2015-01-22
12455
Законодательная власть в Испании осуществляется представительным органом – Генеральными кортесами (ст. 66 Конституции).
Основными задачами Генеральных кортесов согласно Конституции являются следующие: осуществление государственной законодательной власти, принятие бюджета, осуществление контроля за деятельностью правительства, а также выполнение иных функций, возложенных на них Конституцией (п. 2 ст. 66).
Генеральные кортесы состоят из двух палат: Конгресса депутатов и Сената. Обе палаты избираются путем всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании на четыре года.
В Испании существует всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, свободное участие избирателей в выборах.
Активное и пассивное избирательное право на выборах в представительные учреждения предоставляется обладающим политическими правами гражданам Испании с 18 лет. Ценз оседлости отсутствует. Согласно Конституции избирать и избираться “могут все испанцы, пользующиеся политическими правами в полном объеме” (ст. 68). В связи с подписанием Испанией Маастрихтских соглашений 1992 г. в Конституцию (п. 2 ст. 13) была внесена поправка о предоставлении на основе взаимности пассивного избирательного права иностранцам – гражданам государств – членов ЕС на выборах в муниципальные советы.
Кандидаты выдвигаются политическими партиями или блоками. Список кандидатов может быть выдвинут также избирателями округа в количестве не менее чем 0,1% числа избирателей округа, или 500 избирателями. Выборы проводятся по многомандатным избирательным округам. При выборах в Генеральные кортесы избирательными округами являются провинции. Для определения результатов голосования используются как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы.
В последние годы в стране стало больше уделяться внимания принципу юридического равенства по тендерному признаку.
На выборах в руководящие органы автономных областей все политические партии должны будут представлять списки кандидатов, в которых не менее 40% мест будет отдано женщинам.
Наряду с выборами Конституция предусматривает и референдумы, порядок проведения которых регулируется органическим законом 1980 г. Референдумы проводятся при полном или частичном пересмотре Конституции, а также при образовании автономных сообществ.
Выборы и референдум как формы прямой демократии проводятся на общенациональном, региональном и местном уровнях.
Конгресс депутатов включает от 350 до 400 депутатов (в настоящее время – 350). Депутаты избираются по избирательным округам, которые образуются в пределах территории провинций. Каждая из 50 провинций как минимум представлена двумя депутатами и одним дополнительным депутатом на каждые 175 тыс. жителей. Выборы проводятся на основе пропорциональной избирательной системы. При распределении депутатских мест между списками применяется метод д'Ондта.
Сенат – палата территориального представительства. Порядок формирования Сената достаточно сложен. В его состав входят избираемые и назначаемые лица. От каждой провинции избирается по четыре сенатора прямыми выборами. От каждого из больших островов (Гран Канариа, Майорка и Тенерифе) избирается по три сенатора, от небольших островов или от группы малых островов избирается по одному сенатору; от городов Сеуты и Мелильи – по два сенатора. Автономные сообщества назначают по одному сенатору и помимо этого еще по одному от каждого миллиона жителей соответствующего сообщества (назначение производится законодательным собранием или иным представительным органом). В настоящее время Сенат состоит из 208 избираемых членов и 43 назначаемых.
Кандидаты в сенаторы выдвигаются таким же образом, как и кандидаты в депутаты. Согласно числу сенаторов, подлежащих избранию в каждой провинции (кандидаты вносятся в список), избирателю предоставляется один, два или максимум три голоса. Кандидаты, получившие наибольшее число голосов, объявляются избранными (мажоритарная система относительного большинства).
Заседания Сената проходят в перестроенном здании монастыря, принадлежавшем когда-то католическому ордену монахов-августинцев. Именно в этом здании заседали первые Кортесы, созданные по Кадисской конституции 1812 г.
За свой труд члены Генеральных кортесов получают денежное вознаграждение. Депутаты имеют определенные льготы, в частности право пользоваться бесплатной почтовой связью, право бесплатного проезда.
Так, до 2008 г. заработная плата депутатов нижней палаты составляла около 4,5 тыс. евро в месяц. В парламентском бюджете на 2008 г. было предусмотрено ее повышение на 3,5%. Для сравнения: средняя заработная плата в Испании составляет около 1,5 тыс. евро в месяц, а минимальная – 500 евро.
Конституцией провозглашен принцип свободного депутатского мандата (ст. 67), т.е. депутаты не могут быть отозваны, но имеют право уйти в отставку. В случае досрочного прекращения полномочий депутата Конгресса его место замещается кандидатом, стоящим следующим в списке. При вакантности мест в Сенате производятся дополнительные выборы.
Палаты Генеральных кортесов функционируют самостоятельно. Каждая обладает своей компетенцией, принимает свой регламент и работает в соответствии с ним, утверждает свой бюджет, а на совместном заседании – статут персонала Кортесов. Для обеспечения деятельности при каждой палате имеется внушительный вспомогательный аппарат.
Внутренняя организация палат в целом традиционна для западноевропейских парламентов. В каждой палате на срок ее полномочий избираются председатель палаты, четыре вице-председателя и четыре секретаря. Председателем избирается представитель партии парламентского большинства. Председатель обладает важными полномочиями. Он созывает пленарные заседания палаты, утверждает повестку дня вместе с собраниями представителей, руководит прениями, а также заверяет подписи в случае назначения королем председателя правительства, главы президиума, собрания представителей, комиссии по регламенту и постоянной депутатской комиссии палаты.
Предусмотрено создание парламентских групп (фракций). В Сенате фракции могут образовываться при наличии не менее 10 членов, в Конгрессе депутатов – 15. Кроме того, в Конгрессе фракции могут также образовываться пятью членами, получившими по 15% и более голосов в своем избирательном округе, или партиями, набравшими хотя бы 5% голосов в общенациональном масштабе. Фракции вправе посылать своих представителей в так называемый Совет докладчиков при председателе палаты, в ведении которого находится разработка повестки дня заседаний палаты, подбор кандидатур для различных комиссий, образуемых палатами.
Палаты создают постоянные комиссии из представителей фракций на основе пропорционального представительства. В Сенате таких комиссий образуется 13, в Конгрессе депутатов – 14. В Конгрессе депутатов каждый член должен состоять по меньшей мере в одной из постоянных комиссий. Постоянные комиссии делятся на два вида: законодательные и незаконодательные. К числу законодательных комиссий относятся: конституционная, иностранных дел, юстиции и внутренних дел, обороны, образования и культуры, экономики, торговли и финансов, бюджетная, сельского хозяйства, животноводства и рыболовства, промышленности, общественных работ и услуг, социальной политики и занятости, режима публичной администрации. Роль законодательных комиссий в законодательном процессе аналогична роли комиссий в итальянском парламенте. Палаты делегируют комиссиям право принимать законы, но при этом могут в любой момент потребовать голосования по любому из законопроектов, рассматриваемых в комиссиях, а из круга ведения комиссии изъяты законопроекты по вопросам конституционной реформы, бюджета, а также органические и уполномочивающие законы.
К постоянным незаконодательным комиссиям относятся комиссии по регламенту, по статусу депутатов (ad hoc), по петициям.
Временные комиссии создаются для расследования тех или иных вопросов, представляющих общественный интерес.
В каждой палате образуется постоянная депутатская комиссия, обладающая специфическими полномочиями, к числу которых относятся: созыв палат на чрезвычайные сессии, осуществление полномочий палат в период между сессиями в случаях, предусмотренных Конституцией. Комиссия состоит не менее чем из 21 члена, назначаемого на основе пропорционального представительства депутатских фракций. Возглавляет комиссию председатель палаты.
Палаты функционируют сессионно. Ежегодно проводится две сессии: с февраля по июнь и с сентября по декабрь. Внеочередные сессии созываются по требованию правительства, постоянной депутатской комиссии или по решению абсолютного большинства членов любой палаты. Такие сессии созывают для обсуждения конкретных вопросов, включенных в повестку дня.
Генеральные кортесы могут собираться на совместные заседания палат. Такие заседания ведет председатель Конгресса депутатов в соответствии с регламентом Генеральных кортесов. На совместных заседаниях решаются вопросы: о наследовании Короны (п. 3 ст. 57 Конституции), о лишении наследства лица, вступившего в брак, несмотря на запрет короля и Генеральных кортесов (п. 4 ст. 57), об установлении регентства в случае отсутствия лица, могущего его осуществлять, путем назначения одного, трех или пяти человек (п. 3 ст. 59), о назначении опекуна несовершеннолетнего короля, если его не назначил покойный король или отсутствует опекун по закону (п. 1 ст. 60). На совместном заседании принимаются присяга короля (п. 1 ст. 61), а также клятвы наследного принца, регента или регентов (п. 2 ст. 61). Совместно заседающие палаты Кортесов дают полномочие королю объявлять войну и заключать мир (п. 3 ст. 63).
Основными процедурами испанского парламента являются законодательная деятельность, осуществление парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти, ратификация международных договоров, назначение национальных референдумов и некоторые другие.
Законодательный процесс. Генеральные кортесы принимают законы нескольких категорий: конституционные, органические, уполномочивающие, о государственном бюджете и обыкновенные.
Право законодательной инициативы принадлежит правительству, 25 членам Сената или Конгресса депутатов. Кроме того, ассамблеи автономных сообществ большинством в две трети голосов могут требовать от правительства внесения проекта закона в бюро Конгресса депутатов. Проекты, вносимые правительством, именуются законопроектами. Проекты, вносимые парламентариями, именуются законодательными предложениями.
В Испании существует также институт народной законодательной инициативы. Процедура реализации народной законодательной инициативы состоит в следующем. Законопроект, собравший не менее 500 тыс. подписей, передается в Конгресс депутатов. Сама инициатива носит, однако, ограниченный характер, поскольку она неприемлема для изменения основного закона, а также для решения вопросов статуса автономных сообществ, налогов, помилования, вопросов международного характера или вопросов, регулируемых органическими законами.
Регламент Конгресса депутатов 1982 г. приравнивает законопроекты в порядке законодательной инициативы к законодательным предложениям, вносимым депутатами. В результате к народным законопроектам применяются те же ограничения, которые действуют в отношении предложений депутатов.
Прежде всего, это требование о необходимости согласия правительства в отношении законодательного предложения, влекущего увеличение или сокращение доходов, кредитов, сокращение бюджетных доходов (п. 6 ст. 134 Конституции).
Внесенные законопроекты и законодательные предложения передаются в соответствующую постоянную комиссию, которая готовит по ним доклад и представляет его на пленарное заседание палаты, в ходе которого обсуждаются поправки. Одобренный в Конгрессе депутатов законопроект передается в Сенат.
Сенат в течение двух месяцев рассматривает этот закон и может одобрить его либо внести поправки или мотивированным постановлением наложить вето на законопроект. Вето налагается абсолютным большинством голосов членов палаты. Для его преодоления в Конгрессе депутатов требуется получение абсолютного большинства голосов, а по истечении двух месяцев со дня наложения вето – простое большинство.
Поправки, внесенные Сенатом, принимаются или отклоняются Конгрессом депутатов простым большинством голосов. Предоставленный Сенату двухмесячный срок сокращается до 20 дней, если правительство или Конгресс депутатов объявили законопроект срочным. Из этого следует, что палаты в законодательной области неравноправны и Конгресс депутатов имеет заметный перевес.
Принятый Генеральными кортесами закон в течение 15 дней должен быть подписан и промульгирован королем.
Органические законы. Согласно Конституции органическими законами регулируются наиболее важные сферы общественных отношений, в частности основные права и свободы личности, основы избирательной системы, статус Защитника народа, деятельность профсоюзных объединений, народная законодательная инициатива и некоторые иные. Эти законы принимаются в более сложном порядке, чем простые, поскольку в последнем голосовании в целом по проекту в Конгрессе депутатов требуется получение абсолютного большинства голосов его членов.
Имеет свою специфику процедура принятия финансовых законов. Годовой бюджет не может включать нормы, устанавливающие налоги. Он содержит только расчеты по доходной и расходной частям. Инициатива представления бюджета принадлежит правительству, причем проект этого документа вносится в Конгресс депутатов не менее чем за три месяца до истечения срока действия бюджета предыдущего года. Существуют ограничения для внесения поправок в бюджет со стороны парламентариев. Любые предложения или поправки, предлагающие увеличение кредитов или уменьшение бюджетных доходов, должны получить одобрение правительства, чтобы быть принятыми к рассмотрению. Наконец, бюджет должен быть принят до наступления первого дня его исполнения. В противном случае автоматически продлевается бюджет предыдущего года до принятия нового.
Таким образом, процедура принятия бюджета в испанском парламенте имеет существенные особенности – независимость друг от друга налогового закона и бюджета ведет к тому, что последний не может вводить или изменять налоги. Кроме того, конституционные положения (ст. 138) благоприятствуют финансовым обязательствам государства, поскольку кредиты, предоставляемые для оплаты сумм и процентов по государственному долгу, всегда включаются в графу расходов бюджета и не могут быть изменены.
Делегированное законодательство. Парламент принимает делегирующие (уполномочивающие) законы, передавая отдельные законодательные функции правительству. Такая передача осуществляется в двух формах. Первая форма – издание так называемого базового закона или издание обыкновенного закона. В этих законах определяются предмет, цели и сроки регулирования правительством соответствующих вопросов. Акты, издаваемые правительством на основании таких полномочий, называются законодательными декретами (ст. 85 Конституции).
Вторая форма делегированного законодательства – издание правительством декретов-законов. Такого рода правительственные акты издаются в силу чрезвычайных и срочных обстоятельств (ст. 86). Декреты-законы не могут затрагивать существующие основные институты государства, права, обязанности и свободы граждан, положение автономных сообществ, а также положения о всеобщем избирательном праве. Декреты-законы незамедлительно вносятся на обсуждение Конгресса депутатов. Если Конгресс в это время не заседает, то он немедленно созывается и приступает к обсуждению и голосованию по декретам в течение 30 дней с момента их промульгации.
Парламентский контроль за правительством. Наиболее важные полномочия в этой сфере принадлежат Конгрессу депутатов. Формы парламентского контроля разнообразны. Конгресс депутатов формирует правительство при участии монарха. Обе палаты Кортесов и их комиссии могут требовать от Правительства предоставления любой информации. Члены палат вправе задавать вопросы правительству и вносить интерпелляции.
Еще одна форма парламентского контроля – резолюция порицания. Резолюция должна быть предложена одной десятой частью депутатов и одновременно включать предложение о кандидатуре на пост главы правительства (п. 2 ст. 113 Конституции), что делает эту процедуру похожей на конструктивный вотум недоверия, известный германскому законодательству. Для принятия резолюции порицания требуется абсолютное большинство голосов депутатов Конгресса. Она голосуется не ранее чем через пять дней после ее внесения, причем в течение первых двух дней депутаты могут внести альтернативные резолюции. Если резолюция порицания не принимается, то подписавшие ее депутаты не могут вносить новую резолюцию в течение той же сессии (п. 4 ст. 113).
Такая процедура скорее обеспечивает устойчивость правительства, поскольку ее принятие требует и согласования кандидатуры нового председателя правительства, и получения абсолютного большинства голосов членов Конгресса, тогда как для выражения доверия правительству достаточно собрать простое большинство голосов депутатов.
В случае принятия Конгрессом резолюции порицания правительство подает королю заявление об отставке. Король принимает отставку правительства и назначает председателем кандидата, представленного в резолюции (ст. 114 Конституции).
В то же время, если при формировании правительства ни один из кандидатов на пост председателя не получает доверия в течение двух месяцев, король распускает Кортесы и назначает новые выборы (ст. 99).
Конгресс депутатов может выдвинуть в отношении членов правительства обвинение в измене или в ином преступлении. Инициатива должна исходить по меньшей мере от четвертой части членов палаты и быть поддержана абсолютным большинством голосов. Дело рассматривается Уголовной палатой Верховного суда.
