Структура российского законодательства в области экологической экспертизы

Тема № 2. Правовая и нормативно-методическая база ОВОС и ЭЭ.

Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов экологического менеджмента ‑ управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием является одной из основ знаний студента (слушателя), опирающихся на соответствующие законы и подзаконные акты органов власти и управления Российской Федерации. При этом нормативно-методическое регулирование, в свою очередь, опирается на соответствующие нормативные (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекомендации, методики и др.) документы и материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями. Изучение и последующий комментарий существующей системы нормативно-правовых российских и действующих в России международных документов в области экологической экспертизы и ОВОС составляют первоначальный этап подготовки эколога-эксперта.

Структура российского законодательства в области экологической экспертизы

В настоящее время систему российского законодательства в области экологической экспертизы и ОВОС составляют: статьи 41 (п.3) и 42 Конституции РФ, целевой федеральный закон «Об экологической экспертизе» и ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ «Об охране окружающей природной среды», являющегося фактически «Основами российского экологического законодательства». Помимо федеральных законов действует ряд конкретизирующих их постановлений Правительства, а также несколько дополняющих указов Президента РФ. На основе Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня. Однако данный процесс находится пока в самом начале своего развития.

Оба выше указанных закона регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей степени ‑ общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.

Закон «Об охране окружающей природной среды» содержит специальный раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и принципам (ст.35), в т.ч. принципу обязательности (ст.36), объектам (ст.37) и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст.38). Специальная статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст.39), которая практически не регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям, учитываемым в ходе ЭЭ.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» развивает нормы предыдущего, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и уже целиком посвящен этому вопросу. В законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст.1), более подробно раскрываются принципы (ст.3) и указываются виды ЭЭ (ст.4). Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т.ч. Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст.5), вопросы ведения субъектов РФ (ст.6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст.9). Кроме того, данная глава, впервые упоминает понятие «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы» распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст.7) и территориальным (ст.8) уровнями.

Глава III закона полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст.11) и уровня субъектов федерации (ст.12), дает юридическое определение понятия «специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы»(ст.13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст.14), определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст.15), её эксперта (ст.16) и председателя (ст.17), а также юридическую силу заключений экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (ст.18). Более подробно, хотя не с должной степенью глубины, глава IV данного закона регламентирует общественную ЭЭ (ст.20), её объекты (ст.21), порядок (ст.22) и условия (ст.23) проведения, правила регистрации ОЭЭ (ст.24), статус заключения (ст.25) и права граждан, а так же общественных организаций в этой области (ст.19). В специальной главе (гл.V) закреплены права (ст.26) и обязанности (ст.27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст.28) и ОЭЭ (ст.29). Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды нарушений (ст.30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст.31), административную (ст.32), материальную (ст.33) и гражданско-правовую (ст.34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст.35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст.36), а также содержатся нормы (ст.38) о приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

Вышеуказанные федеральные законы формируют «Основы законодательства в области ЭЭ», но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных правовых актов Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС (имеющей общефедеральную юридическую силу) относятся следующие подзаконные нормативно-правовые акты, в числе действующих среди которых, отмечаются:

– постановления Правительства РФ ‑ «Об утверждении Положения о порядке проведения ГЭЭ», «Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных советов (комиссий) и внешних экспертов», «Об оплате труда внештатных экспертов ГЭЭ», «О государственной экспертизе градостроительной и проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства», «Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе» (п.п.14 и 15), «Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании капитального строительства на территории РФ», «Об утверждении Положения о порядке подготовки, рассмотрения и проведения государственной экспертизы технико-экономических и коммерческих предложений и обоснований целесообразности, эффективности и возможности участия российских организаций в строительстве объектов за границей на основе межправительственных соглашений об экономическом и техническом сотрудничестве», «Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о представляемых в пользование участках недр», «О порядке разработки, согласования, государственной экологической экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов» и др.;

– в числе указов Президента РФ не отмечается напрямую регулирующих область ЭЭ и ОВОС, однако все же заслуживают внимание два указа ‑ «О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и «О концепции перехода РФ к устойчивому развитию». Первый документ в числе основных стратегических направлений деятельности по обеспечению экологически безопасного устойчивого развития приоритетным называет «экологическиобоснованное размещение производительных сил» (что подразумевает проведение ОВОС и экологической экспертизы). В Концепции также содержатся косвенные указания на необходимость развития ЭЭ и ОВОС: «оценка хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них антропогенного воздействия» относится к основным направлениям перехода России к устойчивому развитию; государственное управление процессом перехода страны к устойчивому развитию предполагает «разработку системы программных и прогнозных документов» (являющихся по сути вариантами ОВОС, подлежащих ГЭЭ); «... механизмы разработки и принятия решений должны учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах...» (для чего и предназначено проведение ОВОС);

– нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ - Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальных органов ‑ приказы: «Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности». «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в РФ», «О комплексной системе оценки и нормирования качества окружающей среды», «Об утверждении формы заключения ГЭЭ», «Об утверждении Руководства по проведению ОВОС при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований (ТЭО) и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов», «Об утверждении Требований к материалам, предъявляемым на ГЭЭ для отнесения отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия», «Об утверждении Регламента проведения ГЭЭ», «Об утверждении Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении ГЭЭ, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности»; письма и разъяснения: «О государственной экологической экспертизе», «О ГЭЭ предприятий с иностранными инвестициями», «Об обязанности использования процедуры и результатов ОВОС при разработке предплановой, предпроектной и проектной документации»; другие документы: «Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций», Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации;

– нормативные документы и материалов других ведомств, имеющих отношение к ЭЭ: документы строительных ведомств ‑ «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений», Инструкция о порядке проведения экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий и сооружений, «О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в российской Федерации», Методика оценки воздействия промышленных предприятий на окружающую среду по техногенным факторам, Руководство по составлению раздела «Охрана природы и улучшение окружающей среды градостроительными средствами в проектах планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных пунктов», Природоохранные нормы и правила проектирования; документы Минздрава ‑ Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения неутилизируемых промышленных отходов. Методические рекомендации. Гигиеническая оценка утилизации твердых и концентрированных жидких отходов химических производств на предприятиях других отраслей промышленности; документы Госгидромета ‑ Рекомендации по составлению сводного тома «Охрана атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ)» города (населенного пункта) и его макет, Инструкция о порядке рассмотрения, согласования и экспертизы воздухоохранных мероприятий и выдачи разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферу по проектным решениям. ОНД 1-84, Сборник законодательных, нормативных и методических документов для экспертизы воздухоохранных мероприятий, Методика обоснования экологических нормативов выбросов от стационарных источников, Типовая инструкция по организации системы контроля промышленных выбросов в атмосферу в отраслях промышленности; документы Госатомнадзора ‑ Основные положения подготовки, рассмотрения и принятия решений по изменениям проектной, конструкторской, технологической и эксплуатационной документации, влияющим на обеспечение ядерной и радиационной безопасности, Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и радиационноопасных объектов и производств; документы Госгортехнадзора и др. ведомств ‑ Положение о порядке выдачи специальных разрешений на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами;

– нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ: региональные правовые акты только формируются в соответствии с федеральным законодательством. В большинстве субъектов федерации, специально уполномоченные государственные органы в области ЭЭ имеют, готовят и утверждают на территориальном и ведомственном уровнях соответствующие Положения об организации и проведении ГЭЭ, реже ‑ Регламенты ГЭЭ, ещё реже ‑ документы по ОВОС. В числе «передовых» в этом деле субъектов федерации можно назвать Республику Татарстан, имеющую полный наиболее полный сборник документов и г. Москву, подготовившую аналогичный пакет документов и материалов. Что касается Москомприроды, то специалисты данного комитета по ряду вопросов находятся впереди, в частности, первыми разработав предложения о введении Государственной экологической классификации намерений и деятельности и соответствующее Положение;

· Международные документы. Отдельную группу документов и материалов, не всегда входящих в число, относящихся к российскому законодательству в области экологической экспертизы и ОВОС, но являющихся его источниками, являются нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО, МАГАТЭ, МОТ и др.), а также международные договора (конвенции), ратифицированные или подписанные Россией. Существуют и рекомендательные материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве прототипов при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС.

Одним из важнейших международных документов в изучаемой области является Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё СССР, а Россия подтвердила своё участие в ней, хотя пока так и не ратифицировала её. В Конвенции впервые определяются на международном уровне обязанности официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда на территории одной страны планируется осуществление деятельности, которая может оказать неблагоприятное воздействие на среду обитания и население другой страны.

Вторым, не менее важным для России, претендующей на вступление в Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), международным документом в области ЭЭ и ОВОС, является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду. Директива закрепила основные принципы ЭЭ и ОВОС, необходимость информирования общественности и активного её участие на всех стадиях проведения ЭЭ, обязательность проведения консультаций между заинтересованными ведомствами, публикации результатов экспертизы.

Определенный интерес при изучении ОВОС представляет трехтомный Технический документ Всемирного Банка ‑ Международного банка реконструкции и развития (МБРР) «Справочное пособие по экологической оценке», описывающий процесс экологической экспертизы, рассматриваемые при этом глобальные, отраслевые и социально-культурные проблемы, применение при экологическом анализе метода «затраты-выгоды», способы стимулирования природоохранных институтов, участие общественности, а также конкретные инструкции к различным видам хозяйственной деятельности.

· Технические документы. Последней группой документов и материалов, также не входящих в число правовых, но учитываемых при проведении ЭЭ и ОВОС, являются Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ, НВН и др.), а также руководства, методики, методические и др. рекомендации, справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.). Это нормативно-технические документы, содержащие конкретные количественные нормативы, показатели и др. критерии для проверки предлагаемых решений на соответствие этим экологическим требованиям. Их число огромно, поэтому более подробно они разбираются в отдельной теме.