал во главе со спикером, следом за которым идут Премьер-министр и лидер оппозиции, затем другие депутаты.

Так ежегодно начинается очередная сессия британского парламента. Такая торжественная процедура открытия парламентской сессии существует уже свыше 400 лет, с того дня (2 апреля 1571 г.), когда Елизавета I сама открыла сессию парламента.

Наиболее важная парламентская процедура – законодательный процесс. Субъектами права законодательной инициативы являются члены каждой из палат и правительство, а также королева, которая осуществляет свое право через Кабинет министров.

Законопроекты могут вноситься в любую из палат, но практически основная часть законопроектов вносится в Палату общин, а финансовые билли вносятся исключительно в Палату общин (ст. 1 Акта о парламенте (1911)).

Следует отметить, что все парламентские акты делятся на публичные (охватывают общегосударственные интересы) и частные (носят локальный или персональный характер). Публичные законопроекты вносятся, как правило, правительством, частные – депутатами. В соответствии с правилами процедуры неправительственные законопроекты рассматриваются лишь один день в неделю. В итоге 95% всех законов принимается по инициативе правительства.

Как и в других странах, в Великобритании законопроект рассматривается в трех чтениях. В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает название законопроекта. Затем ставится на голосование вопрос о принятии законопроекта к рассмотрению либо о его отклонении. Во втором чтении обсуждаются его основные положения и поправки, причем второе чтение проводится в несколько этапов. Сначала проект обсуждается на заседании палаты, далее он передается в комитет или несколько комитетов, где проводится постатейное обсуждение проекта, а затем вновь на заседании палаты проводится обсуждение и голосование по поправкам. Если проект внесен правительством, то сначала выступает соответствующий министр, а затем член “теневого кабинета”. Если же законопроект вносится оппозицией, то сначала выступает ее представитель, затем члены правительства, а уже потом слово предоставляется другим депутатам, причем депутаты Палаты общин могут выступать по одному проекту только один раз, в то время как члены Палаты лордов не ограничены в этом. В ходе третьего чтения могут проводиться общие дискуссии по проекту в целом без внесения поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосование. При проведении парламентских дебатов кворум в Палате общин составляет 40 депутатов, но для принятия закона необходимо большинство от общего числа членов палаты. Вот здесь-то и требуется особая активность “кнутов”, которые “сгоняют” своих депутатов в зал заседаний для проведения голосования (Там же.).

В британском парламенте существуют различные способы голосования: открытое и тайное, поименное, а также специфическая процедура “голосование ногами”. Последняя процедура настолько оригинальна, что требует подробного рассмотрения.

Вдоль боковых стен зала заседаний Палаты общин к внешним их сторонам примыкают разделительные вестибюли, предназначенные для голосования. Депутаты, голосующие “за” (или “да” – “yes”), выходят из зала заседания через выход за креслом спикера и располагаются в вестибюле справа от спикера. Голосующие “против” (или “нет” – “по”) пользуются выходом, находящимся в другом конце зала, и располагаются в вестибюле слева от спикера. Клерки записывают имя депутата и выбранный им вариант, а специально уполномоченные “счетчики” подсчитывают их.

Депутаты призываются голосовать с помощью звонков (колокольчиков), которые звенят во всех помещениях Вестминстера, отведенных для депутатов Палаты общин, за исключением помещений, занимаемых парламентскими комитетами, а также в офисах, расположенных вокруг Вестминстера. Депутатам отводится восемь минут, чтобы успеть занять тот или иной вестибюль, после чего двери закрываются (См.: The Houses of Parliament. P. 53-54.).

Может применяться “парный отказ” от голосования. Если один из депутатов по каким-либо причинам не может принять участие в голосовании, чтобы не нарушать соотношения сил в парламенте, он может договориться с коллегой из оппозиционной партии о взаимном отказе от голосования. Такая процедура применяется и в странах англосаксонского права.

После принятия проекта Палатой общин он передается в другую палату, где проходит аналогичную процедуру. Если Палата лордов вносит свои поправки, то закон вновь возвращается в Палату общин и обсуждается повторно. Если Палата лордов отклоняет закон, принятый Палатой общин, то в этом случае он может быть вновь рассмотрен на следующей сессии, и если будет одобрен простым большинством голосов в нижней палате, то передается на подпись королеве как закон, принятый парламентом. Таким образом, Палата лордов может задержать принятие закона на один год, поскольку сессии парламента проходят один раз в год. Финансовые билли должны быть одобрены Палатой лордов в течение одного месяца, после чего они вступают в силу без согласия верхней палаты.

Динамизм общественной жизни, бурное развитие экономики, усложнение процесса социального управления предопределили такое явление, как делегированное законодательство. Этот институт не получил в Великобритании достаточно четкого регулирования, хотя случаи делегирования парламентом части своих полномочий правительству имеют место нередко.

Еще одной важной парламентской процедурой является парламентский контроль за деятельностью правительства. Формы такого контроля: вотум недоверия, резолюция порицания, вопросы устные и письменные и некоторые иные.

Формами парламентского контроля являются также деятельность специализированных комитетов, на заседания которых с 1979 г. приглашаются министры для дачи показаний, и институт парламентского уполномоченного по делам администрации, учрежденный в 1967 г. Важное значение имеет и еще одна форма контроля. Палата общин осуществляет контроль за расходованием финансовых средств (через парламентского контролера – генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время парламентских вопросов правительству).

Следует отметить, что деятельность британского парламента осуществляется в условиях широкой гласности. Работа палат освещается в печати. Кроме того, каждый желающий может приобрести билет для посещения здания Вестминстерского дворца, в том числе и в период заседаний палат (для зрителей выделены места на галерее). Гласность можно отнести к традициям британского парламента, поскольку еще в 1803 г. было положено начало публикации протоколов парламентских прений.