2015-01-22
15738
Япония по форме правления – парламентарная монархия, поэтому деятельность и взаимоотношения центральных органов государственной власти имеют черты, свойственные этой форме правления.
Парламент Японии в соответствии со ст. 41 Конституции является “высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства”. Он состоит из двух палат: Палаты советников и Палаты представителей.
Палата представителей (Сюшин) избирается на четыре года. Количественный состав определяется исходя из численности населения. В настоящее время палата состоит из 480 депутатов: 300 депутатов избираются по избирательным округам на основе мажоритарной системы относительного большинства, 180 депутатов – по партийным спискам на основе пропорциональной системы (Такая избирательная система получила наименование “система единого непередаваемого голоса”.). Выборы в Палату представителей проводятся по избирательным округам. Вся территория страны делится на 128 многомандатных округов и один – одномандатный.
Число депутатов, избираемых от округа, варьируется от трех до пяти. Каждый избиратель голосует только за одного из кандидатов в своем округе. Избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов, при условии, что число голосов составляет не менее четверти квоты, получаемой от деления действительных голосов в округе на число причитающихся этому округу мест в парламенте.
Согласно избирательному законодательству после каждой переписи населения должен осуществляться пересмотр избирательных округов. Однако это требование выполняется не всегда. В результате средняя численность избирателей в округах города Токио более чем в три раза превышает среднюю численность избирателей в пригородных округах, а разрыв в численности избирательных округов в сельской местности еще больше.
Верхняя палата – Палата советников (Ван-шин) в настоящее время состоит из 248 членов. 150 советников избираются по многомандатным округам, образуемым на основе префектур (Префектура – административно-территориальная единица. В Японии 47 префектур.), а также в Токийском столичном округе по той же системе, которая применяется для выборов в нижнюю палату с той только разницей, что получающий место кандидат должен набрать число голосов не менее установленной квоты, которая определяется путем деления действительных голосов в округе на число причитающихся этому округу мест. Остальные 98 советников избираются на основе пропорциональной избирательной системы по партийным спискам в общенациональном избирательном округе с распределением мест между списками по методу д'Ондта. Советники избираются на шесть лет, но через каждые три года половина состава советников переизбирается.
По требованию правительства нижняя палата парламента – Палата представителей может быть распушена досрочно, причем в любое время, когда это выгодно Премьер-министру.
Формально роспуск осуществляется по императорскому акту. Данный документ, оформленный надлежащим образом и завернутый в фиолетовый бархат, торжественно вносят в зал заседаний. Фиолетовый цвет – олицетворение мудрости, а бархат – воплощение мягкости и терпимости. Это – символы власти. Принимаемое решение должно быть мудрым и не должно ущемлять ничьих интересов.
В случае роспуска выборы проводятся в течение 40 дней. При роспуске Палаты представителей прекращаются заседания и Палаты советников, но Кабинет в случае необходимости может созвать ее на внеочередную сессию.
Статус депутатов. Депутатский (парламентский) мандат в Японии имеет особое значение, являясь обязательной предпосылкой для карьеры в большой политике, так как и глава правительства, и министры выдвигаются только из числа депутатов. Парламентский стаж – главный критерий успеха в политическом мире Японии.
Статус депутата японского парламента характеризуется традиционными положениями: запрет быть членом обеих палат одновременно, принцип свободного мандата, право участвовать в заседаниях палаты, выдвигать предложения, голосовать, избирать и быть избранным в руководящие органы палаты и т.п.
Вместе с тем имеются и некоторые особенности.
• Иммунитет депутатов в Японии значительно ограничен по сравнению с другими странами. Так, неприкосновенность распространяется только на период сессии. Арестованные до открытия сессии по требованию соответствующей палаты должны быть освобождены из заключения на время сессии (ст. 50 Конституции). Депутаты не несут ответственности за свои высказывания и голосование в палате (ст. 51).
• Значительны материальные гарантии депутатской деятельности. Высокие должностные оклады, возмещение транспортных расходов, а также почтовых, телефонных и телеграфных услуг позволяют отнести депутатов японского парламента к категории весьма состоятельных слоев японского общества.
• Особыми льготами пользуются депутаты, имеющие 25 и более лет стажа парламентской деятельности. Они носят специальный значок, получают дополнительное денежное пособие.
• Каждый депутат обладает правом нанимать двух помощников, работа которых оплачивается из бюджетных средств, а за свой счет депутат может содержать и большее число помощников.
• Для обслуживания депутатских групп созданы исследовательские и справочные службы. В их распоряжении парламентская библиотека, насчитывающая около 4 млн экземпляров книг, 196 тыс. диссертаций, 73 тыс. журналов, а также копировальное и компьютерное оснащение.
• В то же время депутаты несут ответственность за нарушение установленных правил. К ним применяются следующие взыскания: предупреждение, оглашаемое в зале заседаний; возложение обязанности принести публичное извинение; приостановка участия в работе палаты на определенный срок; исключение из палаты. Правда, последняя мера применялась за всю историю японского парламента (с 1890 г.) лишь однажды.
Организация работы парламента. Каждая палата самостоятельно избирает председателя и должностных лиц, устанавливает свои правила проведения заседаний, внутренней дисциплины (ст. 58 Конституции). Наряду с председателем палаты избираются также вице-председатель, временный председатель, председатели комитетов и генеральный секретарь палаты (последний избирается не из числа депутатов). По традиции заместителей председателя палаты избирают из числа депутатов от оппозиционных партий.
В каждой палате образуется два вида комиссий: постоянные и специальные. Состав комиссий формируется на основе пропорционального представительства от партийных фракций. При этом каждый депутат должен быть членом хотя бы одной комиссии. Председатели комиссий избираются самими членами из депутатов фракции, имеющей наибольшее представительство в комиссии.
В Палате представителей создается до 20 постоянных комиссий, из которых более половины непосредственно связаны с работой соответствующих министерств, в Палате советников – 16 постоянных комиссий.
Подготовка и рассмотрение подавляющего большинства законопроектов осуществляются в парламентских комиссиях, что характерно и для парламентов многих зарубежных государств.
Особенностью деятельности комиссий является их тесная связь с соответствующими органами исполнительной власти. В состав постоянных комиссий входят депутаты, имевшие в прошлом опыт работы в соответствующих министерствах и ведомствах. Представители этих ведомств, в свою очередь, приглашаются на заседания комиссий наряду со специалистами и представителями общественности. Следует отметить, что заседания комиссий, на которых обсуждаются наиболее важные вопросы и обычно присутствуют министры Кабинета (иногда сам Премьер-министр), называются “рабочими заседаниями”, а заседания, на которых рассматриваются более мелкие вопросы, именуются “общими заседаниями”.
Японский парламент функционирует сессионно. Очередные сессии созываются один раз в год (ст. 52 Конституции) и длятся 150 дней. Чрезвычайные сессии созываются Кабинетом министров по собственной инициативе либо по требованию части членов одной из палат (ст. 53).
Кворум составляет треть общего числа членов каждой из палат. Вопросы решаются большинством голосов присутствующих. При равенстве голосов голос председательствующего являются решающими. В случаях, специально оговоренных в Конституции, учитывается квалифицированное большинство (две трети голосов), например при принятии резолюции о лишении депутатских полномочий, решения о проведении закрытого заседания палаты и др.
Используется три формы голосования: голосование вставанием, тайное голосование, поименное голосование. Голосование вставанием, как представляется, не требует пояснений. Тайное голосование состоит в том, что голосующие опускают в урну бюллетени белого цвета, голосуя “за”, или голубого цвета – “против”. Эта процедура при этом имеет свою специфику. Депутат по вызову председательствующего подходит к урнам и опускает в одну из них обезличенный бюллетень, а в другую – табличку со своей фамилией, и если при подсчете голосов число бюллетеней не совпадет с числом табличек, то результаты голосования аннулируются. Поименное голосование проводится по требованию пятой части присутствующих членов (ст. 57). Депутаты, голосующие “за”, прикрепляют к бюллетеню табличку со своей фамилией. Председатель спрашивает депутатов, кто против. Если таковых нет – решение принимается, если есть – прибегают к другой форме голосования.
Заседания палат открытые, но палаты могут принимать решения о закрытом заседании (ст. 57). Публичные заседания обязательны при обсуждении бюджета и законопроектов, касающихся налогов. Заседания протоколируются. Протоколы должны публиковаться и распространяться для всеобщего ознакомления.
Палаты не равноправны. Нижняя палата превалирует над верхней при решении вопросов о принятии законов, назначении Премьер-министра, утверждении бюджета, ратификации международных договоров.
Следует отметить, что в довоенное время верхняя палата состояла из дворян (пэров) и во многом копировала Палату лордов. При создании новой конституционной модели устройства государственной власти в Японии предполагалось, что выборы Палаты представителей следует проводить чаще из-за более короткого срока ее полномочий и возможности ее досрочного роспуска по инициативе правительства. Поэтому партийный состав нижней палаты должен быть подвижнее, более или менее точно отражая изменения в общественной жизни. Высокий возрастной ценз и длительный срок полномочий, частичная сменяемость верхней палаты, невозможность ее досрочного роспуска призваны были обеспечить Палате советников качества противовеса нижней палате. Ожидалось, что в случае повеления общественного мнения и одобрения в результате этого прогрессивных законопроектов верхняя палата воспрепятствует их принятию.
На практике же Палата советников сыграла значительную роль в срыве или отсрочке принятия реакционного законодательства из-за того, что позиции монопольно правившей на протяжении десятилетий ЛДП в этой палате оказались значительно слабее, чем в нижней палате.
Законодательный процесс в японском парламенте. Главной функцией японского парламента является принятие законов и утверждение государственного бюджета.
Каждый депутат обладает правом законодательной инициативы, но для внесения законопроекта необходимо собрать определенное число подписей: в Палате представителей – 20 подписей, в Палате советников – 10. Если законопроект касается вопросов бюджета, то требуется соответственно 50 и 20 подписей. Правом законодательной инициативы наделено и правительство. Правительственные законопроекты разрабатываются, как правило, на уровне департаментов соответствующих министерств, а потом направляются через руководство министерства в канцелярию Премьер-министра для общей оценки и внесения необходимых изменений. После этого законопроекты направляются в парламент.
Законопроекты могут вноситься в любую из палат, за исключением проектов бюджета и финансовых законопроектов, которые вносятся в Палату представителей. Внесенные законопроекты первоначально прорабатываются в специально созданных при каждой из палат законодательных бюро, а также в соответствующих комиссиях по направлениям деятельности.
Законы принимаются обеими палатами, при этом в Японии, как и в Великобритании, в законодательном процессе нижняя палата имеет больший вес. В случае отклонения Палатой советников законопроекта, одобренного нижней палатой, последняя может вторично принять его большинством не менее чем две трети голосов присутствующих членов палаты, и он становится законом. Кроме того, для преодоления разногласия между палатами используется созыв совместного заседания палат по требованию Палаты представителей (в этом случае нижняя палата имеет преимущество в силу ее большей численности), а также создание согласительного комитета, в состав которого включается по 10 чел. от каждой палаты. Разработанный согласительным комитетом компромиссный текст законопроекта передается на новое рассмотрение палат. Если попытка выработать компромиссный вариант окажется неудачной или этот вариант не утверждается обеими палатами, то закон принимается в редакции, одобренной Палатой представителей.
Если Палата советников в течение 60 дней после получения законопроекта от Палаты представителей не примет окончательного решения по нему, то законопроект считается отвергнутым палатой и применяется процедура, предусмотренная ст. 59 Конституции, т.е. закон принимается Палатой представителей большинством в две трети голосов.
Проекты бюджета и финансовые законопроекты вносятся, как уже было отмечено, только в нижнюю палату. Обсуждение законопроекта бюджета проходит при участии Премьер-министра и всех членов Кабинета. В дискуссии принимают участие представители общественности. Любой гражданин может подать заявку на участие в обсуждении. Директор бюджетной комиссии отбирает несколько человек из подавших заявки, которые и участвуют в открытом обсуждении законопроекта о бюджете. Если Палата советников принимает по бюджету решение, отличное от решения Палаты представителей, или бюджет не будет одобрен на совместном заседании палат, или верхняя палата в течение 30 дней после получения бюджета от Палаты представителей не примет по нему решения, то бюджет принимается Палатой представителей и становится законом (ст. 60 Конституции).
В японском парламенте действует принцип дисконтинуитета, т.е. законопроект (или любой другой вопрос) должен быть рассмотрен в течение одной сессии (150 дней). Если вопрос не получает окончательного решения, он снимается с рассмотрения и может быть вновь внесен на следующей сессии, и процедура рассмотрения начинается сначала.
Этим нередко пользуется оппозиционная партия, всячески затягивая процесс рассмотрения законопроекта.
Применяется даже так называемая тактика коровьего шага, состоящая в следующем. Депутаты-оппозиционеры делают вид, что не слышат призыва председателя приступить к голосованию (сидят, закрыв глаза, – вроде бы спят, или занимаются другими делами, пока их непосредственно не окликнут). Когда же объявляется голосование, то депутаты поднимаются с кресел и медленно идут к урне для голосования – останавливаются, замирают на ходу, спотыкаются и т.п. – это и есть “коровий шаг”.
Принятые парламентом законы подписываются министром, к ведению которого относится их исполнение, и контрасигнуются Премьер-министром. После этого они направляются императору для промульгации. Закон публикуется в течение 30 дней и вступает в силу через 20 дней после опубликования.
При утверждении парламентом международных договоров, заключенных Правительством, применяется процедура, предусмотренная для утверждения бюджета.
Парламент осуществляет контрольные функции за деятельностью правительства. Формы такого контроля разнообразны. Так, в начале каждой сессии Премьер-министр выступает в парламенте с речью, в которой излагается общая политика правительства. Затем с речами выступают министр иностранных дел и министр финансов.
Главной формой парламентского контроля в Японии являются интерпелляции, которые могут быть внесены каждым из депутатов Палаты представителей. Интерпелляции излагается в письменной форме, и представляются председателю палаты. Кабинет министров обязан в течение семи дней ответить письменно или устно на запрос.
Еще одна форма парламентского контроля по вопросам государственного управления – парламентские расследования, которые могут проводиться любой из палат с правом вызова свидетелей (ст. 62). Кроме того, специальные комиссии палат имеют право заслушивать на своих заседаниях соответствующих министров.
