Виды нормативных правовых актов

7.3.1. Понятие и виды законов

Закон является одним из древних источников права. Известны, например, Законы Хаммурапи (XVIII в. до н.э.), Законы Ману (I в. до н.э.). Теория закона начала интенсивно формироваться в XVII-XVIII вв. благодаря трудам Д. Локка, Ш.Л. Монтескье и Ж.-Ж. Руссо. В конце XVIII- середине XIX вв. закон стал пониматься как выражение общей суверенной воли всего населения страны или большинства и ему стала отводиться роль основного источника права. Так, в ст.6 Декларации прав человека и гражданина (1789 г.) было закреплено, что закон - это выражение общей суверенной воли граждан, которые вправе принимать участие «лично или через своих представителей» в его создании.

Закон как вид нормативного правового акта обладает следующими признаками.

- принимается высшим представительным (законодательным) органом – парламентом или непосредственно народом путем референдума (всенародного голосования).

- принимается, изменяется и дополняется путем особой законодательной процедуры.

-обладает высшей юридической силой, верховенством по отношению к иным внутригосударственным нормативным правовым актам. Конституция России в ч. 2 ст. 4 закрепляет правило: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».

- предусмотренные законом нормы регулируют наиболее важные общественные отношения, представляющие значительный общественный интерес, ценность и важность для государства и общества. Закон должен быть устойчив, стабилен и относительно неизменен.

- содержит нормы, обладающие наибольшей степенью обобщенности и абстрактности, чем нормы подзаконных нормативных правовых актов.

- должен быть выразителем народного суверенитета – воли и интересов всего общества.

Закон выступает правовой основой для издания других видов нормативных правовых актов. Законы определяют основания принятия, предмет регулирования, юридическую силу и виды подзаконных нормативных правовых актов.

Закон - это вид нормативного правового акта, принятого представительным органом государственной власти в особой процедуре либо путем прямого народного волеизъявления на референдуме, обладающий высшей юридической силой, регулирующий наиболее важные общественные отношения.

Среди законов федерального уровня главное место занимает Конституция Российской Федерации, принятая на референдуме 12 декабря 1993 года. Ее место в системе источников права России раскрывается в части 1 ст.15 Конституции РФ, где установлено: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Таким образом, в соответствии со ст. 15 Конституции РФ за ней признается безусловный приоритет и верховенство в системе источников права России.

Высшая юридическая сила Конституции обусловлена также особым порядком ее принятия (всенародным голосованием), пересмотра и внесения в нее поправок и изменений (ст.135, 136, 137).

Эти положения означают, что Конституция Российской Федерации является не декларативным, а реально действующим нормативным правовым актом, которым следует руководствоваться всем органам власти, должностным лицам, гражданам и их объединениям. Однако это не означает, что положения Конституции не подлежат конкретизации в федеральных конституционных законах и федеральных законах.

Следующим по иерархии после Конституции видом закона являются законы о поправках к Конституции России (ст.136). Их особое место в системе законов Российской Федерации обусловлено более сложной процедурой принятия: он должен быть принят квалифицированным большинством Федерального Собрания Российской Федерации и вступает в силу после одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. После его введения вдействие содержащиеся в нем поправки инкорпорируются в текст Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд России в постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции РФ разъяснил, что в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации поправки принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Положение ст.136 Конституции РФ говорит о том, что поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает, что на процедуру принятия поправок распространяются требования ч.2 ст. 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Помимо этого, должно быть соблюдено положение ст. 134 Конституции Российской Федерации, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации.[287]

Федеральные конституционные законы могут быть приняты только по вопросам, прямо предусмотренным самой Конституцией Российской Федерации, и в развитие ее положений.

Наиболее многочисленной является группа федеральных законов. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч.1 ст.15) и федеральным конституционным законам (ч.2 ст.76 Конституции РФ). В связи с возросшим темпом и объемом законодательной деятельности они регламентируют основные вопросы жизнедеятельности общества и государства и становятся ведущим источником права в России.

Федеральные законы бывают кодифицированными и некодифицированными (текущими).

Кодифицированные законы (кодексы, основы законодательства) характеризуются следующими признаками:

- имеют основополагающий характер, содержат общие принципы, определяющие сущность и содержание всех норм соответствующей отрасли или института права,

- сфера общественных отношений, регулируемых кодифицированным законом, значительна и обширна;

- имеют сводный, итоговый характер, составляет совокупность единых согласованных между собой норм, теоретически и практически проверенных и обусловленных, а не случайных и конъюнктурных предписаний;

- стоят, как правило, во главе отрасли, подотрасли или отдельного института законодательства;

- сложная структура, значительный объем кодифицированного закона.[288]

Кодифицированные законы – это нормативные правовые акты базового характера, служащие юридической основой правотворческой деятельности российского парламента, главы государства, правительства, федеральных министерств, а также органов государственной власти субъектов федерации. Они содержат юридические предписания, играющие роль исходных положений для всей отрасли законодательства, развивают, изменяют, дополняют ее основы, обеспечивая ее сущность. Они определяют систему отрасли права, обеспечивают централизм в установлении основополагающих начал соответствующей отрасли законодательства. Они направлены на стабильное долгосрочное единообразное регулирование определенного круга общественных отношений.

На территории Российской Федерации также действуют отдельные законы советского государства в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы в соответствии со ст. 76 Конституции РФ принимаются по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Федеральные законы издаются также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации могут приниматься по вопросам совместного ведения и исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Они не могут противоречить федеральным законам. При этом в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта Федерации, изданным в сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации, действует закон субъекта Российской Федерации.

В юридической практике используется также такая форма закона, как модельный (рекомендательный) закон. Она предназначена исключительно для гармонизации законодательства различных государственных образований, унификации правовых систем (например, субъектов Российской Федерации, государств-членов СНГ) и юридической силой не обладает. Модельный закон представляет собой типовой документ, содержащий рекомендации законодательным органам власти, варианты правотворческих решений.[289]

7.3.2. Понятие и виды подзаконных нормативных правовых актов

К подзаконным нормативным правовым актам Российской Федерации относятся:

-нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации;

-нормативные указы и распоряжения Президента Российской Федерации

-нормативные постановления Правительства Российской Федерации

-нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Подзаконный нормативный правовой акт в юридической литературе понимается какразновидность нормативного правового акта, издаваемого компетентным органом на основе и во исполнение закона, для конкретизации и развития его положений.

Подзаконные нормативные правовые акты призваны развивать и конкретизировать положения закона. Следует подчеркнуть, что основная часть всех действующих норм права содержится в подзаконных нормативных правовых актах. Их существование связано с реализацией принципа разделения властей. Помимо законодательной власти, формирующейся на основе прямого избрания народом своих представителей и наделенной правом принимать законы, в государстве должна функционировать исполнительная власть, которая исполняет эти законы, а также судебная власть, которая осуществляет правосудие, основываясь на законах. В доктрине континентальной правовой системы сложилась традиция наделять правом издания нормативных правовых актов только законодательные и исполнительные органы государственной власти, а судебные органы при решении конкретных дел вправе издавать только правоприменительные акты (акты однократного действия, адресованные персонально определенным лицам), такие как приговоры, решения суда и т.п.[290]

Действующее законодательство не закрепляет понятия подзаконного нормативного правового акта, несмотря на то, что оно активно используется и в доктрине, и в практике.

Основными признаками таких актов являются: во-первых, закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции.

Во-вторых, в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются такие юридические обороты, как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом» и др.

В-третьих, в данной группе актов осуществляется конкретизация, детализация положений законов.

В-четвертых, подзаконные нормативные правовые акты принимаются в более простом порядке по сравнению с законом, что позволяет быстрее и оперативнее реагировать на изменение общественных отношений.

Система подзаконных нормативных правовых актов, также как и система законов, имеет иерархическую структуру, основанную на законодательно закрепленном положении указанных актов того или иного органа в системе всех нормативных правовых актов Российской Федерации.

Подзаконные нормативные правовые акты обладают юридической силой, они, как и законы, обязательны для исполнения всеми субъектами права. Их отличие заключается только в том, что их юридическая сила не имеет верховенства, присущего федеральным законам.

Если закон регулирует наиболее важные для государства и общества отношения (первичное регулирование), то подзаконные нормативные правовые акты обладают меньшей юридической силой, основаны на законе и не противоречат ему (вторичное регулирование). Существование сферы вторичного регулирования обусловлено тем, что после принятия, к примеру, федерального закона органы, наделенные различной компетенцией, издают нормы более подробной регламентации, без которых невозможно реализовать предписания федеральных законов.

Особое положение в системе подзаконных нормативных правовых актов занимают нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, принимаемые палатами по строго определенным в Конституции Российской Федерации вопросам. Юридическая природа таких постановлений, их место в иерархии источников права на законодательном уровне остаются неопределенными. По мнению некоторых правоведов, только небольшую часть всех постановлений палат Федерального Собрания можно признать в качестве источников права. Это постановления Совета Федерации об утверждении изменения границ между субъектами Федерации и регламенты палат, принимаемые в форме постановлений, постановления Государственной Думы об амнистии.

Нормативные постановления палат Федерального Собрания отличаются от федеральных законов более простым порядком прохождения и принятия. Постановления принимаются не в нескольких чтениях, как федеральные законы, а, как правило, в первом чтении и принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов (членов) палат, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Для них не требуется одобрения со стороны другого органа, их подписывают председатели палат. Поэтому, к актам, имеющим силу федерального закона, постановления палат отнести нельзя, поскольку они не соответствуют одному из самых важных признаков закона - особому порядку принятия и носят подзаконный характер. В иерархии нормативных правовых актов они, на наш взгляд, занимают промежуточное положение между федеральными законами и нормативными указами Президента Российской Федерации, поскольку это акты коллегиального представительного органа государственной власти, а не единоначального как указы Президента Российской Федерации.

Исходя из части 1 ст. 15 Конституции РФ, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

По юридической силе одним из важных видов подзаконных нормативных правовых актов являются нормативные указы Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации наделяет Президента правом издания указов и распоряжений. В форме указов издаются как нормативные Президента относятся к такому виду подзаконных нормативных правовых актов, которые по юридической силе уступают только Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и нормативным постановлениям палат Федерального Собрания Российской Федерации. Их высокое место в правовой системе обусловлены конституционным статусом Президента России в обществе и государстве, важности возложенных на него полномочий, которые налагают на него особую ответственность перед гражданами за состояние законности и правопорядка в стране, в особенности в сфере нормативного регулирования общественных отношений путем издания собственных нормативных указов.

Ключевую роль среди нормативных правовых актов органов исполнительной власти играют постановления Правительства Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации «на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента: издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение» (ч.1 ст.115 Конституции РФ).

Аналогичное положение установлено в ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»: «акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации».

В случае противоречия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом (ч.3 ст.115 Конституции РФ). Именно этим обусловлено подчиненное положение правительственных нормативных актов по отношению к Конституции, федеральным законам и нормативным указам Президента, что говорит об их безусловном подзаконном характере.

Указание на то, что постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение закона означает, что конкретизируя закон, они не могут ему противоречить и выходить за его рамки. Подзаконный характер постановлений Правительства свидетельствует о вторичности нормативного регулирования, осуществляемого всеми органами единой системы исполнительной власти, основная деятельность которых должна быть направлена, в первую очередь, на организацию исполнения положений закона.

Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения (ч.2 ст.77 Конституции РФ). Благодаря этому обеспечивается исполнение постановлений федерального Правительства.

Постановления Правительства Российской Федерации обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, актам высших должностных лиц исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Особое значение среди подзаконных нормативных правовых актов имеют нормативные правовые акты федеральных министерств.

Для них характерны следующие признаки:

-это акты органов государственного управления, обладающих специальной компетенцией, в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;

-они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства России. В научной литературе подчеркивается не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер ведомственных актов, с присущими им свойствами оперативной распорядительности и тематической методичности в целях обеспечения строгой реализации законов и иных нормативных правовых актов;

-правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или отрасли управления в пределах компетенции соответствующих органов.

-акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и должны быть опубликованы в официальном печатном издании, после чего они вступают в силу.

В настоящее время существуют следующие виды ведомственных нормативных правовых актов:постановление;правила;приказ;положение;инструкция;распоряжение.

Постановление – нормативный правовой акт коллегиального органа власти. В его форме принимаются акты Правительства России, федеральных министерств, органов исполнительной власти субъектов Федерации, муниципальных органов.

Правила – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок действий субъектов права, специальные вопросы деятельности, решение технических и процедурных вопросов.

Приказ – нормативный правовой акт организационно-распорядительного характера, издаваемый на основе принципа единоначалия.

Положение – кодифицированный нормативный правовой акт, определяющий правовой статус органов и организаций.

Инструкция – нормативный правовой акт, принимаемый с целью определения порядка применения вышестоящего нормативного правового акта.

Распоряжение – нормативный правовой акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) занимают самостоятельное место среди остальных источников права Российской Федерации, в них содержится значительная часть всех норм права. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства России. Они в большей степени, чем другие акты отражают сложность и динамику регулируемых общественных отношений.

В целом система подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляет собственное регулирование по определенным в законе вопросам. [291]