Двойное подчинение

Отдельной проблемой в области связей административных органов является двойное подчинение. Однако эта проблема не самостоятельна, а вторична, производив. Первичным в отношении двойной подчинен­ности является разделение функций между уровнями управления. Су­щественный момент представляет собой разработка критериев разделе труда, поскольку лишь в результате этого можно определить, как далеко вниз должно доходить вмешательство вышестоящего органа и в каких областях и как высоко вверх доходят интересующие вышестоя­щую администрацию отзвуки и последствия местных дел. Причем в от­ветах на эти вопросы должна в достаточной степени учитываться праксеологическая точка зрения, т. е. исправность (рациональность) функ­ционирования административного органа.

Согласно предыдущему тезису выдвигаем следующий: отсутствие определенной исходной базы для поиска решений в вопросах двойно­го подчинения, базы, понимаемой как набор органических функций данного уровня управления, приводит к произвольности и случайно­сти решений. Замеченные отклонения в понимании необходимости двойной подчиненности всегда можно устранить, но' речь идет о чем-то большем — о профилактической деятельности. Вместо того чтобы устранять отклонения, лучше предупреждать их появление, что возможно лишь при использовании критериев распределения функ­ций между уровнями административной структуры.

В отношении идеи двойного подчинения имеется крайняя пози­ция, заключающаяся в том, что во всей полноте общественные силы и материальные средства, направленные на решение каждой стоящей перед администрацией проблемы, могут быть мобилизованы лишь пу­тем объединения усилий центра и местных факторов. Отсюда вытека­ет следующий вывод: двойное подчинение должно охватывать воз­можно более широкую область и иметь наиболее широкое примене­ние.

Эта позиция нереальна хотя бы по той причине, что есть пробле­мы, которые должны быть разрешены на одном уровне, поскольку по своей сущности не поддаются разделению на участки, хотя, несо­мненно, они интересуют две или больше инстанции. Например, раз­работка сети автобусных сообщений интересует как префектуру, так и районную управу, однако этот вопрос должен быть локализован на одном уровне, поскольку представляет собой неразрывное целое. И хотя следует учитывать и согласовывать требования различных ре­гионов и мест, все же решение должно быть одно, общее и касаю­щееся целого.

В свое время В. Г. Вишняков подчеркивал: «Подчинение только по вертикали или только по горизонтали не может в большинстве случаев наиболее целесообразно решить проблемы мобилизации всех ресурсов (природных, трудовых, технических и т. д.) и их рациональ­ного комплексного использования»[51].

Нам кажется, что на проблему двойного подчинения следует взглянуть иначе. Несомненно, сотрудничество всех местных органов (т. е. не только местных учреждений, но и местных общественных ор­ганизаций, местной прессы, местного общественного мнения и т. д.) в мероприятиях общегосударственного характера может быть весьма желательным, а временами и просто необходимым. От такого сотруд­ничества наверняка получат пользу также высшие органы государст­венного контроля, прокуратура, служба безопасности и т. п. Но при двойном подчинении речь идет именно о «подчинении», а не о «со­трудничестве». Идея органических функций гласит, что решения должны приниматься там, где объективно имеются для этого наилуч­шие условия. Поэтому диапазон двойного подчинения должен иметь определенные границы. Есть области деятельности, которые могут быть локализованы на данных уровнях управления, но есть и такие, которые охватывают более чем одну инстанцию, а иногда — все ин­станции. Это и есть поле для двойного подчинения. Очень важно в каждом конкретном случае его четко обозначить в интересах рацио­нализации деятельности администрации. Это нужно сделать и для того, чтобы иметь возможность полностью реализовать идею органи­ческих функций. Если какая-то область деятельности находится в двойном подчинении, то необходимо знать, какой ее аспект состав­ляет органическую функцию данной ступени, поддаются ли техничес­ки эти аспекты выделению и на какой основе отделить сферу верти­кальной подчиненности от горизонтальной.

Среди относительно немногих исследователей, занимающихся проблемой двойной подчиненности, царит единодушное убеждение, что компетенция отдельных центров управления по вертикали и по горизонтали надлежащим образом не выявлена.