Регионализм и местное самоуправление в Испании

Политико-территориальная организация испанского государства впитала в себя многовековой опыт функционирования государственности в данной стране. Наиболее крупные территориальные образования – области (их 17) – сложились на основе существовавших прежде государственных образований. Территориальной единицей более низкого уровня является провинция (их 50), объединяющая группу муниципий – низовых звеньев территориальной организации.

Общие принципы территориального устройства государства закреплены непосредственно в Конституции Испании (разд. 8). Все они обладают самостоятельными (автономными) правами при осуществлении своих задач (ст. 137). Основные начала функционирования этих территориальных единиц: солидарность, экономическое равновесие, справедливость и равенство (ст. 2, 138).

Кроме того, в основу статуса территориальных единиц положен принцип разграничения предметов ведения и полномочий между территориальными единицами и центральной властью, что характерно для взаимоотношений в рамках федеративного государства. В силу этого в научной литературе такого рода государства получили наименование регионалистских.

Испания всегда отличалась языковым и культурным многообразием. Проблема межнациональных особенностей населяющих ее народов была разрешена путем образования автономных сообществ.

Высшим звеном территориальной организации являются автономные сообщества как специфические территориальные образования, представляющие собой, с одной стороны, административно-территориальные единицы, характерные для многих других государств, с другой – административно-территориальные образования, имеющие более значимые права, чем просто административные территории.

Правом создания автономных сообществ наделены граничащие друг с другом провинции, имеющие общие черты исторического, культурного и экономического развития, а также островные территории и провинции, представляющие единую историческую область (ст. 143 Конституции). Для создания такого сообщества в общенациональный парламент представляется ходатайство от собрания представителей или двух третей муниципий, объединяющих большинство избирателей соответствующих провинций. Автономное сообщество учреждается посредством органического закона, принимаемого Генеральными кортесами (ст. 143, 144).

В Конституции четко разграничиваются предметы ведения и полномочия между центральными органами власти и органами власти автономных сообществ. Так, в ст. 148 закреплен перечень предметов, которые могут быть отнесены к ведению автономных сообществ, а в ст. 149 содержится перечень предметов исключительного ведения всего государства, в частности: гражданство, миграция, положение иностранцев, право убежища; международные отношения; оборона и вооруженные силы; отправление правосудия; торговое, уголовное и исправительное право; гражданское право; таможенный режим; денежная система, валютное регулирование и др. Предусмотрено также, что государство может передавать или делегировать автономным сообществам посредством принятия конституционного закона осуществление полномочий, которые относятся к предметам государственного ведения, “но в силу природы могут подлежать такой передаче или делегированию” (ст. 150).

Автономные сообщества пользуются финансовой автономией. Они обладают собственными источниками доходов, например, с вводимых ими налогов, прибыли от собственного имущества, налоговых средств, полностью или частично передаваемых государством, и др.

Автономные сообщества могут быть наделены и таким важным полномочием, как принятие законодательных актов (ст. 150).

В настоящее время образовано 17 автономных сообществ: Андалузия, Арагон, Астурия, Балеарские острова, Валенсия, Галисия, Канарские острова, Кантабрия, Кастилия – Леон, Кастилия – Ла-Манча, Каталония, Ла-Риоха, город Мадрид, Мурсия, Наварра, Страна Басков, Эстремадура.

Автономные образования в Испании неоднородны по своему статусу. Выделяют различные виды испанской автономии. Так, по основаниям возникновения различают национальные автономные сообщества и исторические автономные сообщества. Первые образуются на основе признака национальности и служат целям обеспечения национального самоопределения. К национальным автономным сообществам относятся: Андалузия, Галисия, Каталония и Страна Басков. Исторические автономные сообщества образованы на основании исторически сложившихся территориальных структур: это остальные 13 автономных сообществ.

По объему полномочий автономных образований выделяют ограниченную, специальную и полную автономии. Наибольшее распространение получила ограниченная автономия, образуемая на основе исторически сложившихся областей и обеспечивающая организацию и деятельность собственных институтов самоуправления. Каждое такое автономное сообщество имеет свой статут, разрабатываемый ассамблеей, в состав которой входят члены собрания представителей объединяющихся провинций, а также члены Конгресса депутатов и Сената, избранные от этих провинций. Проект статута направляется в парламент страны для утверждения его путем принятия закона (ст. 146). Статут является основным правовым актом автономного сообщества и определяет границы его территории, структуру органов власти, перечень полномочий данного сообщества.

В ведении такой автономии находятся вопросы: изменения границ муниципалитетов, находящихся на соответствующей территории; определения функций муниципалитетов; планирования территории; урбанизации и жилищного хозяйства; организации общественных работ, сельского хозяйства и скотоводства в соответствии с предписаниями общих экономических планов; планирования и строительства гидротехнических сооружений; развития ремесел и культуры; преподавания языка автономного сообщества; организации социального обеспечения, туризма, здравоохранения, гигиены и другие сферы, указанные в ст. 148 Конституции.

Специальная автономия образуется по решению Генеральных кортесов путем издания органического закона. В ведение специальной автономии передаются некоторые полномочия самого государства. Специальной автономией пользуются: Страна Басков, Наварра, Канарские острова, города Сеута и Мелилья. Им предоставлены некоторые права с учетом их исторических особенностей. Например, на Канарских островах налоговый режим не может быть изменен без предварительного согласия соответствующих органов этого автономного сообщества. В Наварре своеобразие проявляется в особом порядке разработки Статута сообщества.

Полная автономия характеризуется более сложной процедурой принятия статута, урегулированной ст. 151 Конституции. Если ходатайство о предоставлении такой автономии одобрено провинциальными собраниями или соответствующими межостровными органами либо тремя четвертями всех муниципий, входящих в объединяющиеся в сообщество провинции, и поддержано абсолютным большинством голосов на референдумах, проведенных в каждой объединяющейся провинции, то правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избранных от тех территорий, которые стремятся к такой автономии. Созванная Ассамблея разрабатывает и принимает абсолютным большинством голосов проект статута об автономии. Данный проект направляется в конституционную комиссию Конгресса для оконнательного согласования. Затем проект статута выносится на референдум в провинциях, образующих автономию. После одобрения большинством голосов участников референдума статут подлежит одобрению Генеральными кортесами.

В ведении органов власти сообществ, характеризующихся полной автономией, могут находиться любые сферы отношений, специально не закрепленные Конституцией за государством. Полной автономией обладают те автономные сообщества, которые образованы по национальному признаку.

Органы власти в автономных сообществах. Каждое автономное сообщество имеет законодательное собрание, члены которого должны избираться всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства. Собрания осуществляют контрольные полномочия за деятельностью исполнительной власти, принадлежащей правительственному совету и его председателю.

Исполнительные функции осуществляются правительственным советом, который формируется законодательным собранием, а председатель избирается законодательным собранием из числа его членов и официально утверждается королем. Он является высшим должностным лицом в автономном сообществе и представителем государства в нем.

Судебные полномочия в таком сообществе осуществляют Высший суд автономного сообщества и другие судебные органы, образуемые в сообществе.

Конституция предусматривает возможность контроля за деятельностью органов автономных сообществ со стороны государства, который осуществляется Конституционным судом, правительством, органами административной юстиции и Счетной палатой (ст. 153).

Общенациональные интересы обеспечиваются также тем, что государство само решает вопрос о принадлежности ему имущества путем издания закона и определяет правовой режим этого имущества (п. 3 ст. 132). Сообщества не могут вмешиваться в правовое положение граждан Испании, поскольку они имеют одни и те же права и обязанности на всей территории страны. Кроме того, никакие органы власти не могут принимать меры, прямо или косвенно препятствующие свободе передвижения или расселения людей и свободному передвижению материальных ценностей на всей территории Испании (ст. 139). Более того, когда этого требуют общие интересы, государство может издавать законы, которые согласовывали бы нормативные положения автономных сообществ даже в областях, относящихся к их ведению (п. 3 ст. 150).

Государство имеет большие возможности для вмешательства в деятельность автономных сообществ экономическими методами посредством обеспечения экономического равновесия различных частей испанской территории (п. 2 ст. 138), планирования экономической деятельности страны в целях “удовлетворения коллективных потребностей” (п. 1 ст. 131), разработки на основе предложений автономных сообществ планов выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития. В целях экономического выравнивания создается компенсационный фонд, средства которого распределяются между областями и провинциями.

Государство также оказывает помощь сообществам, включая в государственный бюджет ассигнования, необходимые для поддержания государственных служб, действующих на всей территории Испании.

В каждое автономное сообщество правительством назначается представитель, который руководит органами государственного управления на территории автономного сообщества и согласовывает их деятельность с деятельностью органов управления сообщества.

Государству предоставляется возможность прямого вмешательства в дела сообщества, если оно не выполняет обязательств, налагаемых на него Конституцией или законами, либо если действия сообщества наносят серьезный ущерб общегосударственным интересам страны. В таких случаях правительство может предупредить председателя автономного сообщества, а в случае отсутствия результата с согласия большинства членов Сената вправе принять необходимые меры с целью принудить сообщество к исполнению этих обязательств или для защиты указанных общегосударственных интересов (ст. 155).

Следует отметить, что гармонизации взаимоотношений между регионами и центром служат предоставленные Конституцией права областей на участие в формировании центральных органов государственной власти. Как уже отмечалось, в Сенате находятся представители и областей, и провинций.

В то же время проблемы межнациональных отношений не снимаются с повестки дня. Особую тревогу вызывает деятельность националистических террористических организаций.

Как представляется, определенный вклад в проблему межнациональных отношений вносит неравенство региональных статусов, предусмотренное конституционным законодательством. Наибольшие права имеет Страна Басков. Это вызывает недовольство других региональных лидеров.

Местное самоуправление. В Испании местное самоуправление осуществляется на уровне провинций и муниципалитетов. В провинциях действуют собрания представителей, члены которых избираются населением. Данные собрания формируют исполнительные органы. Центральная власть представлена в провинции губернатором, назначаемым министром внутренних дел.

Самоуправление в муниципалитетах осуществляется соответствующими органами – муниципальными советами, избираемыми населением всеобщими, прямыми, равными выборами при тайном голосовании на основе пропорциональной и мажоритарной избирательных систем в зависимости от характера коммуны. Численность муниципальных советов зависит от числа проживающих на их территории жителей (при численности населения до 250 чел. избирается пять советников, от 250 до 1000 – семь и т.д.).

Исполнительная власть в муниципалитетах осуществляется алькальдами (мэрами), которые избираются или советами, или населением соответствующего муниципалитета.