Понятие и принципы гражданства Республики Казахстан

Гражданствоявляется одним из важнейших конституционно-правовых институтов. Гражданство – это особое правовое отношение между лицом и государством, которое включает в свое содержание как государственно-правовые отношения в широком смысле, так и конституционно-правовые отношения в частности.

В соответствии с преамбулой Закона Республики Казахстан от 20 декабря 1991 года «О гражданстве Республики Казахстан»[74] гражданство Республики Казахстан определяет устойчивую политико-правовую связь лица с государством, выражающую совокупность их взаимных прав и обязанностей. В отличие, например, от Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», где гражданство определяется как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, казахстанский Закон «О гражданстве» определяет гражданство не только как правовую, но и как политическую связь между лицом и государством.

Следует отметить, что характеристика гражданства именно как политико-правовой связи лица с государством, а не просто как правовой, в литературе вызвало жесткую критику. В частности, В.В. Маклаков и Б.А. Страшун писали следующее: «Закон СССР о гражданстве СССР 1990 года определял в преамбуле гражданство как политико-правовую связь гражданина с государством. Это был явный рудимент тоталитаризма. Получается, что если человек находится в политической оппозиции к государству, точнее – к его правящим кругам, не разделяет их политики, то он вроде бы уже и не гражданин. На этом, в частности, строилась существовавшая до середины 80-х годов антидемократическая практика лишения гражданства и высылки «диссидентов», которым трудно было сколько-нибудь убедительно вменить совершение преступления. В действительности же гражданство – именно правовая, а никоим образом не политическая связь человека с государством»[75].

На наш взгляд, в данном случае, если рассматривать категорию «гражданство» исключительно в правовой плоскости, то такой подход является оправданным. Правовые отношения как специфический вид общественных отношений обладают собственными, присущими только им признаками, содержанием, структурой, в том числе и в сфере гражданства. Однако в этой связи следует указать на следующие обстоятельства.

Во-первых, как бы мы ни относились отрицательно к самой формулировке «политико-правовая связь», такая связь в сфере гражданства действительно отражал подход законодателя того времени в том смысле, что право являлось категорией классовой, что содержание правовых норм, в том числе и в вопросах гражданства, обусловливалось правотворческой политикой классового государства. Если право (позитивное право) является инструментом политики государства, то, соответственно, и в законодательстве по вопросам гражданства отражается политика государства в сфере гражданства. И если правовые нормы, регулирующие вопросы гражданства, содержат указания о том, что обладание гражданством государства ставится в зависимость от лояльности лица к существующему политическому режиму, то, соответственно, формулировка «политико-правовая связь с государством» применительно к гражданству точно отражает смысл института гражданства не только как правового, но и как политического института. С этой точки зрения не было ничего удивительного в том, что советский Закон «О гражданстве» определял гражданство как политико-правовую связь гражданина с государством, что и подчеркивало классовый характер содержания советских законов, в том числе и закона о гражданстве.

Во-вторых, если рассматривать категорию «гражданство» в плоскости политической системы общества, то одними из субъектов (элементов) политической системы выступают граждане государства, которые, в отличие от иностранцев и лиц без гражданства имеют политические связи с государством посредством участия в выборах, состояния на государственной службе, членства в политических партиях и т.п. Отсюда только обладание гражданством того или иного государства позволяет лицу иметь не только правовые, но и политические связи с государством. Как справедливо пишет Г.С. Сапаргалиев, государство может вступить в правовые отношения с любым лицом, не являющимся гражданином Республики Казахстан. Но политические отношения могут возникать только между государством и его гражданином[76]. Именно наличие политических прав отличает гражданина от любого другого лица – иностранца или лица без гражданства[77].

Поэтому и с этой точки зрения гражданство обоснованно выступает не только как правовая, но и как политическая связь лица с государством. Более того, такие связи в силу самой природы гражданства имеют устойчивый характер. И не случайно поэтому преамбула Закона Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан» определяет гражданство как устойчивую политико-правовую связь лица с государством, имея в виду под такой формулировкой не лояльность лица к политическому режиму, а возможность лица как гражданин государства участвовать в политической жизни страны.

Конституция Республики Казахстан 1995 года содержит основополагающие принципы гражданства. Следует отметить, что в отличие от прежней Конституции Республики Казахстан 1993 года, по которой основания и порядок приобретения, сохранения и утраты гражданства Республики устанавливались конституционным законом (ст.4), Конституция 1995 года более детальное регулирование вопросов гражданства теперь относит к обычному закону (п.1 ст.10). Это связано с тем, что если бы вопросы гражданства регулировались не обычным, а конституционным законом, то в случае заключения Республикой Казахстан международного договора по вопросам гражданства такой договор, как мы уже рассматривали выше, уже не сможет обладать юридическим приоритетом перед конституционным законом «О гражданстве Республики Казахстан».

Можно выделить следующие конституционные принципы гражданства (ст. ст. 10, 11 и другие положения Конституции):

- принцип единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения;

- принцип нелишения гражданства ни при каких условиях;

- принцип нелишения права изменения своего гражданства;

- принцип не изгнания граждан за пределы Казахстана;

- принцип непризнания двойного гражданства;

- принцип не выдачи граждан иностранному государству;

- принцип гарантированности защиты и покровительства своих граждан за пределами Республики;

-обладание гражданством порождает не только права, но и обязанности.

Принцип единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения (п.1 ст.10), означает, во-первых, что в Республике Казахстан как унитарном государстве нет отдельного, «своего» гражданства в тех или иных административно-территориальных единицах и гражданство имеет единое содержание, единый порядок приобретения, прекращения и другие единообразные вопросы регулирования на всей территории Республики. Во-вторых, объем прав, свобод и обязанностей человека не ставится в зависимость от основания приобретения гражданства Республики Казахстан. Иначе говоря, не имеют юридического значения основания приобретения казахстанского гражданства. В Постановлении Конституционного Совета Республики Казахстан от 1 декабря 2003 года № 12 «Об официальном толковании статей 10 и 12 Конституции Республики Казахстан» разъясняется, что под принципом равенства гражданства следует понимать равенство прав, свобод и обязанностей граждан Республики независимо от происхождения, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любых иных обстоятельств. Кроме того, мы полагаем, что равное гражданство, как указывали выше, предполагает, например, что у граждан Республики Казахстан, которые приобрели гражданство Республики по рождению, нет преимущества в правах, свободах и обязанностях перед другими гражданами Казахстана, которые приобрели гражданство не по рождению, а например, в порядке натурализации.

Однако следует указать на то, что конституционный постулат о равенстве гражданства независимо от оснований его приобретения не является абсолютным и имеет одно исключение. А именно в вопросах выбора Президента Республики Казахстан. Это несмотря на то, что пункт 3 статьи 39 Конституции устанавливает, что права и свободы, предусмотренные статьей 10 Конституции, ни в каких случаях не подлежат ограничению. В частности, пункт 2 статьи 41 Конституции Республики устанавливает, что Президентом Республики может быть избран гражданин Республики по рождению. Иначе говоря, не все граждане Республики Казахстан обладают правом избираться и быть избранными Президентом Республики, а только те, которые являются гражданами Республики Казахстан по рождению. Тем самым, граждане Республики Казахстан не по рождению, например, натурализованные граждане Республики ограничены в таком праве, как право избираться и быть избранными Президентом Республики Казахстан. Поэтому конституционные положения пункта 2 статьи 41 по вопросу о том, что Президентом Республики может быть избран гражданин Республики по рождению и пункта 1 статьи 10 Конституции, в котором устанавливается равенство гражданства Республики Казахстан независимо от оснований его приобретения, входят в противоречия друг с другом. Наверняка при выдвижении кандидатов в Президенты Республики положения пункта 2 статьи 41 Конституции по вопросам основания приобретения гражданства кандидатом в Президенты будут иметь юридический приоритет перед нормой пункта 1 статьи 10 Конституции. Значит, основание приобретения гражданства Республики Казахстан имеет значение в вопросах требований, предъявляемых к кандидату на должность Президента Республики Казахстан.

Принцип нелишения гражданства ни при каких условиях (п.2 ст.10) имеет важнейшее значение в условиях демократического и правового государства. Лишение гражданства – это расторжение в одностороннем порядке по инициативе государства гражданских связей конкретного физического лица с данным государством вопреки желанию этого лица. Лишение гражданства допускается в ряде стран в отношении натурализованных граждан (а иногда и урождённых граждан) за недозволенное поведение и выступает как один из элементов наказания. Лишение гражданства приводит к поражению многих прав и свобод человека: политических, экономических, социальных и других прав. Практика лишения гражданства существовала и в бывшем СССР. Современные демократические конституции запрещают лишать гражданство. Поэтому Конституция Республики Казахстан 1995 года в категорической форме устанавливает императивное правило: «Гражданин Республики ни при каких условиях не может быть лишён гражданства» (п.2 ст. 10).

Принцип нелишения права изменения своего гражданства (п.2 ст.10) означает, что гражданин Республики обладает правом на изменение своего казахстанского гражданства на гражданство другого государства и такого права он ни при каких условиях не может быть лишен. Кроме того, в соответствии с пунктом 3 статьи 39 Конституции Республики такое право ни в каких случаях не подлежит ограничению. Обычно изменение гражданства Республики Казахстан на гражданство другого государства осуществляется путем выхода лица из гражданства Республики Казахстан. Однако следует иметь в виду, Закон «О гражданстве Республики Казахстан» предусматривает недопущение выхода из гражданства Республики Казахстан, если выход лица из гражданства Республики Казахстан противоречит интересам государственной безопасности Республики Казахстан (ст.20).

Принцип не изгнания граждан за пределы Казахстана (п.2 ст.10) также имеет важнейшее значение и вытекает из конституционного утверждения Республики Казахстан демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы (п.1 ст.1). Данный конституционный принцип означает, что к гражданам Республики не может применяться экспатриация. Экспатриация – это высылка лица за пределы страны гражданства, происхождения или постоянного проживания. Экспатриация возможна также после процедуры лишения лица гражданства. Экспатриация, как и лишение гражданства, поражает многие права и свободы человека. Поэтому законодательство Республики Казахстан содержит конституционный запрет изгнания граждан Республики за пределы Казахстана. Насильственное выдворение лиц за пределы Республики допускается в отношении иностранных граждан за нарушение ими правил пребывания на территории Республики Казахстан и за иные нарушения, предусмотренные законодательством Республики Казахстан.

Принцип непризнания двойного гражданства (п.3 ст.10). Двойное гражданство или множественное гражданство – это принадлежность лица одновременно к гражданству двух (бипатризм) и (или) более государств, подтверждающаяся соответствующими документами. Состояние многогражданства может возникнуть: по рождению, когда у граждан рождается ребенок на территории другого государства и ребенок автоматически приобретает гражданство этого государства, а по закону прежнего государства родившийся ребенок приобретает гражданство своих родителей; в результате приёма лица в гражданство другого государства, если оно одновременно не утрачивает прежнее гражданство; восстановления в гражданстве лица, ранее утратившего его по различным причинам с сохранением (признанием) за ним приобретённого иностранного гражданства; официального разрешения государства приобрести гражданину гражданство иного государства при сохранении прежнего гражданства и по другим причинам.

Институт двойного или множественного гражданства создает много неудобств для народа, государства, да и для самих лиц, обладающих двойным гражданством. Г.С. Сапаргалиев по этому поводу пишет следующее: «Институт двойного гражданства противоречит самой сущности государства. Ведь социальной базой государства является народ, который признается источником государственной власти и, следовательно, политически связан с государством. Наличие большого количества лиц с двойным гражданством лишь может расколоть народ по политическим мотивам»[78].

Далее он отмечает, что «неотъемлемым свойством любого государства являются суверенитет, независимость. Суверенитет и независимость защищаются всей мощью государства, его Вооруженными Силами, в которых служат граждане этого государства. Можно ли с полной уверенностью надеяться, что лица, имеющие двойное гражданство, будут самоотверженно защищать государство, в котором живут, если оно вступит в конфликт с государством, гражданами которых они одновременно являются?» - задается вопросом Г.С. Сапаргалиев. И сам же отвечает: «Конечно же, нет»[79]. Более того, есть ли гарантия того, что лицо, допущенное к государственным секретам, будучи гражданином еще другого государства, не допустит их разглашения?[80] Ведь как гражданин еще другого государства лицо также обладает правами, свободами и несет обязанности перед этим государством, в том числе и обязанности, например, те же воинские, которые могут быть связаны с государственными и военными секретами (тайнами). Поэтому с этой точки зрения институт двойного гражданства может породить политические, военные и иные проблемы для государств, которые допускают институт двойного или множественного гражданства.

В отличие от Конституции Республики Казахстан 1995 года, которая не признает за гражданами Республики гражданства другого государства, Конституция Российской Федерации 1993 года в части 1 статьи 62 устанавливает, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Часть 2 этой же статьи определяет, что наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Тем самым, Российская Федерация на основе бланкетной нормы своей Конституции допускает институт двойного гражданства[81]. Здесь, по-видимому, в основном сыграл свою роль как политико-исторический, так и национально-этнический фактор, связанный с политикой государства по обеспечению защиты и покровительства граждан Российской Федерации, находящихся за пределами Российской Федерации.

Принцип не выдачи граждан иностранному государству (п.1 ст.11) не имеет абсолютного характера, несмотря на то, что данная конституционная норма в соответствии с пунктом 3 статьи 39 Конституции по вопросам прав и свобод ни в каких случаях не подлежит ограничению. Об этом косвенно свидетельствует пункт 1 статьи 11 Конституции Казахстана, который гласит, что гражданин Республики Казахстан не может быть выдан иностранному государству, если иное не установлено международными договорами Республики. Если выдача граждан Республики Казахстан иностранному государству будет установлена международным договором, ратифицированным Республикой, то Казахстан должен выдать своего гражданина иностранному государству, например, для его привлечения к юридической ответственности и (или) отбывания наказания на территории иностранного государства (экстрадиция).

Принцип гарантированности защиты и покровительства своих граждан за пределами Республики имеет актуальное значение, когда каждый, в том числе и граждане Республики в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Конституции Республики обладают правом выезжать за пределы Республики. Граждане Республики Казахстан по разным причинам выезжают за пределы Казахстана: командировка, учеба, частные приглашения, туристические поездки и др. Из средств массовой информации хорошо известно, что если гражданин того или иного государства (России, США, Израиля, Болгарии и др.) попадает в беду (задержан по подозрению в совершении правонарушения, привлечен к юридической ответственности и т.п.), то государство предпринимает меры, вплоть до применения вооруженной силы, для защиты прав и свобод своих граждан, находящихся на территории других государств. Республика Казахстан на примере других государств также должна более эффективно гарантировать защиту и покровительство своим гражданам за ее пределами с соблюдением требований, установленных в статье 8 и в других положениях Конституции Республики.

Кроме того, Конституция Республики в пункте 3 статьи 12 устанавливает, что гражданин Республики в силу самого своего гражданства имеет права и несет обязанности. Как было рассмотрено в предыдущей теме, в полном объеме всем комплексом прав и свобод на территории Республики Казахстан обладает только гражданин Республики. В то же время обладание гражданством порождает не только права, но и обязанности, в том числе и те обязанности, которые не распространяются на иностранных граждан и лиц без гражданства, например, обязанность по несению воинской службы.