Государственная система управления охраной окружающей среды и природопользованием

К настоящему времени сложилось определенное представление о государственном управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также о системе органов, его осуществляющих. Глава 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [78 Винокуров)] называется «Основы управления в области охраны окружающей среды», арегламентирует полномочия не только управленческие, но и сугубо законотворческие.

Другие ученые придерживаются точки зрения, что управление – это функция органов исполнительной власти, что, собственно, вытекает из теории административного права, а потому осуществлять его могут только органы, относящиеся к этой ветви власти. В дальнейшем управление нами рассматривается исключительно как функция органов исполнительной власти.

Говоря о системе органов, осуществляющих управление в рассматриваемой сфере, следует классифицировать эти органы исходя из задач, выполняемых ими, на две самостоятельные группы, получившие в теории экологического права название органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции можно отнести Правительство РФ, высших должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Ст. 11 Федерального закона «О животном мире» [39 винокур] устанавливает, что государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляет помимо названных органов еще и Президент РФ. В настоящее время управленческая функция главы государства сводится, как правило, к утверждению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (о чем говорилось в предыдущей лекции), которые, собственно и являются органами специальной компетенции, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Именно на органы специальной компетенции выпадает основной объем управленческих функций в рассматриваемой сфере, например, проведение государственного мониторинга окружающей среды и ее отдельных объектов, ведение государственных кадастров природных ресурсов, осуществление государственного экологического контроля и контроля за охраной и использованием конкретных природных ресурсов, организация государственной экологической экспертизы, информирование населения о состоянии окружающей среды и ряд других.

Большинство законодательных актов, имея ссылки на специально уполномоченные государственные органы (федеральные органы исполнительной власти), осуществляющие управление по тому или иному вопросу, не называют такие органы. Это обосновано, поскольку опыт 1990-х гг., да и проводимая сегодня активными темпами административная реформа показали, настолько недолговечным может быть существование отдельных федеральных органов исполнительной власти в экологической сфере. Тем не менее, анализ действующего законодательства позволяет вычленить органы специальной компетенции.

Согласно постановлению Правительства РФ от 30.12.1998 № 1594 «О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды» [135 винокур] и с учетом утвержденной Указом Президента РФ от 20.05.2004 № 649 Структуры федеральных органов исполнительной власти [94 вин] к таковым в настоящее время отнесены:

- Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

- Федеральное агентство водных ресурсов;

- Федеральное агентство лесного хозяйства;

- Федеральное агентство по недропользованию;

- Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

- Федеральное агентство по рыболовству;

- Федеральное агентство по сельскому хозяйству;

- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Полномочия и специализация названных органов в области охраны окружающей среды и природопользования определяются положениями об этих органах и будут кратко рассмотрены в настоящей лекции.

На региональном уровне субъектами Российской Федерации также могут создаваться специально уполномоченные государственные органы в сфере охраны окружающей среды и природопользования, полномочия которых закрепляются в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Задачи, классификация и объекты охраны окружающей среды. Главные задачи охраны окружающей природной среды (ООПС) – рациональное использование природных ресурсов, защита природы от загрязнения, сохранение биологического разнообразия – легли в основу понятия ООПС. ООПС есть система научных знаний и комплекса государственных международных и общественных мероприятий, направленных на рациональное использование, охрану и восстановление природных ресурсов, на сохранение биологического разнообразия, на защиту окружающей среды от загрязнения и разрушения, для создания оптимальных условий существования человеческого общества, удовлетворения материальных и культурных потребностей нынешних и будущих поколений.

Различают следующие формы охраны окружающей среды (ООС):

1) народная ООС зародилась в первобытнообщинном строе и существует в слаборазвитых странах;

2) государственная ООС возникла в период рабовладельческого строя. В настоящее время это основная форма ООС в большинстве государств;

3) общественная ООС образовалась в XX веке в эпоху капитализма как важное дополнение к государственной форме ООС;

4) международная ООС также возникла в XX веке и ставит своей целью сохранять усилиями ряда государств находящиеся и не находящиеся на их территории и пересекающиеся в процессе миграции природные ресурсы (рыбы, стада, дичь и др.). Международная ООС реализуется межгосударственными соглашениями и находится под контролем государств.

Используя понятие «окружающая среда» (ОС), следует иметь в виду среду, окружающую человеческое общество, а не отдельного человека, и только природные объекты среды, а не социальные вещи и людей. Часто, чтобы подчеркнуть природоохранный аспект проблемы, употребляется термин «охрана природной среды» (ОПС).

Согласно ст. 4 Закона РФ «Об охране окружающей среды» объекты ООС делятся на природные объекты, природные ресурсы и природные комплексы.

Рис. 1. Земельный фонд России (по В. В. Петрову, 1996)

Природные объекты – это земля, недра, вода, леса, животный мир, воздух.

Земля в юридическом значении – это плодородный слой почвы. Земельный фонд Российской федерации составляет 1707 млн. га (рис. 1). Головным актом по охране земельного фонда является Земельный кодекс РФ, принятый в 2001 году.

Недрами называется часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя до глубин, доступных для геологического изучения, освоения и добычи полезных ископаемых. Регулирует отношения по использованию и охране недр головной закон РФ «О недрах» (1992 г.). В охране недр много сложных и неразрешенных проблем: захоронение токсичных и радиоактивных отходов, истощение драгоценного сырья, утилизация отвалов пород и др.

Вода в законодательстве определяется как ограниченный природный ресурс: реки, озера, моря, океаны, подземные источники, ледники (рис. 2). Охрана природных вод регулируется Водным кодексом РФ, принятым в 1995 году.

Рис. 2. Структура водного фонда и водопользования России (по В. В. Петрову, 1996)

Леса – это совокупность древесной, кустарниковой и травянистой растительности на землях лесного фонда. Они выполняют многообразные экологические, культурно-оздоровительные и экологические функции: почвозащитные, климатообразующие, водоохранные, рекреационные, лечебные, эстетические. Охране лесов посвящены Основы лесного законодательства РФ (1993 г.).

Животный мир – все живые организмы от низших до высших форм. Федеральный закон РФ «О животном мире» (1995 г.) предусматривает пять основных требований: сохранение видового разнообразия, охрана среды обитания и условий размножения, сохранение целостности сообществ, рациональное использование и регулирование численности.

Атмосферный воздух – это, по существу, среда, которая окружает человека. Охрана атмосферного воздуха регулируется законом об охране атмосферного воздуха, принятым в 1999 году.

Природные ресурсы – источники потребления природы человеком. Относительно ресурсов используется термин рациональное природо­пользование. Ресурсы делят на исчерпаемые и неисчерпаемые (рис. 3).

Рис. 3. Классификация природных ресурсов

Природные комплексы – территории, на которых функционируют несколько природных объектов, находящихся под охраной закона. К ним относятся и особо охраняемые территории: заповедники, заказники, национальные парки, лесопарки, редкие ландшафты.

Человек – составная часть природы, что делает его непосредственным и главным объектом охраны. Человек рассматривается Законом «Об охране окружающей среды» (2002 г.) и как субъект воздействия на окружающую природную среду, несущий ответственность за последствия своей деятельности, и как объект такого воздействия, наделенный соответствующими правами и гарантиями.