2015-02-18
3664
С 1815 г. по 1830 г. во Франции была установлена так называемая легитимная монархия. Хартия 1814 года объявила дореволюционный порядок единственно законным (легитимным). По форме правления Франция стала конституционной дуалистической монархией, которая олицетворяет божественный порядок и королевский суверенитет. Особа короля рассматривалась "неприкосновенной и священной". Он являлся верховным главой государства и главнокомандующим вооруженных сил. Королю предоставлялось право объявлять войну, заключать международные договоры, издавать ордонансы. Глава государства обладал правом законодательной инициативы, издания и обнародования законов. Судьи назначались королем и были несменяемы. От имени короля осуществлялось правосудие. Он имел право верховного помилования.
Хартия не допускала строгого разделения и противодействия властей. Законодательный корпус (парламент) создавался по английскому образцу и на аристократической двухпалатной основе, что должно было укрепить политический союз крупной буржуазии и дворянства. Палата пэров назначалась королем. Пэрство было пожизненным и наследственным. Палата депутатов избиралась на 5 лет. Право созыва палат на сессию, объявление перерыва в их работе, а также роспуска нижней палаты сохранялось за королем.
Хартия устанавливает цензовое избирательное право. Участвовать в голосовании в палату могли лишь граждане старше 30 лет, уплачивающие прямой налог в размере 300 франков. От кандидата в депутаты требовались достижение 40 лет и уплата прямого налога в 1 тысячу франков.
По английскому образцу и вопреки традиций французского конституционализма Совет министров формировался королем и был перед ним ответственным. Министры могли быть членами парламента. Это должно было способствовать связи парламентской и исполнительной власти. Легитимная монархия сохраняла административную и судебную систему I империи.
Хартия гарантировала гражданам неприкосновенность собственности и некоторые свободы (равенство перед законом, свобода вероисповедания, слова, печати и др.). Хартия 1814 года задержала развитие демократической государственности во Франции и способствовала стабилизации монархического строя на основе конституционализма.
Однако относительная стабильность режима была подорвана в 1830 году, когда королевское правительство решило упразднить некоторые конституционные институты, предусмотренные Хартией 1814 года. Правительство приняло четыре антиконституционных ордонанса: о роспуске палаты депутатов; об уменьшении по 50 % числа депутатов; о введении дополнительной цензуры; о запрещении собраний и манифестаций. Гражданское возмущение переросло в июльскую революцию 1830 года, которая покончила с легитимной монархией и сформировала Временное правительство. Последнее приступило к обновлению конституционного строя. Новая Хартия 1830 года, принятая Временным правительством, утверждала во Франции ограниченную и представительную монархию, которая в тексте данного акта именуется "народной". Был понижен возрастной ценз: для избирателей до 25 лет, для депутатов до 30 лет; имущественный ценз соответственно 200 и 500 франков прямого налога. Хартия 1830 года несколько расширила роль парламента. Законодательная инициатива вручалась обеим палатам и королю. Палата пэров перестала быть наследственной и по численности была сокращена вдвое, утратив влияние на правительство, которое стало составляться по воле большинства депутатов парламента.
На всем протяжении существования Июльской монархии ширилось и крепло народное движение за демократию и избирательные реформы, которое в феврале 1848 года переросло в революцию, свергнувшую старый режим. 25 февраля 1848 года во Франции была провозглашена II Республика и образовано Временное правительство, которое объявило о введение всеобщего мужского избирательного права (старше 21 года и при условии оседлости более 6 месяцев). На основе нового избирательного закона во Франции были проведены выборы в Учредительное собрание, которое 4 ноября 1848 года приняло Конституцию II Республики (116 статей). В тексте Конституции было сказано, что она принята "перед богом и от имени французского народа". Франция объявлялась социальной республикой.
Впервые в конституционной истории Франции законодатель выходит за пределы естественных прав человека и индивидуализма, определяя общесоциальное назначение государства: достижение прогресса и цивилизации, "введение более справедливого распределения общественных повинностей и выгод". В связи с этим государство принимало на себя обязанность обеспечить существование нуждающимся гражданам, подыскивая им работу и оказывая материальную помощь тем, кто не имеет родных или не в состоянии работать. Государство организует общественные работы для безработных. Гарантируется свобода труда и промышленности. Основой социальной республики являются собственность, труд и семья. Отрицая революцию, Французская республика устремлена к социально-классовому компромиссу и с помощью законов стремится "... поднять граждан на высшую ступень нравственности, просвещения и благосостояния".
Французская президентская республика опиралась на народный суверенитет и представительное правление. Впервые во Франции вводится институт президентства, который является центральным звеном всей государственной системы. Он был независим от парламента и избирался на 4 года непосредственно населением, но не мог быть переизбран на второй срок. Как глава государства президент Французской республики был наделен широкими полномочиями: правом внесения законопроектов, правом отлагательного вето, правом помилования, правом назначать и смещать министров, дипломатов, префектов и ряд других должностных лиц. Он руководил армией и вел внешнюю политику. Но Конституция во всех направлениях налагала на власть президента различные ограничения. Например, президент не мог лично командовать армией, отсрочка в опубликовании закона могла быть отменена парламентом, не мог распустить последний.
Национальное собрание (парламент) было однопалатным и состояло из 750 депутатов, избираемых на 3 года на основе всеобщего, прямого мужского избирательного права при тайном голосовании. Избирателями могли быть все французы в возрасте от 21 года, пользующиеся гражданскими и политическими правами. Избранными могли быть те же лица, достигшие 25летнего возраста. Депутаты считались общенациональными представителями, были неприкосновенны и неотзываемы. Национальное собрание избирало Государственный совет сроком на шесть лет, который предварительно рассматривал законопроекты правительства, разрабатывал административные уставы, осуществлял надзор за применение законов.
Конституция 1848 г., хотя и ввела разделение властей, но не предусмотрела механизма их "сдержек и противовесов", что на практике привело к политической конфронтации, усилению президентской власти, упразднению отдельных статей Основного закона, и в конечном итоге, к авторитаризму.
31 мая 1850 г. Национальное собрание приняло новый избирательный закон, который в нарушение Конституции, ввел повышенный ценз оседлости (три года) и восстановил имущественный ценз. Количество избирателей сократилось на 3 млн. чел. На выборах в Национальное собрание большинство депутатских мест получили монархисты, а президентом Французской республики был избран племянник Н.Бонапарта Луи-Наполеон, с именем которого мелкая буржуазия, крестьянство и армия связывали возрождение бонапартизма. В декабре 1851 г. президент издал ряд декретов, в соответствии с которыми Национальное собрание распускалось, избирательный закон 1850 г. отменялся. Плебесцит по вопросу о поддержке народом президента принес победу Луи-Наполеону (свыше 7 млн. "за", 650 тыс. "против"). 14 января 1852 г. Луи-Наполеон промульгировал новую конституцию, которая напоминала бонапартистский Основной закон 1799 г. Вся полнота власти концентрировалась в руках президента, избираемого на 10 лет. Президенту были подчинены все звенья государственного механизма, включая карательный аппарат. Он назначал министров, которые были ответственны только перед ним. Президент одновременно являлся главой государства и правительства.
Законодательный процесс находился под контролем президента и осуществлялся Государственным советом, Законодательным корпусом и Сенатом. Законодательный корпус был выборным учреждением, члены Государственного совета и Сената назначались президентом. По указанию президента сенат мог вносить изменения в Конституцию. Президенту предоставлялось право законодательной инициативы: на основе предложений главы государства и правительства Государственный совет составлял законопроекты, которые принимались и отвергались в целом Законодательным корпусом. Сенат наделялся правом конституционного контроля.
Текст Конституции содержал также Декларацию гражданских прав, составленную исходя из аналогичного документа 1789 г. Таким образом, деятельность конституционных органов была поставлена под контроль президента, власть которого имела авторитарный характер. Логическим и фактическим завершением конституционных "нововведений" были сенатус-консульт и последующий плебесцит (7,8 млн. "за", 253 тыс. "против") о восстановлении во Франции императорской власти в лице наполеона III.
Конституция 1852 г. с дополнениями и изменениями продолжала действовать до падения II империи в начале 70х годов XIX в.
Просчеты правительства Луи-Наполеона при проведении внешней и внутренней политики подрывали социальную базу империи, способствовали активизации деятельности республиканцев. Стремясь переложить тяжесть политической ответственности за кризисное положение в стране на конституционные учреждения, император "обновляет" Основной закон. Сенатус-консульт от 20 апреля 1870 г. объединяет Законодательный корпус и Сенат в двухпалатное собрание с законодательными правомочиями, перед которыми правительство было ответственно. Однако неудачные правительственные решения вовлекли Францию в войну с Пруссией, которая окончилась разгромом и крахом II Французской империи, возникновением революционной ситуации.
После отречения от престола Луи-Наполеона вся полнота власти перешла к спешно сформированному Временному правительству, которое провозгласило во Франции республику. В феврале 1871 г. были проведены выборы в Учредительное собрание, которому Временное правительство и уступило власть. Учредительное собрание восстановило в качестве действующей Конституцию 1852 г., которую народ отказался признавать и объявил о создании в Париже Коммуны. 26 марта 1871 г. состоялись общегородские выборы в Совет Парижской Коммуны (90 чел.), которые были проведены по правилам восстановленной Конституции 1848 г. Социальный и партийный состав Совета был неоднороден. В него входили представители рабочих, интеллигенции, мелкой буржуазии, которые относились к различным политическим группировкам (от неякобинцев и анархистов до коммунистов), что не могло не отразиться на теории и практике государственного строительства Парижской коммуны. Единственным конституционным актом Парижской коммуны являлась "Декларация Коммуны к французскому народу", принятая Советом 19 апреля 1871 г.
Согласно Декларации будущая Франция единая Демократическая коммунальная республика. Впервые Франция станет по государственному устройству федерацией. Субъект федерации Коммуна, которая будет полностью автономной, обладая всей "совокупностью прав, в том числе: вотирование местного бюджета, установление местных служб, организация судопроизводства, внутренней полиции, городской обороны и др. Коммуна полностью отказалась от старой демократии и парламентаризма. Предполагалось, что "власть станет общим достоянием" и граждане будут принимать постоянное участие... в делах Коммуны". При этом Декларация исходила из общедемократических требований о назначении путем избрания или по конкурсу ответственных, подлежащих постоянному контролю, сменяемости лиц и коммунальных чиновников всех категорий. Государство Парижская Коммуна имела цель: достижение благосостояния, свободы и безопасности всех". Для этого и предназначалась особая форма организации государственной власти. Члены совета Коммуны не только принимали решения, но и участвовали во всей практической работе по их выполнению. Тем самым устранялись институты парламентской демократии, принцип разделения властей. Члены Совета Коммуны были ответственны перед избирателями и в любое время могли быть отозваны со своих постов. Совет Коммуны выбирал из своего состава 10 комиссий (военную, внутренних дел и общественной безопасности, внешних сношений, судебную, финансовую, труда и обмена, продовольствия, просвещения, общественных служб). По опыту якобинской диктатуры был создан Комитет общественного спасения и его главная вооруженная сила Национальная гвардия. Париж был разбит на 20 округов, во главе каждого стояла муниципальная мэрия, которая подчинялась Коммуне. Во все важные учреждения посылались комиссары. Совет коммуны провозгласил равный для всех выборный суд присяжных и приступил к созданию чрезвычайных судов по типу якобинских ревтрибуналов. Но в отличие от своих политических предшественников-якобинцев коммунары 1871 г. пошли дальше, издав ряд декретов, юридически обеспечивающих проведение новых социалистических социально-экономических мероприятий: ограничение частной собственности и создание общественной собственности, рабочий контроль над производством и распределением, социалистическая организация труда и социального обеспечения, всеобщее и бесплатное образование и др. Однако, полностью эти декреты не были реализованы в связи с быстрым падением Парижской Коммуны (май 1871 г.). Таким образом, Парижская Коммуна внесла свой вклад в развитие народного самоуправления, демократии и социалистического опыта.
После поражения Парижской Коммуны захватившая власть крупная буржуазия не торопилась с созданием республиканских учреждений. Сформированное еще до Парижской Коммуны Национальное собрание было консервативным и только в 1875 г. оно провозгласило себя Учредительным собранием и приняло три основных закона, которые в совокупности и составили новую конституцию Франции: закон об организации государственных властей, закон об организации сената, закон об отношениях государственных властей.
В законах ничего не говорилось о суверенитете народа и термин "республика" не применялся. Во Франции утвердился смешанный парламентско-президентский строй. Законодательной властью обладали одновременно две палаты Палата депутатов и Сенат. Нижняя палата депутатов избиралась на 4 года на основе прямых выборов при тайном голосовании. Не имели права голосовать женщины, военнослужащие и те, кто жил в данной местности менее полугода. Выборы проводились по мажоритарной системе в два тура. В первом туре считался избранным лишь тот кандидат, который набрал более 50 % голосов избирателей в округе. Если ни один из кандидатов не получал абсолютного большинства голосов, то проводился второй тур голосования. Избранным считался кандидат, получивший относительное большинство голосов по сравнению с другими кандидатами.
Верхняя палата Сенат состоял из 75 пожизненных сенаторов и 225 сенаторов, которые избирались косвенным путем особыми коллегиями выборщиков по департаментам на 9 лет. Сенат был постоянно действующим учреждением. Он не мог быть распущен и каждые 3 года обновлялся на одну треть. Полномочия палат были примерно равными: решение вопросов войны и мира, принятие законов, запросы министрам, парламентские расследования и др. Палаты обладали правом законодательной инициативы. Однако бюджетные законы первоначально принимались палатой депутатов. Верховную власть осуществляли обе палаты вместе. Объединившись в Национальное собрание, они избирали на 7 лет президента и единственно могли пересматривать конституцию.
Глава государства президент избирался на соединенном заседании палат тайным голосованием сроком на 7 лет, мог переизбираться на следующий срок. Ему было предоставлено право законодательной инициативы, опубликования законов, наблюдения за их исполнением. Он мог отсрочить заседания палат, с согласия Сената распустить палату депутатов. Президент являлся главой вооруженных сил. Ему предоставлялось право назначения на все высшие государственные должности. Он имел право помилования. Акты президента нуждались в подписи соответствующего министра. Президенту было предоставлено право заключения и ратификации международных договоров. Но без согласия палат ему не разрешалось объявлять войну. При президенте как главе государства аккредитовывались иностранные дипломаты.
Сенат мог преобразовываться в Верховный суд над президентом, министрами и другими должностными лицами.
Министров назначал президент, и они были солидарно ответственны перед парламентом. Органические законы 1875 г. являлись достижением по сравнению с Конституцией II империи, так как они оформили республиканский строй. Но в них ничего не говорилось о правах человека и гражданина. Следовательно, Основной закон 1875 г. менее демократичен по сравнению с конституциями 1793 и 1848 гг. В последующие годы в конституцию 1875 г. были внесены отдельные изменения. Законом 14 августа 1884 г. было запрещено возбуждать вопрос в парламенте о пересмотре республиканской формы правления. Была упразднена категория несменяемых сенаторов. Всех их отныне избирала коммуна. Члены ранее правивших во Франции династий отныне не могли претендовать на пост президента республики. В первой половине XX в. во Франции наблюдалось падение роли президента и возрастание влияния парламента и правительства. Полномочия президента были сведены к представительским функциям главы государства. Взаимоотношения палат парламента также несколько изменилось в пользу демократически избираемой палаты депутатов. Высшие органы государственной власти комплектовались на многопартийной основе. Определенные изменения произошли и в системе местного управления. Во главе администрации департамента стоял префект, назначаемый президентом, но практически подбираемый министром внутренних дел и подчиненный последнему. В кантонах не было органов местного самоуправления. В коммунах избирали муниципальный Совет, который возглавлял мэр. Французские колонии управлялись губернаторами, чиновничье-бюрократический аппарат которых формировался из столичных и местных чиновников из племенной знати. Государственный строй III Республики во Франции, юридически закрепленный в законах 1875 г., просуществовал до начала II мировой войны.
В результате военного поражения территория северной Франции в 1940 г. было оккупирована германскими войсками, на юге страны сохранились институты французской государственности. Новое правительство во главе с маршалом Петэном, обосновавшись в г. Виши, издало 13 законов, которые аннулировали конституцию III республики. "Режим Виши" военно-авторитарный режим, который был юридически оформлен Конституцией 1944 г. Франция становилась президентской республикой. Глава государства избирался на 10 лет Национальным конгрессом и обладал всей полнотой государственной власти, опираясь на чиновничье-бюрократический карательный аппарат. Но большинство французов поддерживало Национальный комитет Сопротивления Франции в Алжире во главе с генералом де Голлем, сформированному на коалиционной основе из консерваторов, либералов, коммунистов и др., который провозгласил себя в конце 1944 г. Временным Правительством и объявил "режим Виши" вне закона. После падения фашистского оккупационного режима, Франция уже не вернулась к конституционному строю III Республики. Вновь избранное Учредительное собрание приняло в октябре 1946 г. новую Конституцию, одобренную всенародным референдумом. Основной закон IV Республики открывает новую страницу в конституционной истории Франции. На фоне крушения авторитарного режима во Франции наблюдался процесс демократизации общественной жизни. В Конституции 1946 г. подчеркивалась преемственность принципов по отношению к революционным завоеваниям 1789 г. и утверждалась социализированная демократия.
В конституцию был включен блок социально-экономических и политических прав: равноправие мужчин и женщин, народов зависимых стран; право на труд, отдых и материальное обеспечение в случае нетрудоспособности; право рабочих на объединение в профсоюзы, на забастовки, коллективные договоры и на участие в управлении предприятиями; право на получение должности вне зависимости от происхождения, взглядов, вероисповедания; право на всеобщее бесплатное светское образование; обязательство республики не вести завоевательных войн. Особого внимания заслуживает статья Конституции, предусматривающая национализацию предприятий, имеющих общественное значение.
Конституция учреждала парламентскую республику. Парламент был двухпалатный: верхняя палата Совет республики (избирался на 6 лет), нижняя Национальное собрание (избиралось на 5 лет). Собрание из 627 депутатов избиралось гражданами старше 21 года на основе всеобщего избирательного права. Пассивное избирательное право ограничено цензами (возрастной 23 года, 10 лет гражданства, "достойное поведение"). Введена пропорциональная избирательная система. Только Национальное собрание имело право принимать законы и поправки к конституции, утверждать бюджет, объявлять войну, проводить ратификацию международных договоров. Председатель Национального собрания вел совместные заседания обеих палат и фактически являлся вторым должностным лицом после президента. Правительство (Совет министров) Франции было ответственно перед Национальным собранием. Для принятия резолюции о доверии или недоверии требовалось абсолютное большинство голосов депутатов Национального собрания. Получив декрет президента, председатель Совета министров мог распустить Национальное собрание и назначить новые выборы.
Второй палатой парламента был Совет республики (320 депутатов, избиравшихся коммунами и департаментами непрямыми выборами, с обновлением на? в три года). Статус Совета был в основном консультативным. Он только предлагал поправки к законопроектам, которые Собрание вправе было отвергнуть. Члены Совета не могли подавать запросов к правительству.
Наличие верхней палаты парламента дань конституционной традиции.
Власть главы государства была ограничена. Президента избирали на 7 лет на совместном заседании палат парламента. Он выполнял представительские функции, заключал некоторые договоры, вместе с Советом министров имел право роспуска парламента, обнародовать законы и мог потребовать от Собрания их повторного обсуждения. Акты президента нуждались в контр-ассигнатуре министров. Президент гарант Конституции. Основной закон предусматривал создание Конституционного комитета, в состав которого входили президент, председатели палат и по 7 выборных на год от каждой из палат парламента. Он давал заключение о соответствии принимаемых законов Конституции. Национальное собрание избирало Верховный суд в составе председателя, заместителей и 60 судей. Он являлся высшим судебным органом страны.
Анализ текста Конституции Франции 1946 г. показывает, что ее создатели стремились заменить принцип разделения властей принципом "дифференциации и сотрудничества трех функций государства". Но согласия между властями реально в то время во Франции не было. Борьба между ними закончилась победой президентской власти и отказом от действующей конституции, возвратом к принципам Конституции 1875 г., означающей усиление роли президента, Совета и правительства в структуре высшей государственной власти. 28 сентября 1958 г. общенациональный референдум большинством голосов утвердил Конституцию V Республики во Франции, которая, сохраняя принцип разделения властей, основательно меняла их соотношение в пользу исполнительной власти. Президент признавался "гарантом национальной независимости и территориальной целостности" и обеспечивал "... своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов..." (ст.5). Избрание президента осуществлялось на 7 лет независимо от парламента коллегией выборщиков по мажоритарной избирательной системе. По Конституции ему принадлежат право роспуска Национального собрания и введение чрезвычайного положения и принятия всей полноты власти на себя; право законодательной инициативы и передачи законопроекта на референдум; право назначать премьер-министра и министров и председательствовать на заседаниях правительства. Усиливается власть правительства, главным образом за счет увеличения его независимости от парламента. Восстановлен сессионный порядок работы парламента. Более того, Конституция определяла периоды, в течение которых Национальное собрание считалось правомочным или неправомочным осуществлять свои функции. Парламент собирается на две очередные сессии в году, общая продолжительность которых не может превышать 170 дней.
Сенат был наделен равными правами с Национальным собранием. Запрещалось совмещать пост в правительстве с депутатским мандатом. Таким образом, анализ Конституции Франции 1958 г. раскрывает известный возврат к определенным институтам авторитарной власти, так характерной для этой страны в XIX в. В целом конституционный опыт Франции уникален и не имеет аналогов в мировой истории. Достижения Франции в этой области творчески изучались и использовались многими государствами современного мира.
