Политическая и социальная философия

Разграничение между ценностными предпосылками «потребно­стей личности» и «политической и социальной философии» произ­вольно. Авторитарная личность может в философских терминах обосновывать свой авторитаризм. Напротив, последователи фрейдовской психологии считают, что любая политическая или соци­альная философия есть просто обоснование некоторых потребно­стей личности.

Не принимая чью-либо сторону в этом споре, мы хотим обсу­дить определенные взгляды, будь то философские или рационали­зирующие, которые имеют серьезное отношение к ценностным суждениям. Под «философией» мы понимаем общие воззрения ин­дивидуума, его мнение о роли правительства и о взаимоотношени­ях с ним, об обязательствах индивидуума по отношению к людям, работающим в правительстве.

Существуют некие общие этические взгляды, которые разделя­ют все. Большинство согласно с такими присущими обществу в це­лом этическими нормами, как честность, справедливая игра, досто­инство личности и т.д. Без таких норм демократия была бы невоз­можна, потому что многие люди не проявляли бы желания прини­мать политический вызов, победа на выборах была бы более важ­ной, чем соблюдение норм избирательного процесса.

Вокруг сферы действия этих общих взглядов есть другие сферы, где существует некоторая степень согласия, но никоим образом нет единодушия, и есть еще сферы, где люди придерживаются широ­чайшего спектра взглядов. Особенно важны для поведения админи­страции этические взгляды 1) на ответственность и 2) на роль пра­вительства в экономике.

Взгляды на ответственность. В предыдущей главе мы опреде­лили ответственность как восприимчивость к ценностям, а подот­четность как реализацию этой ответственности. Но восприимчи­вость может быть более широкой, чем подотчетность. Люди могут воспринимать конкретные ценности, даже если никто их к этому не принуждает. В частности, в стране, где демократические ценно­сти преобладают, большинство людей, занимающих государствен­ные должности, чувствуют, что в своих решениях они обязаны быть восприимчивы к демократическим ценностям. Они могут ис­пользовать их как основу своих решений, совершенно не испыты­вая воздействия законодательной власти, суда или своих начальни­ков. Трудность состоит в том, что даже если администратор искренне желает подчиниться «воле народа», ему придется испытать много тревог и сомнений, чтобы узнать эту волю; и то, где он ее обнаружит, будет зависеть от его собственного понимания демокра­тии, т.е. от его собственных ценностей.

1) Законодательные намерения. Возьмем администратора, кото­рый твердо верит в право большинства принимать любой закон. Этот администратор стал бы искать «волю народа» в действиях его представителя — законодательной власти, скажем, во время коми­тетских слушаний и дебатов в зале заседаний, надеясь таким обра­зом «заполнить разрывы» и преодолеть двусмысленности статута, в соответствии с которым он работает. Нет ничего необычного в том, что много времени и сил федеральные учреждения посвящают изу­чению материалов комитетских слушаний, чтобы узнать законода­тельное намерение, которое привело к включению конкретных пунктов в закон.

Выявление намерений законодательной власти в значительной степени оказывается химерой. Во-первых, слушания часто столь же двусмысленны, сколь и сами законы. Например, Закон 1948 г. об экономическом сотрудничестве предусматривал, что выбор между прямыми дотациями странам — участницам плана Маршалла и кредитами, которые должны быть возвращены, «бу­дет зависеть от характера и цели помощи и от того, существует ли приемлемая гарантия возврата на основе способности страны осуществить подобные выплаты...» Здесь в одной фразе присут­ствуют два разных критерия, которые могут привести к сильно отличающимся друг от друга решениям относительно того, когда нужно требовать возврата кредитов. Но на комитетских слуша­ниях и в докладах комитета по законопроекту те же самые два критерия упоминаются без какого бы то ни было четкого указа­ния, когда должен применяться один критерий, а когда — дру­гой.

Вторая трудность при выявлении намерений законодательной власти состоит в том, что на слушаниях четко формулируются только мнения конкретных приглашенных или конгрессменов, а в докладах комитета — только взгляды комитета. Крайне опасно полагать, что эти мнения и взгляды представляют «коллектив­ный» взгляд законодательной власти. В конечном итоге законо­проект сам по себе есть только средство, с помощью которого на­мерения всей законодательной власти могут быть выражены как нечто отличающееся от индивидуальных намерений комитетов и их членов.

2) Воля народа. Возьмем другого администратора, столь же приверженного демократии, который не доверяет законодательной власти, подозревая ее в том, что она контролируется влиятель­ными частными лицами, и пытается выявлять волю народа в ка­ком-то ином направлении. В случае с фальсификацией протоко­лов PEA, рассмотренном в одной из предыдущих глав, должност­ные лица PEA, ответственные за сокрытие фактов, полагали, что защищают общественную волю от нападок одного из законодате­лей.

Здесь трудность, как и при выявлении законодательного намере­ния, вытекает из неосязаемого характера «воли народа». В рамках демократии существуют определенные процедуры осуществления партийной деятельности, выборов, законодательства, действий ис­полнительной власти, а иногда — осуществления инициатив, рефе­рендумов и права отзыва. Посредством этих процедур граждане воздействуют на направление действий своего правительства. Сложно понять, какое реальное значение может быть придано сло­вам «воля народа», кроме как значения итога (каким бы он ни был) этих политических процессов.

Проведение неофициальных опросов общественного мнения, на­подобие опросов Гэллапа, привело к идее о том, что может сущест­вовать воля народа, которую администраторам следует восприни­мать отдельно от решений законодательной власти. Когда законо­дательные действия вступают в конфликт с общественным мнени­ем, полученным в результате опроса, некоторые администраторы считают, что они вправе не принимать во внимание законодатель­ную власть (если это можно сделать безопасно) и следовать «обще­ственному мнению».

Администрация строительства в долине реки Теннесси (ACT) также основывала свои мнения на выявлении воли народа отдельно от законодательного выражения этой воли. Идея ACT состояла в том, что «простые люди», т.е. те, кто охватывается той или иной программой, должны непосредственно участвовать в формулирова­нии политики, в частности, когда клиенты могут передать некото­рые из своих ценностей административному учреждению. Процеду­ры ACT на деле и привели к такому результату. Но следует ли рассматривать взгляды столь влиятельных клиентов как выражение «воли народа» — трудный вопрос, как со смысловой, так и с этиче­ской точки зрения.

3) Социальный интерес. Другие администраторы могут не со­гласиться с тем, что вообще существует какой-либо политический процесс, который реально отражает волю народа, и станут искать в своем собственном сознании ориентиры, указывающие на «социальный интерес». Если допустить, что воля народа должна опреде­лять действия правительства, в качестве средства для выявления этой воли такие люди будут доверять главным образом самоана­лизу.

Работник муниципальной библиотеки, принимающий решение об ассортименте книг для нее; социальный работник, дающий реко­мендации о воспитании ребенка; директор арендного бюро, рас­сматривающий заявление об увеличении квартплаты, — все они выносят ценностные суждения в пределах, которые установлены расплывчатыми общими законодательными и административными инструкциями. В той мере, в какой эти люди отождествляют себя с конкретными социальными ценностями, они будут черпать из них понимание социального интереса, которое привнесут в свои реше­ния.

Конечно, когда смотришь в зеркало, видишь свое отражение. Восприимчивость к социальному интересу — это восприимчивость к своим собственным ценностям и взглядам на социальные пробле­мы. Тем не менее эта восприимчивость создает немаловажный ка­нал, посредством которого ценности, разделяемые всем обществом или значительной его частью (либо теми кругами общества, из ко­торых набраны конкретные группы администраторов), входят в ад­министративные решения.

4) «Естественный закон». Несколько в стороне от понятия «во­ля народа» лежит суждение о том, что желания народа несущест­венны для определения целей правительства. Здесь мы сталкиваем­ся с понятиями «естественного закона» о правильном и справедливом.

Понятия «естественного закона», даже утверждаемые как ограничители превосходства «воли народа», представляют собой важный компонент политической традиции нашей страны. Самое значи­тельное из них — вера в естественные права индивидуумов, кото­рые не могут быть нарушены даже большинством: право использо­вать свою собственность и право на свободу слова, вероисповедания и собраний.

Администраторы и правительственные служащие, подобно дру­гим людям, живущим в нашем обществе, имеют определенные по­нятия о демократии и, следовательно, подготовлены к восприятию тех ценностей, которые, по их мнению, узаконены демократиче­ским процессом. В той мере, в какой для администратора демокра­тия означает формальные процедуры судопроизводства, законода­тельства и иерархии, его демократические взгляды сделают его вос­приимчивым к этим процессам даже за пределами их воздействия на него с целью добиться формальной подотчетности. Если админи­стратор придерживается определенного представления о воле наро­да, о всеобщем интересе или естественных правах, которые выхо­дят за рамки формальных политических процессов, его демократи­ческие взгляды могут сделать его менее восприимчивым к судеб­ной, законодательной и иерархической подотчетности и способным оказать ей сопротивление. Любая политическая мера, которая предписывается администратору, будет им истолкована и осуществ­лена в его понимании законности. Если администратор относится к статуту как конечному выражению воли народа, он приложит все усилия, чтобы точно ему следовать. Если он считает, что есть иные средства выражения воли народа, он будет отказываться от выпол­нения некоторых законов (например, законов, регулирующих ре­жим воскресного дня). Исповедуя понятия «естественного закона» (например, право на свободу слова), он, вероятно, откажется при­знавать авторитет устава, который, по его мнению, посягает на этот высший закон.

Роль правительства. Другим примером способа, каким полити­ческая и социальная философия входят в решения, могут служить взгляды на роль правительства, и особенно на его отношения с эко­номическими институтами. Основное соперничество ведут между собой «консерватизм» и «либерализм». Под «консерватизмом» мы понимаем следующие взгляды: сохранение как можно более широ­кой свободы частной собственности и сделок; преобладание в про­изводстве и распределении товаров частного бизнеса; необходи­мость для индивидуумов «стоять на собственных ногах» при мини­муме помощи от правительства; работа правительства «в манере бизнеса», обеспечение экономичности и эффективности организации. Под «либерализмом» мы понимаем следующие взгляды: необходи­мость значительного правительственного вмешательства в экономи­ческий механизм, чтобы предотвратить преобладание своекорыст­ных интересов над общественными и обеспечить экономическую демократию и справедливое распределение доходов; оказание помо­щи со стороны правительства слабым и неимущим, их защита; ра­бота правительства во имя гуманных целей, уважение к личности.

Конечно, в американской политике никогда не было ясно очер­ченного противостояния этих двух противоположных точек зрения. И концепция «Нового курса» демократов, и «твердый индивидуа­лизм» республиканцев равным образом вытекают и из консерва­тивных, и из либеральных ценностей. Вопросом практической по­литики всегда был вопрос приоритета. Но проблема, чему отдавать приоритет — консерватизму за счет либерализма или наоборот, всегда оставалась доминирующей в американской политике на про­тяжении всей истории наших институтов.

Если бы борьба вокруг этой проблемы велась только на выборах или заседаниях законодателей, у нас не было бы необходимости упоминать о ней здесь. В действительности же она возникает на каждой стадии административного процесса в связи с решениями людей, которые выполняют и истолковывают закон. Администра­тор, работающий в консервативной политической атмосфере и за­ходящий слишком далеко в своих либеральных ценностях, почув­ствует политическое давление, равно как и консервативный адми­нистратор там, где доминирует либерализм. Но и здесь мы обнару­живаем «углы и закоулки», а иногда весьма значительный простор для действий, которые могут использоваться для реализа­ции своих ценностей.

Можно назвать целые учреждения, где относительно доминирующей становится одна или другая точка зрения. Реконструктивная финансовая корпорация РФК и ACT представляют собой примеры федеральных учреждений, созданных примерно в одном политиче­ском климате. Однако они осуществляли политику, в которой при­оритеты в отношении консерватизма и либерализма отдавались со­вершенно по-разному. РФК в целом находилась под сильным влия­нием консервативной точки зрения, с упором на процедуры и политические шаги «в манере бизнеса». ACT, особенно в первый период, в гораздо большей степени отражала либеральную точку зрения.

Частично это различие между доминирующими ценностями бы­ло всего лишь отражением различий в политическом давлении, ко­торому подвергались учреждения. Но немалое значение имели так­же ценности, которых придерживались их главные администрато­ры. Не было никакой надобности осуществлять политическое дав­ление на Джесси Джонса из РФК, чтобы заставить его смотреть на проблемы под консервативным углом зрения — он и так сопротив­лялся мощному политическому давлению противоположного толка. Точно так же, не может быть никакого сомнения в том, насколько глубоко Дэвид Лилиенталь был привержен философии либерализма.

Для Конгресса очень важно быть осведомленным о взглядах вы­сших административных лиц, поэтому он уделяет пристальное вни­мание назначениям на ключевые административные должности, например оппозиция консервативного Конгресса назначению Генри Уоллеса на пост министра торговли; настойчивое стремление Конгресса к тому, чтобы высшие должности в ОПА занимали бизнесмены

Но в целом процедуры назначения на посты в американском правительстве (за исключением высших постов) не ориентированы на отбор в соответствии с взглядами. Согласно теории «системы за­слуг» никого нельзя даже спрашивать о его личных политических и социальных взглядах, не говоря уж об отборе на их основе. До­статочно много известно о тестировании мнений, так что через ка­кое-то время характер бюрократии в целом, вероятно, может быть определен. Однако любые сознательные официальные усилия в вы­боре были бы политически неосуществимы, они вошли бы в слишком острый конфликт с общим мнением (каким бы нереалистич­ным оно ни было) об обязательной нейтральности государственной службы.

Тем не менее, конкретные учреждения или организационные единицы могут проявлять склонность или даже пытаться концент­рировать у себя служащих, придерживающихся одной из этих то­чек зрения. То, что мы назвали «философией организации», отра­жает в большей или меньшей степени взгляды ее служащих на консерватизм и либерализм. Конкретные профессиональные груп­пы, из которых учреждение отбирает свой персонал, могут быть активно привержены социальным взглядам того или иного типа. В одних организациях индивидуумы найдут более подходящую для себя философию, чем в других, и, следовательно, в значительной степени происходит самоотбор.

Не следует преувеличивать степень единообразия социальных позиций в правительственных учреждениях. Однако нельзя и пренебрегать значением социальных взглядов в ценностных предпосылках принятия решений и тем, в какой степени соци­альные взгляды индивидуума модифицируются атмосферой в ор­ганизации.