Система источников конституционного права Республики Казахстан и их юридическая характеристика

В настоящее время в теории права под источниками права понимают формы выражения и закрепления правовых норм, которые, как правило, устанавливаются или санкционируются государством. В данном смысле источники права понимаются в юридическом смысле именно как внешняя форма права. А право, как известно, внешне выражается в форме правового (санкционированного) обычая, юридического прецедента, нормативного правового акта и нормативного договора (международного и внутригосударственного договора). В правовой системе Казахстана, которая обладает многими чертами, присущие правовым системам стран романо-германской (континентальной) правовой семьи, основной источник права – нормативный правовой акт. Нормативный правовой акт является результатом правотворчества народа на референдуме или государства, его органов и должностных лиц. Совокупность действующих нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, образует позитивное право.

С этой точки зрения источниками позитивного конституционного права Республики Казахстан являются:

- Конституция Республики Казахстан;

- законы Республики Казахстан, вносящие изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан;

- конституционные законы Республики Казахстан и указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона;

- ратифицированные Республикой Казахстан международные договоры, в которых содержатся нормы конституционного права;

- акты общего права СНГ, содержащие нормы конституционного права;

- обычные (текущие) законы, в том числе кодексы, а также указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона, содержащие нормы конституционного права;

- нормативные постановления Парламента Республики Казахстан и его палат, содержащие нормы конституционного права;

- нормативные указы Президента Республики Казахстан, содержащие нормы конституционного права;

- регламенты Парламента Республики Казахстан и его Палат;

- нормативные постановления Правительства Республики Казахстан, содержащие нормы конституционного права;

- нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов, нормативные правовые постановления центральных государственных органов, содержащие нормы конституционного права и нормативные постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;

- нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов, содержащие нормы конституционного права;

- нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного суда Республики Казахстан (в случае, если нормативные постановления последнего содержат нормы конституционного права).

Особое место среди источников конституционного права Республики Казахстан занимает Декларация КазССР «О государственном суверенитете Казахской ССР» и Конституционный закон Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан», которые заложили политико-правовые основы дальнейшего конституционного развития Казахстана.

При этом следует отметить, что источники конституционного права не ограничиваются исключительно нормами соответствующих нормативных правовых актов. Как справедливо отмечается в литературе, источниками конституционного права являются естественное право и позитивное. Естественное право представляет собой вечные ценности как результат общечеловеческих представлений о свободе и справедливости, как критерий демократизма любой системы права[22]. Поэтому считаем не совсем верным подход Ж. Баишева, который к Конституции Республики Казахстан, законам, вносящим изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан, международным договорным и иным обязательствам Республики как источникам конституционного права Республики Казахстан добавляет приставку «нормы»[23].

Полагаем, что в данном случае источники конституционного права ограничиваются только своим письменным текстуальным выражением. Как справедливо пишет Г.С. Сапаргалиев, «нормативные правовые акты состоят не только из норм права, но и из других правовых элементов: правовых определений, понятий, принципов, идей, деклараций, преамбулы и т.д.»[24]. Поэтому источники конституционного права не ограничиваются нормами соответствующих нормативных правовых актов, а включают в свое содержание кроме норм основополагающие, руководящие идеи, начала, т.е. принципы, а также другие вышеперечисленные элементы, которые текстуально не регулируют конкретные права и обязанности субъектов правоотношений, а содержат общие установки регулятивной и охранительной (и идеологической тоже) функции права.

При этом отметим, что не все формы (источники) права признаются в правовой системе Казахстана в качестве источников права, а только те формы, которые указаны в пункте 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан 1995 года. Эти формы (источники) выражены через категорию «действующее право в Республике Казахстан». Соответственно, не все нормы в Республике Казахстан признаются правовыми, а только те из них, которые содержатся в правовых актах, перечисленных в пункте 1 статьи 4 Конституции.

В этой связи возникает вопрос: можно ли категорию «действующее право в Республике Казахстан» отождествлять с понятием «источники права в Республике Казахстан»? На наш взгляд, можно, поскольку вне источников права правовые нормы (нормы права) возникать и действовать не могут, т.е. не могут быть объективированы.

Рассмотрим и охарактеризуем те или иные группы источников конституционного права Республики Казахстан кроме Конституции Республики, т.к. понятие, сущность, юридические свойства Конституции Казахстана рассматриваются в следующей теме.

Законы Республики Казахстан, вносящие изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан – как источники конституционного права особая,специфическаяформа нормативных правовых актов.Специфичность этих законов заключается в том, что, во-первых, предусматривают особый порядок принятия – принятие большинством не менее трёх четвертей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента (п. 3 ст. 62 Конституции) по предложению Президента Республики Казахстан на совместном заседании Палат (п. 1) ст.53) либо большинством не менее четырёх пятых голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента в случае, если Президент Республики отклонил предложение Парламента вынести на республиканский референдум изменения и дополнения в Конституцию и решил подписать закон без вынесения его на референдум (п.1 ст. 91 Конституции); во-вторых, по юридической силе эти законы превышают конституционные законы и указы Президента Республики, имеющие силу конституционного закона; третья особенность заключается в том, что изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан могут быть внесены только нормативным правовым актом в форме Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».

Конституционные законы Республики Казахстан – это особая форма нормативных правовых актов и один из главных источников конституционного права Республики Казахстан. Как известно, впервые понятие «конституционный закон» появилось в правовой системе Казахстана в связи с принятием 16 декабря 1991 года Конституционного закона Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан». Равнозначной юридической силой с конституционными законами обладают указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона. Как и в ряде стран, в Республике Казахстан конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Республики, т.е. в случае, если есть на то прямое указание Конституции. Правда, основания, порядок организации и проведения республиканского референдума не указаны в Конституции Республики Казахстан как вопросы, подлежащие регулированию конституционным законом, хотя действует отдельный Конституционный закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 года «О республиканском референдуме»[25].

Конституционные законы Республики Казахстан обладают следующими признаками: 1) принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией; 2) принимаются большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат Парламента; 3) возражения Президента Республики на конституционные законы преодолеваются Парламентом не менее чем тремя четвертями голосов от общего числа депутатов каждой из Палат; 4) по юридической силе выше кодексов, законов, указов Президента Республики, имеющих силу закона, но ниже Конституции и законов, вносящих изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан.

Законотворческая практика нашей Республики показывает, что конституционные законы были приняты не только по прямому указанию Конституции Республики Казахстан, но и по другим, не предусмотренным в Конституции вопросам. Например, 20 июля 2000 года был принят конституционный закон «О первом Президенте Республики Казахстан», принятие которого в то время в форме конституционного закона Конституция 1995 года не предусматривала. Затем 21 мая 2007 году Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» пункт 4 статьи 46 Конституции 1995 года был изложен в следующей редакции: «Статус и полномочия первого Президента Казахстана определяются Конституцией Республики и конституционным законом». Тем самым в конституционном праве Казахстана появился институт Первого Президента Республики Казахстан. Кроме того, как было указано выше, основания, порядок организации и проведения республиканского референдума также не указаны в Конституции 1995 года как общественные отношения, которые должны регулироваться конституционным законом.

В настоящее время Конституция Республики Казахстан 1995 года с изменениями и дополнениями, внесенные Законом Республики Казахстан от 21 мая 2007 года содержит следующие статьи, нормы которых предусматривают регулирование указанных в них вопросов именно конституционными законами: статья 9; пункт 1 статьи 41; пункт 4 статьи 46; пункт 4 статьи 49; пункт 2 статьи 50; пункт 3 статьи 50; пункт 5 статьи 51; пункт 5 статьи 52; пункт 4 статьи 64; пункт 6 статьи 71; пункт 4 статьи 75; пункт 3 статьи 82. В настоящее время в Республике Казахстан действуют следующие конституционные законы: «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 года; «О республиканском референдуме» от 2 ноября 1995 года; «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» от 16 октября 1995 года; «О Правительстве Республики Казахстан» от 18 октября 1995 года; «О Президенте Республики Казахстан» от 26 декабря 1995 года; «О Конституционном Совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 года; «О первом Президенте Республики Казахстан» от 20 июля 2000 года; «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 года; «О государственных символах Республики Казахстан» от 4 июня 2007 года. Многие из перечисленных конституционных законов первоначально были изданы в форме указов Президента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона, которые затем Парламентом Республики преобразованы в форму конституционных законов Республики Казахстан с последующими изменениями и дополнениями.

Вопрос о том, являются ли конституционные законы Республики Казахстан аналогом органических законов или нет, в юридической литературе является спорным. Тем не менее, конституционные законы Республики Казахстан имеют ряд схожих признаков с органическими законами других стран: 1) также, как и органические законы в других странах, конституционные законы Республики Казахстан принимаются на основе бланкетных норм Конституции; 2) также, как и органические законы, конституционные законы Республики Казахстан по юридической силе выше обычных законов, но ниже Конституции; 3) также, как и органические законы, конституционные законы Республики Казахстан регулируют вопросы государственных символов, избирательного права, статуса Главы государства, Парламента, Правительства и других республиканских государственных органов.

В.А. Рыжов, справедливо полагает, что «конституции, конституционные и им подобные законы всегда в полном объёме являются источниками конституционного права, обычные же законы – либо в полном объёме, либо частично, в зависимости от места, которое в них занимают конституционно-правовые нормы»[26]. К обычным (текущим, обыкновенным) законам в Республике Казахстан относятся кодексы, законы, указы Президента Республики, имеющие силу закона.

Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона - однаиз специфических форм нормативных правовых актов, издаваемых Президентом в порядке пункта 2 статьи 61 Конституции Республики Казахстан 1995 года. В отличие от указов Президента Республики, имеющих силу закона, указы Президента, имеющие силу конституционного закона, всегда в полном объёме являются источниками конституционного права и выступают как один из основных его источников. Хотя пункт 2 статьи 61 Конституции 1995 года не содержит термина «конституционный закон», Конституционный Совет Республики Казахстан в своём Постановлении от 3 июля 2000 года № 15/2 «Об официальном толковании подпункта 2) статьи 44, пункта 2 статьи 45, пункта 2 статьи 61, пункта 2 статьи 62, подпункта 2) пункта 1 статьи 72 Конституции Республики Казахстан» разъяснил, что категория «закон», употребляемая в перечисленных нормах Конституции, охватывают своим содержанием понятие «конституционный закон». Юридическая сила указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу конституционного закона, равнозначна юридической силе конституционных законов Республики Казахстан, издаваемых Парламентом Республики.

Международный договор Республики Казахстан – в соответствии с подпунктом 8) статьи 1 Закона Республики Казахстан от 30 мая 2005 года, «О международных договорах Республики Казахстан» международное соглашение, заключенное Республикой Казахстан с иностранным государством (иностранными государствами) или с международной организацией (международными организациями) в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Международные договора Республики Казахстан по вопросам гражданства, безвизовых поездок граждан и т.п. в полном объеме являются источниками конституционного права. Заключенные по другим вопросам международные договоры (соглашения) выступают частичными источниками конституционного права. Международные договоры, ратифицированные Республикой, в соответствии с пунктом 3 статьи 4 Конституции имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона.

Акты общего права СНГ – акты, которые регулируют отношения между участниками Содружества, способствуют экономической интеграции государств, координации усилий в государственно-политической и военно-стратегической сферах, своевременному разрешению возникающих в Содружестве коллизий[27]. Они являются источниками конституционного права, если приняты по вопросам конституционного права. Например, 14 января 2006 году был принят Закон Республики Казахстан «О ратификации Соглашения о правовом статусе должностных лиц и сотрудников органов Содружества Независимых Государств»[28]. Данное Соглашение выступает источником конституционного права Республики Казахстан, поскольку, во-первых, Республика Казахстан является участником СНГ; во-вторых, вопросы правового статуса должностных лиц и сотрудников органов СНГ теперь уже регулируются не только нормами международного права, но и национальным, в том числе и конституционным правом стран СНГ, которые ратифицировали указанное Соглашение[29].

Кодексы Республики Казахстан - однаиз форм выражения нормативных правовых актов, в которых объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения. Отличительной особенностью кодексов Республики Казахстан является то, что в соответствии со статьей 4 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах»[30] по юридической силе они выше законов и указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу закона, но ниже Конституции, законов, вносящих изменения и дополнения в Конституцию и конституционных законов Республики Казахстан (в том числе и указов Президента Республики, имеющих силу конституционного закона).

Они являются источниками конституционного права, если содержат его нормы. В основном кодексы Республики Казахстан построены по отраслевому признаку: Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Трудовой кодекс и другие. Статья 3-1 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» устанавливает круг общественных отношений, регулируемых кодексами Республики Казахстан. В сфере конституционного права Республики Казахстан кодексы как составная часть конституционного законодательства отсутствуют, хотя в недавнем прошлом, например, действовал Кодекс о выборах в Республике Казахстан от 9 декабря 1993 года[31], который в полном объеме являлся источником конституционного права Республики Казахстан.

Законы Республики Казахстан – в узком, строго юридическом смысле – одна из форм выражения нормативного правового акта, юридическая сила которого имеет строго определённый правовой уровень в иерархии нормативных правовых актов. В этом смысле законы Республики Казахстан в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» по юридической силе занимают уровень после Конституции Республики Казахстан, законов, вносящих изменения и дополнения в Конституцию, конституционных законов Республики Казахстан (в том числе указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу конституционного закона) и кодексов Республики Казахстан. В данном случае законы Республики Казахстан имеют значение обычных (текущих) законов и по юридической силе равнозначны указам Президента Республики Казахстан, имеющих силу закона, издаваемых Президентом в порядке пункта 2 статьи 61 Конституции Республики (кроме указов Президента, имеющих силу конституционного закона).

Также, как и кодексы Республики Казахстан, законы Республики являются источниками конституционного права, если содержат его нормы. При этом следует отметить, что есть законы, являющиеся в полном объеме источниками конституционного права, например, Закон Республики Казахстан от 20 декабря 1991 года «О гражданстве Республики Казахстан», Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года «О миграции населения» и другие.

В то же время те или иные законы, не являясь составной частью конституционного законодательства, могут выступать в качестве частичных источников конституционного права, если эти законы частично содержат нормы конституционного права. Например, Преамбула Закона Республики Казахстан от 13 мая 2003 года «Об акционерных обществах»[32] определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации акционерного общества и т.п., где категория «правовое положение» безотносительно к тому или иному субъекту правоотношений, в том числе и к акционерному обществу, в первую очередь в качестве исходных принципов закрепляется на уровне конституционных норм, а затем детальное правовое регулирование устанавливается отраслевыми законодательными актами. Иначе говоря, именно конституционные нормы категорию «правовое положение», в том числе и «правовое положение акционерного общества», устанавливают как базовую, конституционную категорию через права, свободы, обязанности, хотя словосочетание «акционерные общества» в нормах Конституции Республики Казахстан не указывается. В этом смысле нормы Закона «Об акционерных обществах» как бы продолжают развивать содержание конституционных норм о праве собственности и иных вещных прав (ст. ст. 6 и 26 Конституции Республики Казахстан), но, тем не менее, мы не можем причислить Закон Республики Казахстан «Об акционерных обществах» к конституционному законодательству Республики. Данный Закон является составной частью гражданского законодательства Республики Казахстан.

Иные акты Президента Республики Казахстан, кроме законов, издаваемых в порядке делегированного законодательства и указов, имеющих силу конституционного и обычного законов – это указы и распоряжения. Следует отметить, что в соответствии с пунктом 3 статьи 21 Конституционного закона Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года «О Президенте Республики Казахстан» силу нормативных правовых актов, издаваемых Президентом Республики, могут иметь только указы. Следовательно, распоряжения Президента Республики выступают как акты применения норм права, или как правоприменительные акты, хотя и указы Президента также могут выступать как акты применения права, например, указы Президента по вопросам гражданства.

Указы Президента Республики Казахстан, имеющие нормативный правовой характер, кроме указов, имеющих силу конституционных и обычных законов, могут как в полном объеме, так и частично являться источниками конституционного права. Например, Указ Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 года № 947, которым утверждено Положение об Уполномоченном по правам человека[33], в полном объеме является источником конституционного права.

Нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда Республики выступают источниками права в правовой системе Казахстана. Соответственно, источники права в правовой системе Казахстана выражаются и в форме актов Конституционного Совета и Верховного Суда. При этом следует отметить, что в судебной системе правотворческими функциями обладает только Верховный Суд Республики, а Конституционный Совет Республики Казахстан как правотворческий орган является своего рода «квазисудебным органом».

Нормативные постановления Конституционного Совета всегда в полном объеме являются источниками конституционного права, поскольку они основываются только на Конституции Республики Казахстан и все иные нормативные правовые акты не могут им противоречить. Что же касается нормативных постановлений Верховного Суда, то они являются источниками конституционного права либо в полном объеме, либо частично.