Независимые регулирующие агентства

Почти диаметрально противоположное предложение — сокра­тить ответственность некоторых административных учреждений пе­ред руководителем исполнительной власти, «вывести их из полити­ки». Одним из часто предлагаемых методов изоляции правительст­венных программ от политики является передача этих программ регулирующим агентствам.

Независимое регулирующее агентство — это учреждение с «коллективным» руководителем, т.е. оно возглавляется комитетом или комиссией. Члены комиссии должны представлять обе круп­нейшие политические партии. Сроки нахождения руководителей в должности обычно длиннее, чем у руководителя исполнительной власти, и эти сроки распределены так, что руководитель исполни­тельной власти не может назначить большинство руководителей агентства только в течение одного срока своего нахождения в дол­жности. Назначения руководителей в агентства федерального уров­ня должны быть утверждены Сенатом, а отстранение от должности осуществляется только в силу точно изложенных причин. Подо­бные положения действуют и в отношении назначений и отстранений в большинстве агентств штатов и местных независимых агентств. Такими средствами снижается исполнительный контроль над агентством и, следовательно, его восприимчивость к ценностям руководителя исполнительной власти. Примерами независимых ре­гулирующих агентств являются федеральная торговая комиссия, Национальное управление по трудовым отношениям, агентства на уровне штабов по предприятиям общественного пользования и го­родские плановые советы.

Независимые агентства часто создаются для регулирования новой сферы деятельности в экономике, исходя из следующих предпосылок: новый орган должен почувствовать свой путь и разработать новые стандарты и методы, он не должен подпадать ни под какую подотчетность, свойственную политической демок­ратии («оставьте его в покое»), и, особенно, новый орган должен быть ответствен перед законодательной политикой, провозгла­шенной в его уставе, а не перед исполнительными директивами. Как отмечалось ранее, Верховный суд США в связи с одним из дел заявил, что эти агентства являются представителями законо­дательной, а не исполнительной власти, и что они ответственны только перед законом в том виде, каким его определил Конгресс и истолковал суд.

Мы уже видели, что подотчетность Конгрессу и суду по необхо­димости очень ограничена. Поэтому, если независимые агентства не нуждаются в ответственности перед руководителем исполни­тельной власти, не следует ли из этого, что они ответственны толь­ко перед ценностями, которых придерживаются их руководители? Опыт свидетельствует об ином. Чтобы выжить, эти организации даже больше, чем другие, должны быть восприимчивы к своим клиентам, и особенно к группам, деятельность которых они регули­руют. Тогда проблема «независимости» регулирующих агентств — это очень часто проблема обеспечения независимости от регулируе­мых групп. У кого такая независимость может найти поддержку? Это законодательная власть и тот глава исполнительной власти, который назначает руководителей агентств, а это возвращает их обратно на ту же самую политическую арену, с которой, как предполагалось, формальная независимость должна была их вывести.

Независимые агентства часто нужны для программ «социальных услуг», равно как и для регулирующих программ. В частности, многие муниципальные библиотеки, департаменты отдыха и развлечений и даже департаменты полиции и пожарной охраны воз­главляются независимыми комиссиями. Здесь давление на руково­дящий орган исходит из групп, заинтересованных в программе уч­реждения. Так, Американская ассоциация библиотек была самым активным сторонником создания библиотечных советов, Нацио­нальная ассоциация противопожарной защиты — комитетов, упол­номоченных по защите от пожаров и т.д. С точки зрения этих групп, «вывести учреждение из политики» — значит передать его в руки специалистов, которые идентифицируют себя с ценностями программы. Настаивая на таком направлении действий, заинтере­сованные профессиональные группы, без сомнения, искренни и, без сомнения, наивны в том, что касается природы политических про­цессов.