2015-02-24
3183
Организационно-технические меры призваны создать предпосылки для минимизации монотонного, рутинного, малоквалифицированного труда, для обеспечения санитарно-гигиенических условий работы, усиления творческого содержания труда, повышения культуры труда сотрудников.
Технические меры — это создание всех компонентов коллективного трудового процесса. Трудовой процесс в органах управления, как известно, включает в себя три компонента:, служащего (живой труд), технические средства, используемые им для получения, обработки и хранения информации (орудия труда), саму информацию (предмет 'пруда). В результате соединения данных компонентов создается продукт труда в виде опять же информации: решения, аналитические справки, таблиц, сводки в прогнозы и т. п.
Для соединения живого труда с его орудиями и предметом недостаточно только их наличия. Здесь нужны также организационные меры, которые предусматривают: овладение всеми работниками техникой, соответствующими приемами и методами обработки информации. Кроме того, поскольку речь идет о труде, затраты на который покрываются за счет общественного бюджета, общество заинтересовано в экономном использовании всех ресурсов, высоком качестве труда государственных (муниципальных) служащих и его производительности. Для реализации этих общественных предпосылок также необходимы организационные предпосылки: нормы на используемые ресурсы, соблюдение дисциплины труда, формы его разделения и кооперации, стимулы к творческой активности и т. п.
Осуществление организационных предпосылок, благодаря которым происходит соединение человеческих усилий с орудиями и предметами труда, рациональное использование данных компонентов и есть организация труда в учреждении. Она становится научной в том случае, когда каждая организационная предпосылка является результатом научного обоснования, а не только интуиции, здравого смысла и традиций.
В предыдущие (доперестроечные) годы большое внимание в сфере управления, уделялось научной организации труда — НОТ. Если отказаться от допускаемой тогда излишней абсолютизации и рассматривать НОТ не как «высшую стадию рациональной организации труда», а как вторичную по отношению к функциям управления и задачам формирования творческой обстановки в государственном учреждении, то следует отметить значение НОТ как составной части организационной функции управления.
Слово «научная» применительно к понятию «организация труда» означает, что решение государственным органом практических вопросов должно основываться на всей совокупности достижений наук (общественных, естественных, экономических и др.), техники, технологии, передовой практики.
Основными принципами организации труда в органах управления являются: законность, плановость, комплексность, непрерывность, нормативность, эффективность и др. Некоторые принципы носят универсальный характер, другие — более специфичны.
Различают два аспекта трактовки НОТ: в статике и динамике. В первом случае НОТ рассматривается как система применяемых научно обоснованных форм и методов организации труда', во втором — как процесс их совершенствования. Следовательно, НОТ — это постоянный творческий процесс, в котором организация (управленческого) труда приводится в соответствие изменяющемуся уровню развития науки, техники и технологии..
НОТ включает следующие направления совершенствования данной организационной системы: нормативное и организационное урегулирование форм и методов разделения и кооперации труда; улучшение организации и информационного обслуживания рабочих мест государственных служащих; рационализация делопроизводства и документопотока внедрение современных средств, методов и приемов анализа, обработки информации; оптимизация материального и морального стимулирования, укрепление дисциплины труда, служебной ответственности; развитие творческой активности сотрудников. Указанные направления универсальны. Содержание же их обусловливается характером конкретной рационализируемой деятельности и раскрывается в методических рекомендациях, исследованиях прикладного характера — продукции НИИ соответствующих министерств и ведомств государственного управления.
Труд сотрудников учреждений государственного управления, как уже указывалось, специфичен. Во-первых, он не создает материальные и духовные ценности непосредственно, а лишь обеспечивает производящим такую продукцию благоприятные условия для трудовых процессов и деятельности. Во-вторых, труд в органах государственного управления в значительной мере имеет смешанный характер с точки зрения его деления на управленческий и исполнительский (производственный). Действительно, в отличие от производственной сферы, где эти два вида труда чаще всего разделяются, государственные служащие занимаются одновременно управленческой и исполнительской деятельностью.
Кроме указанных особенностей труда, имеющих общий характер и касающихся всех государственных служащих, организация труда каждого из них предопределяется должностной категорией и профессией.
Различия в трудовой деятельности госслужащих на различных иерархических уровнях состоят в работе с обобщенной либо с конкретной информацией, в различном диапазоне информационных и деловых контактов.
Каждая государственная структура (учреждение) нуждается в немногочисленном, но энергично работающем органе управления. Создать его рациональную архитектуру можно только на основе изучения содержания и характера управленческого труда, условий, в которых он протекает, оптимизации функций и структур органов управления, Разработки профессиональных требований к персоналу управления и Др. Одним словом, возникает задача научного осмысления процесса профессионализации управленческого труда в сфере государственной (муниципальной) службы. Научное осмысление означает изучение содержания управленческого труда, т. е. вычленение оптимальной совокупности операций и трудовых функций для описания должностей персонала управления, разработки должностных обязанностей.
Знание содержания труда государственных служащих позволяет разработать научно обоснованные программы их поддержки, определить размер и формы оплаты труда и др.
Характер управленческого труда. Это понятие выражает закрепленность государственного служащего за определенным видом управленческого труда. Это может быть труд, который выполняется на различных уровнях управленческой иерархии, он может характеризоваться большей или меньшей долей управленческих и исполнительных функций, творческой или рутинной работой, разной степенью эмоциональной и психологической напряженности и др. Знание характера труда государственного служащего позволяет выявить и спроектировать оптимальную структуру должностей государственных служащих, определить структуру потребностей в государственных служащих по уровням, содержанию и профилям образования, а также и по другим основаниям.
Изучение и оценка характера труда государственных служащих подскажут более правильный подход к вопросам комплектования должностей с учетом особенностей пола, возраста, характера и других особенностей человека.
Условия труда служащих, в которых сегодня происходят существенные изменения. Это понятие раскрывает совокупность факторов среды, в которой протекает труд управленцев. К таким факторам в первую очередь относятся объекты управленческого труда, средства труда. Важнейшим средством труда управленца является правовая и иная необходимая информация, банк нормативных актов и сведений об управляемом объекте, правовых возможностях его регулирования. Сегодня государственные служащие, когда правила взаимоотношений в обществе меняются так резко и быстро, не успевают привыкать к ним, а порой не принимают их во внимание.
Процесс развития управленческого труда характеризуется усложнением его содержания, качественными изменениями в трудовых функциях, а следовательно, и в обязанностях и требованиях, предъявляемых к персоналу учреждения.
Должностные обязанности, как уже отмечалось в предыдущей теме, должны регулярно обновляться и пересматриваться в соответствии с требованиями новой технологии и потребностями работников.
Важно проанализировать и сравнить формы должностных обязанностей с реально выполняющимися работниками заданиями, используя схемы последовательности операций, маршрутные схемы производственного процесса, другие способы анализа рабочей нагрузки.
Затем результаты исследований и опросов служащих надо распределить по типам задач, которые выполняет человек, занимающий должность, и установить для них требующийся уровень полномочий. Каждая должность должна иметь свое твердое место в организационной иерархии, а в ее описание надо непременно включать перспективы продвижения по службе.
Сложность управленческого труда обусловливает необходимость предварительной профессиональной подготовки человека к этому виду труда — профессиональной специализации. Сегодня участие человека в трудовом процессе на основе приобретенного опыта, т. е. без предварительного обучения, практически изживается. Все группы должностей государственной службы требуют от человека профессионального образования. Таким образом, в сфере государственного управления наконец-то проявляется общесоциологическая тенденция — непрофессиональная специализация уступает место профессиональной специализации.
10.3. Разделение труда в государственном органе
Организация труда государственных (муниципальных) служащих предполагает разделение труда и кооперацию — как взаимообусловленные составляющие единого управленческого процесса.
Разделение труда — это специализация управленческих работников на выполнение определенных видов деятельности (функция), разграничение их полномочий, прав и мер ответственности (компетенции). Разделение труда в органах исполнительной власти характеризуется не только обособлением функций, но и расчленением определенных видов труда на ряд частичных операций, процедур, выполняемых в каком-либо подразделении органа.
Выделяют следующие виды разделения труда профессионалов государственной службы: функциональные, структурные, технологические и профессионально-квалификационные.
Каждый из этих видов содержит как общее — то, что характерно для управленческой деятельности, процесса управления вообще, так и особенное — то, что придает управленческому процессу свою специфику. Эта специфика обусловливается прежде всего объектом управления. А этот объект может принадлежать к человеческим, материальным, финансовым, информационным, иным видам ресурсов. И каждый из них требует от специалиста не только знания общих технологий и процедур управления, но и непременно знания предмета деятельности.
Функциональное разделение труда основывается на формировании групп работников органа управления, выполняющих одинаковые функции: аналитика, планирование, организация, контроль и т. д.
Структурное разделение труда строится исходя из таких характеристик, как: роль, масштаб и место в иерархии выполнения управленческих функций; специфика сферы деятельности, определяемая принадлежностью к отраслевым (министерству) или территориальным органам управления (префектуре, районной управе).
Структурное разделение труда предполагает вертикальное и горизонтальное разделение труда служащих.
Целесообразность вертикальной специализации определяется существенной дифференциацией управленческой деятельности в государственных органах федерального и регионального уровня, а на местах — в органах муниципального (само-) управления. «Вертикальные» специализации обеспечивают учет особенностей государственной и муниципальной службы, различий в их функциональных обязанностях по содержанию и масштабности функций. Существует качественное отличие между управлением макро- и микропроцессами,, различно соотношение отдельных функций, исполняемых государственными и муниципальными органами. Среди всех функций государства основными являются правовое регулирование, контроль и надзор. Результатом (продуктом) деятельности государственных органов являются прежде всего правовые акты и применяемые санкции з^а их нарушение. Местное самоуправление осуществляется в первую очередь как хозяйственное и социальное управление. Результатом деятельности муниципальных органов являются, как правило, услуги (коммунальные, социальные и др.), предоставляемые населению.
Вертикальное разделение труда позволяет выделить три уровня (вида) групп руководителей органов управления в зависимости от их роли и ответственности в процессе принятия управленческих решений. Высший уровень — руководство стратегическое, на этом уровне занято в среднем 5—7% общего управленческого персонала государственной и муниципальной службы. Средний уровень — руководство тактическое, включает руководителей, ответственных за ход управленческого процесса в управлениях, департаментах, отделах. Сюда входят также руководители штабных и функциональных служб аппарата управления, его филиалов и отделений, целевых программ и проектов. Это самый многочисленный уровень управленцев, составляющий по некоторым данным 50—60% общей численности управленческого персонала органов власти. Низовой уровень составляют руководители подразделений, имеющие в своем подчинении работников преимущественно исполнительского труда.
Вертикальное разделение труда работников органов власти и управления позволяет разделить управление труда по степени сложности и творчества на эвристический, административный и операторный виды[54].
Эвристический вид управленческого труда в государственной службе представляет собой совокупность действий по анализу и исследованию социальных, экономических, политических и иных проблем, а также поиск путей и способов их решений. Этим трудом заняты в основном руководители органов государственной власти и прежде всего замещающие должности категории «А» и «Б». Сюда же следует отнести и специалистов группы «В», входящие в высшие, главные, ве-душие и старшие группы государственных должностей государственной службы.
Не нуждается, казалось бы, в доказательстве тот факт, что этот вид управленческого труда по самой своей сути требует от человека высокого управленческого образования, профессионализма. Тем не менее требования к профессиональным способностям, управленческому образованию предъявлены законодателем (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации») только к лицам, замещающим должности категории «Б» и «В». Тем же, кто может замещать государственные должности категории «А», нигде и никакие требования не определены. Что же из этого следует? А то, что должностное лицо действует так, как это понимает.
Административный вид управленческого труда на государственной службе представлен в основном действиями по выполнению многочисленных функций планирования, организации, координации, мотивации, регулирования, анализа и контроля за состоянием дел в организации, за деятельностью государственной службы. Как правило, это руководители и специалисты, управленцы, замещающие должности категории «В» и входящие в группы должностей, начиная с ведущей.
Операторный вид управленческого труда представлен разнообразием действий, направленных на техническое обеспечение управленческого труда, труда специалистов государственной службы, включает многочисленные виды деятельности по обработке документов, сбору, учету и хранению информационных баз данных, работы с ними, а также выполнение других видов труда исполнительного и обслуживающего характера. К этому виду можно отнести государственных служащих, замещающих должности категории «В» и входящих в группу старших (специалисты.1-й и 2-й категорий) и младших должностей государственной службы.
В каждом государственном (муниципальном) учреждении существует горизонтальное разделение труда управленцев по функциям (подразделениям). Функциональная структура работ на каждом уровне Управления неодинакова. При движении от низового уровня к высшему увеличиваются число и сложность задач по составлению планов и организации всей деятельности органа власти, повышается" значение контрольной функции. На низовом и среднем уровнях управленцы заняты координацией совместной деятельности, поэтому эта функция становится наиболее важной. Более глубокое горизонтальное разделение труда служащих предполагает их специализацию по ключевым сферам деятельности, образующим этапы управленческого цикла. Это, в свою очередь, связано с технологическим разделением труда.
Технологическое разделение труда учитывает виды выполняемых Работ, предполагает расчленение процесса управленческой деятельно сти на отдельные стадии с привлечением к ним различных групп управленцев и специалистов, обеспечивающих подготовку, принятие и реализацию управленческого решения.
Профессионально-квалификационное разделение труда служащих учитывает сложность выполняемых работ, раскрывает предметную область деятельности и представлено содержанием профессионально-квалификационных требований в конкретной (предметной) сфере управления. По данному критерию в составе аппарата управления выделяются четыре категории работников: руководители, специалисты (и эксперты), ответственные исполнители (административно-должностные лица) и оперативные исполнители.
Таким образом, специализация человека в сфере государственного управления представлена, с одной стороны, возможностью реализации им своих профессиональных способностей, а с другой — выполнением трудовых функций, должностных обязанностей, заданных конкретной должностью. В этом случае организация, государственный орган власти могут быть представлены двумя формальными структурами: профессионально-квалификационной структурой (совокупностью профессий, специальностей и квалификаций персонала), т. е. живым, субъективированным профессиональным опытом, а также должностной, организационной структурой — объективированным профессиональным опытом.
Специализация как условие повышения профессионализации управленческого труда требует усиления координации управленческой деятельности.
Кооперация (от лат. соорега1ю — сотрудничество) понимается наряду с разделением труда важнейшей необходимой формой организации труда, при которой много лиц совместно участвуют в одном и том же процессе труда или в разных, но связанных между собой процессах труда.
В управленческой деятельности выбор форм разделения труда и кооперации, определения пределов специализации является делом непростым и очевидным. Здесь не может быть единых рецептов для всех органов государственного управления, необходимо учитывать специфические аспекты труда в каждом учреждении: правовые, социальные, технологические, психологические. Иначе выгоды, достигаемые в отдельном частном случае, могут привести к ущербу в общем деле и наоборот.
Специализация отдельных элементов управленческой системы может привести к снижению надежности всего механизма ее функционирования. Так, при специализации заместителей руководителя учреждения по определенным сферам деятельности обеспечивается эффективное функционирование вверенных им подразделений лишь при условии их одновременной работы. Как только один из заместителей убывает на какой-то период, функционирование руководимой им подсистемы иногда сразу же нарушается, поскольку оставшиеся заместители часто не в состоянии обеспечить одновременно разные виды деятельности. Следовательно, целесообразно предусмотреть и обеспечить взаимозаменяемость заместителей.
Для избежание негативных моментов в организации труда аппарата необходимо изучать накопленный опыт, проводить соответствующие исследования и эксперименты. Только таким путем можно определить оптимальные формы специализации и кооперации и рекомендовать их практике.
