2015-02-27
11574
1. Понятие, особенности, классификация
и система источников экологического права
Наличие развитой системы источников экологического права - существенное условие для выделения совокупности эколого-правовых норм в отдельную отрасль в системе российского права. Под источниками экологического права понимаются нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы, т.е. экологические отношения.
Чтобы служить источниками экологического права, нормативный правовой акт должен отвечать определенным требованиям:
а) иметь объективно выраженную форму - закон, указ Президента, постановление Правительства, приказ или инструкция министерства, решение органов местного самоуправления;
б) должен быть принят уполномоченным органом;
в) должен иметь предусмотренную законом форму;
г) должен быть официально опубликован. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Источники экологического права имеют ряд особенностей. Так, с учетом того, что земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды отнесено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях. Еще одна наиболее существенная особенность предопределена характером самой отрасли как комплексной в системе российского права. Правовые нормы данной отрасли имеют "прописку" в разных отраслях права. Наряду со специальным законодательством об окружающей среде, природоресурсным законодательством, они содержатся в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.
Вопрос об источниках экологического права представляет собой значительную трудность, так как издается огромное количество нормативных правовых актов на различных уровнях. Преодолению этих трудностей призвана служить классификация нормативных правовых актов в области природопользования и охраны окружающей среды.
Такая классификация может быть проведена по ряду оснований.
1. По юридической силе все нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты:
а) законы - нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами государственной власти;
б) все иные нормативные правовые акты являются подзаконными актами. Это акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, органами местного самоуправления.
2. По предмету регулирования источники экологического права можно классифицировать на общие и специальные.
Общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные общественные отношения. К таким актам относится, в частности, Конституция РФ.
Специальные: Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Водный кодекс РФ, Федеральный закон "О животном мире" и другие акты.
3. По характеру правового регулирования нормативные правовые акты можно подразделить на материальные и процессуальные.
Нормативные правовые акты материального характера - акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений. Примерами актов материального характера могут служить Федеральные законы "Об экологической экспертизе", "Об особо охраняемых природных территориях".
Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Значительная часть материальных норм экологического права может быть реализована лишь посредством осуществления и соответственно регулирования последовательного ряда процессуальных действий. Они касаются, к примеру, предоставления земель в пользование, процедуры разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологических прав и интересов и т.д. Акты процессуального характера: Гражданский процессуальный кодекс РСФСР; Уголовно-процессуальный кодекс РФ; Положение о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г.; Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное Постановлением Правительства РФ в ред. от 11 июня 1996 г. и др. Материальные и процессуальные нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто предусматриваются в одних и тех же актах.
4. По своему характеру нормативные правовые акты как источники права можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми. Кодифицированными являются систематизированные нормативные правовые акты. Систематизация нормативного материала проводится в процессе нормотворческой деятельности с целью приведения его в соответствие с системой регулирования общественных отношений. Эти акты отличаются более высоким качеством и являются головными в той или иной отрасли права. В экологическом праве кодифицированные акты - Федеральный закон "Об охране окружающей среды", Лесной кодекс РФ, Закон "О недрах" и др.
Систему источников экологического права образуют:
- Конституция РФ,
- федеративные договоры,
- международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права,
- федеральные законы,
- нормативные правовые акты Президента РФ,
- нормативные правовые акты Правительства РФ,
- нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств,
- конституции, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ,
- нормативные правовые акты органов местного самоуправления,
- локальные нормативные правовые акты,
- судебные решения.
В приведенный перечень источников современного экологического права России не включен обычай. В историческом плане во взаимодействии общества и природы обычай как неписаное правило поведения играл важную роль в регулировании и обеспечении рационального природопользования. Имеет ли он правовое значение на современном этапе? Ответ, на наш взгляд, может быть только положительным, хотя обычай и не выделен нами в качестве самостоятельного вида источника права. В регулировании использования природных ресурсов обычай имеет большое практическое значение в контексте традиционного природопользования, регулируемого множеством законов. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается, в частности, Земельным кодексом РФ (ст. 31), Федеральным законом "О животном мире" (ст. ст. 9, 48, 49).
Таким образом, обычай как источник права применяется в практике, но он опосредован в установленных нормах права.
2. Конституционные основы регулирования природопользования
и охраны окружающей среды. Федеративные договоры
Как и в любой иной области, в регулировании отношений собственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды, признания, охраны и защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина Конституция играет основополагающую роль. Эта роль предопределена тем, что в Конституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты, заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти.
При анализе Конституции России как источника экологического права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, и "чисто" экологические.
К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: "Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство". Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической и иной целесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового государства - это то, что власть связана правом, когда право превыше власти. Не случайно в некоторых странах вместо категории "правовое государство" используется понятие "господство права". Правовое государство исходит, с одной стороны, из признания неотчуждаемых (прирожденных) прав и возложения на соответствующих субъектов обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть осуществляют только те, кто уполномочен на это Конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и компетенции. Построение правового государства послужит мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований экологического права будет служить одним из критериев правового государства.
В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение в праву окружающей среды, прежде всего в части обеспечения соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы человека, эти проблемы носят социальный характер. Соответственно последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств экологического права является инструментом создания в России социального государства.
Одна из наиболее существенных новаций основ конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов на осуществление законодательной, исполнительной и судебной деятельности. Применительно к рассматриваемой нами сфере это - деятельность по формированию современного законодательства об окружающей среде, обеспечению его реализации, а также рационального природопользования и охраны окружающей среды, последовательному соблюдению, охране и защите экологических прав физических и юридических лиц. Соответствующие ветви власти при этом являются независимыми одна от другой. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола, обеспечение законности.
При характеристике Конституции РФ как источника экологического права надо обратить особое внимание на специальные - экологические нормы. Одной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов-природопользователей.
Статья 9 устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Устанавливая право собственности на землю и другие природные ресурсы иных субъектов, кроме государства, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.
Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю - основное средство производства и операционный базис.
В той же статье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики - свободы собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имуществом. В соответствии с п. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела принцип, воплощенный в конституциях передовых зарубежных государств. Он заключается в возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага: он свободно владеет, пользуется и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.
С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеет норма ст. 41 Конституции об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (п. 3).
В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно оценить и в контексте других статей общего характера Основного Закона России. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма "связывает" органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией экологическими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и защита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомерности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать соответствующее поведение в суде.
Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами Конституция устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая и моральная обязанность сохранять природу адресована как каждому жителю города, поселка и деревни в России, так и, что весьма важно, каждому, чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую среду. Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состояния окружающей среды в процессе принятия экологически значимых решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.
С учетом федеративного устройства России Конституция определила предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:
- регулирование и защита прав человека и гражданина;
- федеральная государственная собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);
- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации;
- ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;
- производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
- определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.
Очевидно, что к развитию и осуществлению экологического права имеют отношение и некоторые другие предметы исключительного ведения России.
Обоснованно то, что защита экологических прав человека и гражданина, регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В совместном ведении находятся:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- разграничение государственной собственности (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);
- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
- земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
Помимо предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое регулирование.
Таким образом, в Конституции РФ определены основы и закономерности развития федеративной структуры законодательства об окружающей среде.
Наряду с Конституцией РФ к основным источникам экологического права относятся Федеративные договоры:
- о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации;
- о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;
- о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
Договоры были подписаны 31 марта 1992 г.
3. Международные договоры РФ в области природопользования
и охраны окружающей среды
Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Во многих федеральных законах содержится формула: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. В настоящее время Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций по вопросам окружающей среды.
Кроме того, Конституция РФ к источникам национального права отнесла также общепризнанные принципы и нормы международного права. Речь идет о принципах и нормах, содержащихся в международно-правовых документах, которые не ратифицированы Российской Федерации, но в силу их признания мировым сообществом они стали источником также отечественного права.
4. Закон как источник экологического права
В правовом государстве основным источником экологического права должен быть закон. Это означает, что в законах должно определяться основное содержание правового регулирования общественных отношений собственности на природные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды, должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и защиты.
Из этого вытекает требование о необходимости более полного регулирования в законе общественных отношений, не делегируя эту работу органам исполнительной власти, как это, как правило, происходит по действующему законодательству. Высокая степень детализации правовых норм и требований в законе, что характерно, к примеру, для зарубежного законодательства, весьма эффективно сказывается на практике осуществления охраны природы. Как правило, если в законе установлены лишь общие требования, требующие затем развития во многих подзаконных актах, это приводит к значительному затягиванию сроков "нормального" урегулирования, а также к противоречиям между ними.
Прежде всего, закон есть средство закрепления государственной экологической политики. Поэтому как акт, принимаемый органом представительной ветви государственной власти, он есть выражение воли народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.
Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется соответствием требованиям закона. Подзаконные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут применяться.
5. Федеральный закон "Об охране окружающей среды":
общая характеристика и место в системе источников
экологического права
С принятием нового Федерального закона "Об охране окружающей среды потерял силу прежний Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР знаменовал новый этап в развитии российского экологического законодательства как законодательства нового поколения. Его значение заключалось в том, что он заложил основы прогрессивного развития данной отрасли с учетом изменившихся политических, экологических, экономических, социальных условий развития общества и государства на современном этапе.
Новый Закон в основном заимствовал структуру прежнего. В нем содержатся:
- глава I. Общие положения;
- глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды;
- глава III. Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды;
- глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;
- глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды;
- глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза;
- глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций;
- глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной;
- глава X. Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг);
- глава XI. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль);
- глава XII. Научные исследования в области охраны окружающей среды;
- глава XIII. Основы формирования экологической культуры;
- глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды;
- глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды;
- глава XVI. Заключительные положения.
Как говорится в преамбуле, этот Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
Учитывая в основном негативные оценки специалистов по поводу этого Закона, назовем некоторые его достоинства. При этом важно подчеркнуть, что сами достоинства носят условный характер. К таким достоинствам можно отнести, в частности, претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом, предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону высказывались обоснованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологической сертификации, экологическом аудите. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом предпринимательстве.
В контексте концепции устойчивого развития важное значение имеет регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26). Особенно важно то, что Закон предусмотрел требование о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объектов животного мира, в отношении недр в действующем законодательстве требования о нормировании не установлены.
Законом установлен юридический критерий уровня проектирования предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий. Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.
В виду дефектов практики введения в эксплуатацию предприятий и иных объектов, достоинством Закона является положение об административной и иной ответственности руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию таких объектов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 38).
В условиях развития рыночной экономики вполне обоснованным является требование статьи 53 о том, что при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.
Новый Закон предусматривает установление зон экологического бедствия (ст. 57). Им исключены зоны чрезвычайной экологической ситуации, которые регулировались Законом 1991 г. наряду с зонами экологического бедствия. В прежнем Законе отсутствовали четкие критерии, разграничивающие эти две зоны. На практике эти положения не применялись.
Повышению эффективности природоохранной деятельности может способствовать запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов (ст. 65).
Из нового Закона вполне обоснованно исключена статья о материальной ответственности за экологические правонарушения как не содержащая экологических характеристик.
В целом специалистами Федеральный закон "Об охране окружающей среды" резко критикуется по многим основаниям <41>. В нем не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии, а также учтены два ряда факторов: а) произошедшие изменения социально-политического и экономического устройства; б) результаты проведенной в стране правовой реформы, в первую очередь созданное экологическое законодательство. Он содержит множество декларативных положений. В нем не использованы современные средства юридической техники. Не регулируются процессуальные отношения. Текст Закона изобилует стилистическими погрешностями.
--------------------------------
<41> См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3.
Федеральный закон "Об охране окружающей среды" как головной акт в теоретическом плане с учетом специфики и сложности объекта регулирования занимает специфическое место в системе экологического законодательства и права <42>. Специфика такого акта определяется прежде всего тем, что с учетом единства природы, применительно к интегрированному и дифференцированному подходам в развитии экологического законодательства и права создаваемый им механизм регулирования экологических отношений носит универсальный характер. Элементы этого механизма - экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, аудит, лицензирование, меры экономического стимулирования, планирование, финансирование, страхование, мониторинг, контроль и некоторые другие - служат достижению целей как охраны окружающей среды в целом, так и обеспечения рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов.
--------------------------------
<42> См.: Бринчук М.М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. N 11. С. 64 - 75.
На практике в силу дефектов он не сможет вполне реализовать свою роль.
6. Экологическое законодательство
Экологическое законодательство - это совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет экологического права. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на три группы: законодательство об окружающей среде, о природных комплексах и природоресурсное законодательство. Объектом экологических отношений, регулируемых законами первой группы, является окружающая среда (природа) в целом, второй - природные комплексы, третьей - отдельные природные объекты.
Законодательство об окружающей среде в собственном смысле - новое явление для России. Оно стало развиваться лишь с 90-х годов прошлого века. Наряду с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" к нему, в частности, относятся:
- Федеральный закон "Об экологической экспертизе";
- Федеральный закон "О радиационной безопасности населения";
- Федеральный закон "Об отходах производства и потребления";
- Федеральный закон "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами".
Законодательство о природных комплексах, также новая структурная часть российского законодательства, включает:
- Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях";
- Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах";
- Федеральный закон "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории";
- Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации";
- Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";
- Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне";
- Федеральный закон "Об охране озера Байкал";
- Федеральный закон "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".
Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в советской России развивалось преимущественно применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.
Природоресурсное законодательство - это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. Оно включает:
- Земельный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "Об обороте сельскохозяйственных земель";
- Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства";
- Федеральный закон "О мелиорации земель";
- Федеральный закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";
- Федеральный закон "О землеустройстве";
- Федеральный закон "О государственном земельном кадастре";
- Водный кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "О плате за пользование водными объектами";
- Лесной кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах";
- Федеральный закон "Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции";
- Федеральный закон "О животном мире";
- Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха".
Здесь нами только названы акты без какой-либо их характеристики. В дальнейшем их содержание будет раскрыто применительно к конкретным вопросам. Об их объекте сказано в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам экологического права или отраслям природоресурсного законодательства.
7. Гражданское, конституционное, административное,
предпринимательское, уголовное и иное законодательство
как источник экологического права
В той мере, в какой акты названных отраслей законодательства регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, они служат источниками экологического права. Нормативные предписания в данной сфере предусмотрены в большинстве отраслей российского законодательства. Так, они установлены: Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.; Федеральным законом от 9 января 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"; Федеральным законом от 30 марта 1999 г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и др.
Отношения по охране и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, по обеспечению выполнения правовых требований природопользования и охраны окружающей среды регулируются также Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. "О Конституционном суде Российской Федерации"; Федеральным конституционным законом от 17 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации"; Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации"; Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации от 14 декабря 1995 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"; Арбитражным процессуальным кодексом РФ (принят 5 мая 1995 г.); Уголовным кодексом Российской Федерации (принят 24 мая 1996 г.); Гражданским кодексом РФ. Частью первой (принята 30 ноября 1994 г.); Гражданским кодексом РФ. Частью второй (принята 26 января 1996 г.), Кодексом РФ об административных правонарушениях (принят 30 декабря 2001 г.) и др.
8. Нормативные правовые акты Президента РФ,
Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств
в системе источников экологического права
Названные виды нормативных правовых актов объединяет то, что все они могут служить источниками экологического права, а также то, что они носят подзаконный характер. В системе источников они расположены в определенной иерархии.
Оценивая в целом данную группу источников экологического права, важно подчеркнуть, что они занимают значительное удельное место в системе таких источников. В советский период развития России при наличии существенных пробелов в экологическом законодательстве они были доминирующими источниками и устанавливали многие первичные правовые нормы. Для современного этапа, с учетом перспектив создания правового государства, их удельный вес должен быть существенно уменьшен. При этом необходимо соблюдение правила о том, что основное содержание правовых норм должно быть предусмотрено законом. Преимущественно законами должны устанавливаться первичные нормы права, конкретизируемые и развиваемые затем в подзаконных актах. Роль подзаконных актов в механизме действия права существенна. В теории права высказывается точка зрения, что в основном в форме конкретизации реализуется право, выраженное в законах.
А. Нормотворческая компетенция Президента России предусмотрена ст. 90 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ принимает акты в форме указов и распоряжений. Источниками экологического права являются те из них, которые устанавливают нормы права, то есть правила общего характера, модель поведения. Для них характерна неперсонифицированность адресата, возможность многократного применения и т.п. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Как подзаконные акты они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
В целом Президентом РФ принимается значительное число указов и распоряжений в сфере взаимодействия общества и природы. Круг отношений, регулируемых нормативными правовыми актами Президента, весьма широк. В качестве иллюстраций назовем Указ от 2 октября 1992 г. "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации"; Указ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"; Указ от 6 июля 1994 г. "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей"; Указ от 22 ноября 1994 г. "О деятельности российских физических и юридических лиц по разведке и разработке минеральных ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа"; Указ от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию"; Указ от 29 августа 1997 г. "О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере"; Указ от 21 июля 2007 г. N 933 "О дне эколога"; Указ от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики".
Б. В соответствии с Конституцией России нормотворческая компетенция Правительства РФ в области природопользования и охраны окружающей среды существенным образом отличается от компетенции Президента. Согласно ст. 115 Правительство издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает уточнение: акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ.
Конституционное положение о нормотворческой деятельности Правительства РФ "на основании и во исполнение" актов более высокого иерархического уровня, вытекающее из принципа разделения властей. Оно означает, что Правительство может создать норму права в рамках делегированного нормотворчества, когда необходимость принятия правительственного постановления или распоряжения вытекает из актов более высокого иерархического уровня. Правительство принимает свои акты, создавая источники экологического права, если это предусмотрено в законе или указе президента, или если это необходимо для выполнения возложенной на Правительство функции. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" предусматривается, что обязательная экологическая сертификация осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.
Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ или обжалованы в суде.
Правительство России весьма активно в регулировании отношений по природопользованию и охране окружающей среды. К примеру, им приняты Постановления от 3 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов"; от 28 августа 1992 г. "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия"; от 11 июня 1996 г. "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы"; от 16 июня 2000 г. "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение"; от 3 октября 2000 г. "Об утверждении пределов допустимых концентраций и условий сброса вредных веществ в исключительной экономической зоне Российской Федерации"; от 15 января 2001 г. "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха"; от 29 мая 2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации"; от 12 августа 2008 г. N 603 "Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон" и др.
В. Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. При этом акты специально уполномоченных государственных органов в области природопользования и охраны окружающей среды, наделенных надведомственной компетенцией, являются обязательными для других министерств и ведомств, юридических и физических лиц, общественных объединений. Акты министерств и ведомств, осуществляющих отраслевое управление, обязательны для исполнения в пределах соответствующей отрасли.
Требования по подготовке нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств определяются Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Нормативные правовые акты названных органов издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания, письма, телеграммы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.
19 января 2005 г. Постановлением Правительства РФ N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <43> перечень издаваемых видов ведомственных актов пополнился регламентом. Каждый орган исполнительной власти обязан разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом. Этим органом предписывалось также разработать административные регламенты исполнения государственных функций.
--------------------------------
<43> СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.
В зависимости от характера правовых норм, устанавливаемых в ведомственных актах, последние подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:
а) содержащие правовые нормы, затрагивающие: экологические права и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ; механизм реализации прав и обязанностей;
б) устанавливающие правовой статус организаций;
в) имеющие межведомственный характер.
Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Нормативные правовые акты, принимаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды, как правило, имеют межведомственный характер. Обширный массив таких актов, в частности, включает:
- Правила охраны поверхностных вод, утвержденные Приказом Госкомприроды СССР от 21 февраля 1991 г.;
- Приказ Минприроды России от 29 декабря 1995 г. "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности";
- Приказ Госкомэкологии от 19 апреля 2000 г. "О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 24 марта 2000 г. N 251 "Об утверждении Перечня вредных веществ, сброс которых в исключительной экономической зоне Российской Федерации с судов, других плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений запрещен";
- Приказ Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации";
- Приказ МПР России и МНС России от 22 марта 2001 г. "О совместной деятельности МПР России и МНС России в осуществлении сбора платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду";
- Приказ Минимущества России, МНС России, Минфина России и Росземкадастра от 23 апреля 2001 г. "О проведении совместных мероприятий по обеспечению поступления доходов от арендной платы за землю в федеральный бюджет Российской Федерации";
- Приказ МПР России от 16 апреля 2001 г. "О создании системы обязательной сертификации древесины, отпускаемой на корню, и второстепенных лесных ресурсов в лесном фонде Российской Федерации, об утверждении положений о системе и о знаке соответствия системы";
- Приказ МПР России от 7 мая 2001 г. "Об установлении лимитов водопользования субъектам Российской Федерации";
- Приказ МПР России от 26 сентября 2000 г. "О специализированных морских инспекциях Министерства природных ресурсов Российской Федерации";
- Приказ МПР России от 30 марта 2007 г. N 71 "Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства";
- Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 июля 2008 г. N 151 "Об утверждении Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья".
Важную роль в качестве источников экологического права играют нормативные акты, принимаемые специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды в соответствующих сферах: Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - в области санитарной охраны окружающей среды; Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии - в области экологической регламентации и стандартизации производства продукции массового производства и др.
9. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
В соответствии с Федеративным договором и Конституцией РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативное правовое регулирование названных отношений осуществляют органы как законодательной, так и исполнительной ветвей государственной власти субъектов РФ.
Какова предметная сфера правового регулирования экологических отношений на уровне субъектов РФ? Она в основном определена в праве. Согласно Федеративному договору, а также Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Хотя в Конституции непосредственно и не предусмотрено, но к совместному ведению относится также законодательство о животном мире и законодательство об охране атмосферного воздуха. По предмету совместного ведения субъекты Федерации осуществляют совместное с Федерацией правовое регулирование. Вне этих предметов субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование.
Субъекты РФ осуществляют правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов.
Принципиально важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это правило служит достижению целей: а) обеспечения единообразного правового регулирования общественных отношений в той или иной сфере, б) обеспечения правопорядка в стране.
Если же имеется противоречие между федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ, принятым по предметам собственного правового регулирования, то применяется акт субъекта Федерации.
Нормативные правовые акты принимаются субъектами РФ в разных формах. В республиках - субъектах РФ это конституции. Законодательные акты принимаются в форме уставов (например, Устав города Москвы), кодексов (Земельный кодекс Республики Карелия, Экологический кодекс Башкортостана), законов, уложений. Органы исполнительной власти принимают указы, постановления, распоряжения.
Перечень источников экологического права субъектов РФ весьма широк. Законы об охране окружающей природной среды приняты в Якутии, Туве, Марий Эл, Дагестане, Бурятии, Хакасии, Ханты-Мансийском автономном округе, Курганской, Рязанской и Пермской областях и др. В Республике Башкортостан принят Экологический кодекс.
Распространены в регионах законы об особо охраняемых природных территориях (Вологодская, Кировская, Оренбургская, Томская, Свердловская области, Приморский и Краснодарский края, Республика Дагестан), об экологической экспертизе (Калининградская и Кировская области, республики Калмыкия и Татарстан), об отходах (Краснодарский край, Калининградская и Московская области, Республика Башкортостан), об экологических фондах (Амурская, Вологодская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Новосибирская, Ульяновская области, Алтайский край). Некоторые субъекты приняли законы об экологической безопасности (Адыгея, Волгоградская область), о радиационной безопасности (Челябинская область), о защите от ЧС природного и техногенного характера (Москва, Воронежская и Калининградская области), о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (Алтайский край, Омская и Тверская области, Кабардино-Балкария), о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (Алтайский край). Региональные источники часто содержат нормы, творчески дополняющие, развивающие федеральное законодательство, а в ряде случаев и опережающие его. Есть даже целые законы, не имеющие аналогов на уровне Федерации: в Татарстане и в Башкортостане приняты Законы "О растительном мире", в Москве - Законы "О защите зеленых насаждений" и "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы", в Воронежской области - "О питьевой воде", в Ленинградской области - "О комплексном природопользовании", в Волгоградской области - "О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих сероводород", в Свердловской и Челябинской областях - "Об экологическом мониторинге", в Томской и Ивановской областях - "Об экологическом аудите", в Нижегородской области - "Об экологическом страховании", в Калининградской области - "Об экологической политике", в Республике Башкортостан - "О государственной политике в области экологического образования", в Амурской области - "Об общественной экологической экспертизе", в Хабаровском крае - "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Хабаровском крае" и др.
При характеристике источников экологического права, создаваемых федеральными органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, важно упомянуть соглашения о взаимной передаче части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Возможности развития договорных отношений между указанными органами предусмотрены Конституцией РФ и Федеральным законом "Об охране окружающей среды". Согласно ст. 9 Закона разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Договорные отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды развиваются довольно активно. В частности, они оформлены Соглашением от 5 июня 1993 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды; Соглашением от 27 мая 1996 г. N 7 между Правительством Российской Федерации и администрацией Иркутской области о разграничении предметов ведения и полномочий в области охраны окружающей природной среды; Соглашением от 29 мая 1996 г. N 8 между Правительством Российской Федерации и администрацией Ростовской области о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды. Такие соглашения служат не только средством достижения целей оптимального решения экологических задач с учетом национальных и региональных условий, но и обеспечения политической стабильности в стране.
10. Акты органов местного самоуправления и локальные акты
в области природопользования и охраны окружающей среды
Источниками экологического права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, если в соответствии с Конституцией РФ эти органы наделены законом необходимыми государственными полномочиями. Такие полномочия определены рядом законодательных актов, в том числе Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он относит к ведению местного самоуправления принятие и изменение уставов муниципальных образований, а также обеспечение санитарного благополучия населения, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, благоустройство и озеленение территории, организацию утилизации и переработки отходов, участие в охране окружающей среды.
Закон "Об охране окружающей среды" также определяет ряд полномочий органов местного самоуправления: организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, и др.
Перечисленные полномочия органов местного самоуправления осуществляются посредством принятия нормативных правовых актов.
Самый низкий уровень актов как источников экологического права - локальные нормативные акты, принимаемые на предприятиях. Выделяются локальные акты общего характера и специальные. Акты общего характера - коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка. Особое место в системе локальных источников права окружающей среды занимает устав предприятия. В уставах содержатся нормы относительно правового режима имущества и земли, организации управления, в том числе управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Согласно статье 41 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. в коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работников и работодателя по вопросам экологической безопасности и охраны здоровья работников на производстве.
Специальные акты - планы организационно-технических мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, должностные инструкции и др. Действие эколого-правовых норм, содержащихся в локальных нормативных актах, ограничено рамками предприятия и иного формирования.
11. Роль судебной практики в регулировании
экологических отношений
Являются ли решения, принимаемые судами по вопросам, отнесенным к предмету права окружающей среды, источником этого права? Наиболее распространенная позиция по этому вопросу выражена В.В. Петровым: "Решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений" <44>.
--------------------------------
<44> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 96.
Полагаем, однако, что анализ роли судов в контексте принципа разделения властей и признания судебной власти в качестве самостоятельной ветви государственной власти дает основание для существования иной позиции. Ее суть - в признании судебной практики источником права окружающей среды, поскольку в рамках принципа разделения властей суды наделяются новыми полномочиями нормотворческого органа власти.
Так, в соответствии со ст. 46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Отсюда следует, что нормативный акт любого уровня может быть обжалован в суд. Согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации. При этом Конституционный Суд может признать акты неконституционными, что является основанием для их отмены. Решения других органов, нарушающие права и свободы граждан, могут быть обжалованы в суды (ст. 3 Закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"). Решение суда о признании неконституционным и отмене того или иного нормативного акта порождает новые права и обязанности участников общественных отношений. По существу, такое решение безусловно оказывается нормотворческим.
Конституцией РФ (ст. ст. 126, 127) закреплено право Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ давать разъяснения по вопросам судебной практики. Разъяснения пленумов этих судов носят общий неперсонифицированный характер и, бесспорно, являются источником права.
Так, Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. судам даны разъяснения по вопросам рассмотрения жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан, в том числе экологические права.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. рассмотрены некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда. Под моральным вредом понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье и т.п.), или нарушающие личные неимущественные права (право на пользование своим имуществом и др.) либо имущественные права гражданина.
Судам предоставлено право непосредственного применения Конституции РФ. При осуществлении этого права суд может не применять тот или иной закон, если, по мнению суда, он противоречит Конституции (Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г.). Такое решение суда, по существу, отменяющее закон, является источником права.
Наконец, при рассмотрении отдельных дел суды восполняют пробелы в праве, руководствуясь внутренним убеждением. Если такие решения апробируются Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом и публикуются, они становятся источником права.
