И субъектов федерации

В любой федерации предусматривается система определенных юридических гарантий прав участников федеративных отношений – федеральной власти и субъектов федерации. Такие гарантии выполняют роль стабилизатора федеративного устройства и стимулируют участников федеративных отношений действовать строго в пределах правового поля. Для удобства рассмотрения всю группу гарантий целесообразно разделить на три группы, выделив общие гарантии прав федерации и ее субъектов, гарантии прав федерации и гарантии прав субъектов федерации.

В первой группе к числу важнейших гарантий относится запрет на пересмотр разграничения предметов ведения и полномочий, предусмотренного в Конституции федеративного государства. Пересмотр же самой Конституции возможен лишь при взаимном согласии федеральной власти и субъектов федерации.

Исключительно важной гарантией является и само конституционное разграничение предметов ведения и полномочий. Оно указывает на пределы юрисдикции каждого уровня власти, за которые они не должны выходить. Однако на практике нередки случаи, когда федеральные органы государственной власти выходят за границы своей компетенции и вторгаются в предметы ведения субъектов федерации. «Как свидетельствует конституционная практика большинства зарубежных федераций, - говорится в отечественном издании по вопросам федерализма, - основная масса споров о компетенции в этой сфере возникает из-за такого использования федерацией своих полномочий, которое ведет к вмешательству в компетенцию ее субъектов, неправомерному сужению ее и к расширению компетенции федерации (в России наблюдается обратная картина: здесь главная причина споров о компетенции – неправомерное присвоение субъектами Федерации полномочий Федерации)».[385]

Соглашаясь с первой частью наблюдения, нельзя согласиться в полной мере со второй частью. В России, так же как и в других федерациях, имеет место вторжение федеральной власти в предметы ведения и полномочия субъектов Федерации. В качестве примера можно сослаться на Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем речь идет не только о названных общих принципах, но и о том, что законодательным органом субъекта федерации, оказывается, «принимается регламент указанного органа и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности».[386] Какое отношение такая детализация имеет к общим принципам организации государственной власти? Или, если согласно российской Конституции систему своих органов государственной власти субъекты Российской Федерации устанавливают самостоятельно, то зачем им указывать, должно ли высшее должностное лицо субъекта федерации непосредственно возглавлять высший исполнительный орган власти этого субъекта? Неужели решение этого вопроса нельзя доверить самому субъекту Федерации?

Конечно, безусловным правилом в федеративном государстве должно быть соответствие Конституций (Уставов) и других нормативных правовых актов субъектов федерации федеральной Конституции и федеральным законам, но только при том непременном условии, что сами федеральные законы соответствуют Основному закону федеративного государства. В противном случае возникает правовая коллизия, которая должна разрешаться в судебном порядке на основе законных процедур.

Сказанное отнюдь не означает отрицания большого числа случаев в прошлом, когда многие Конституции, Уставы, а также законы субъектов Российской Федерации не только противоречили федеральной Конституции и федеральному законодательству, но и прямо посягали на исключительные предметы ведения и полномочия федерального центра. Особенно грешили этим некоторые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституционный Суд может стать одной из гарантий прав как самой федерации, так и ее субъектов только в том случае, если он сам будет строго стоять на почве закона и не проявлять политических симпатий ни к одной из сторон. К сожалению, практика свидетельствует об изменчивости правовых позиций Конституционных Судов, о влиянии на их деятельность и решения господствующих политических настроений. Конституционному Суду Российской Федерации не всегда удается устоять на чисто правовых позициях и не соскользнуть на путь политических решений. Суд, и это очень заметно, чаще всего встает на сторону федерального центра и редко защищает права субъектов федерации.

Переменчивую позицию по вопросам отношений между федеральным центром и субъектами федерации занимал Верховный Суд США. В течение полувека до 1937 г. этот суд активно надзирал за отношениями между федерацией и штатами и постоянно вставал на сторону штатов. Затем ситуация резко изменилась. Решение Верховного Суда по делу N.L.R.B. v. Jones and Laughlin Steel Corporation возвестило новую эру, в течение которой Суд по существу перестал отменять принимаемое Конгрессом США законодательство, посягавшее на интересы штатов. В 50-х и 60-х годах двадцатого столетия суды начали принимать решения, которые сами представляли собой посягательство на интересы штатов. В течение, по крайней мере, шестидесяти лет федеральная судебная система редко рассматривалась как механизм, представляющий интересы штатов. В середине 90-х годов маятник качнулся в сторону штатов и защиты их интересов, ограничения федеральной власти в лице Конгресса США. Степень, с которой федеральная судебная система будет продолжать оставаться восприимчивой к ходатайствам штатов, «зависит от того понимания федерализма, которого придерживается большинство судей, входящих в состав Верховного Суда в данное время. Изменения в характере и составе членов Суда произвели ряд значительных сдвигов в связанной с федерализмом юриспруденции только в последние двадцать лет».[387]

В любой федерации права федеральной власти и осуществление их подкрепляются определенными гарантиями. Среди них можно выделить формальные и неформальные, институциональные и не институциональные гарантии, но их набор и соотношения между ними неодинаковы в разных федерациях. В Швейцарии, например, принудительные меры, которые могут быть применены Федеральным собранием в целях защиты и реализации прав федеральных властей, включают «оказание федеральными властями финансового давления на кантоны (отказ от выплаты кантону его доли в союзных доходах, компенсаций и субсидий); исполнение органами федерации союзных законов и постановлений без участия кантональных властей и за счет средств кантона, если кантон не выполняет союзных законов и постановлений; отмену кантональных актов, если они противоречат союзному праву; передачу функций управления в кантоне в руки федерального комиссара; принуждение вооруженной силой».[388]

В случае нарушения норм, регулирующих федеративные отношения, а также в некоторых других случаях в федеративных государствах предусматривается использование такого механизма, как институт федерального вмешательства. В американской политической науке была выдвинута плодотворная идея о критериях, определяющих необходимость вмешательства федеративного центра в решение конкретных управленческих задач. Такое вмешательство и соответственно установление юрисдикции федерального центра становится обязательным, когда (а) природа проблемы требует решения, выходящего за пределы компетенции отдельного штата; (б) возникает необходимость в единых для всей страны стандартах; (в) невмешательство центра вызвало бы «деструктивную конкуренцию» между штатами; (г) распределение строго в соответствии с границами штатов является существенным для разрешения локальных проблем.[389]

Так, в целях борьбы с преступностью, этим общенациональным американским бедствием, федеральная власть США приняла в 1993 году закон о предупреждении насилия, совершаемого с применением оружия («Брэди Акт»). Законом расширялся контингент лиц, которым запрещается продажа оружия, изменялась процедура продажи-покупки оружия (вводилось требование заполнения специальной анкеты с фотографией, устанавливался 5-дневный срок ожидания, а также проверка покупателя по общенациональной информационной сети). Естественно, что все это выходило за пределы компетенции и возможностей отдельного штата, требовало вмешательства федерального центра и сотрудничества штатов.

Примером института федерального вмешательства, который может быть использован в Российской Федерации, является совокупность правовых норм, регулирующих процесс отстранения Президентом РФ от должности руководителей субъектов Федерации и процесс роспуска законодательного органа государственной власти субъекта Федерации.

Однако в принципе наиболее распространенными институциональными гарантиями прав федерации являются обращения в Конституционный (Верховный) Суд о признании ничтожными принятых субъектами федерации актов, выходящих за пределы их компетенции и посягающих на права федерации; привлечение к ответственности должностных лиц государственных органов субъектов федерации в случае невыполнения ими решений Конституционного Суда. К не институциональным, как правило, относятся различные меры неформального давления на власти субъектов федерации - экономические, финансовые, политические.

Для стабильности и жизнеспособности федерации чрезвычайно важно иметь также систему гарантий прав субъектов федерации. Такая система призвана воспрепятствовать превращению федеративного государства в унитарное. Гарантии прав субъектов федерации известны отечественной и зарубежной практике. Речь должна идти в первую очередь о защите статуса и территориальной целостности субъектов федерации. Так, согласно Конституции Российской Федерации (ст. ст. 66, 67) ни статус, ни территория субъектов федерации не могут быть изменены без их согласия. По Конституции США нормы, закрепленные в разделе 3 статьи IY по существу тоже запрещают передел территорий штатов. Американский Конгресс гарантирует также каждому штату охрану от нападения извне, а по просьбе государственных органов штата - и «от внутренних насилий». Это положение было записано в США в силу тех конкретно-исторических условий, в которых принимался этот документ. Однако, даже если такого положения нет в Конституции федеративного государства, оно само собою подразумевается, ибо любой субъект федерации есть составная часть единого союзного государства и защищен всей его мощью.

Другая важная для федеративного устройства государства, а соответственно и для прав субъектов федерации гарантия - это обеспечение республиканской формы правления. В Конституции США об этом прямо говорится в разделе 4 статьи IY. В Конституции Российской Федерации такая гарантия непосредственно не сформулирована, но по смыслу преамбулы и целого ряда статей (например, ст. ст. 1, 2, 3, 4, 10, 11, 13) Российская Конституция содержит гарантии не только республиканской формы правления, но и демократического режима на всей территории Российской Федерации. Правда, в реальной действительности федеральные органы власти и сами допускают отступления от демократических норм и часто не контролируют их реализацию в регионах, позволяя местной политической элите придерживаться авторитарной практики.

Огромное значение для субъектов федерации имеет гарантия соблюдения и невмешательства в их исключительные предметы ведения и полномочия. Такая гарантия может быть отражена в законодательстве, судебных решениях, договорах, правовых обычаях. Как правило, ведущее место в закреплении и реализации названной гарантии принадлежит Конституции федеративного государства. Всякие посягательства на юридически признанные предметы ведения и полномочия являются противоправными и влекут соответствующие последствия в виде, прежде всего, ничтожности акта федерального центра или другого субъекта федерации, нарушающего права данного члена федерации..

Серьезной гарантией прав субъектов федерации является, далее, наличие верхней палаты федерального парламента, которая, как правило, стоит строго на страже региональных интересов. И суть дела, конечно, не в том, чтобы обеспечить равное представительство субъектов федерации во второй палате парламента, как это имеет место во многих федеративных государствах, а именно в том, чтобы при решении общенациональных задач не игнорировались, более того, в полной мере учитывались интересы населения регионов.

Широкие полномочия второй палаты парламента, ее реальный авторитет, способность официально и не официально лоббировать региональные интересы на самом высоком уровне, зависимость практической реализации принятых парламентом законов от членов верхней палаты, как в российской Федерации или ФРГ, - все это делает названную палату действительным гарантом прав и интересов субъектов федерации. Более того, наличие мощной и влиятельной второй палаты парламента федеративного государства означает конституционно гарантированное право субъектов федерации участвовать в разработке и осуществлении общенациональной государственной политики.

К числу гарантий прав субъектов федерации относится и то, что без их участия и веского голоса нельзя внести изменения и дополнения в Конституцию федеративного государства. В Российской Федерации право субъектов федерации участвовать в пересмотре и внесении поправок в Конституцию дифференцировано в зависимости от того, о каких частях Конституции идет речь. Прежде всего, законодательные (представительные) органы субъектов федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации имеют право вносить предложения о пересмотре тех или иных положений Конституции РФ.

Далее, одно из условий дальнейшего рассмотрения предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации - поддержка его тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Наконец, поправки к главам 3-8 Конституции вступают в силу лишь после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Можно предположить с достаточной обоснованностью, что вряд ли в нормальных условиях субъекты федерации согласятся на такие изменения Конституции, которые ущемляли бы их права. Однако очевидной слабостью российского федерализма является возможность пересмотра и принятия новой Конституции без учета мнения субъектов федерации.

По Конституции США (статья V) одним из условий внесения Конгрессом предложения о поправках к Конституции является согласие на это двух третей Сената, а по требованию законодательных собраний двух третей штатов для внесения поправок созывается Конвент. Внесенные поправки приобретают обязательную силу лишь при условии ратификации их законодательными собраниями трех четвертей штатов или же конвентами в трех четвертях штатов, смотря по тому, какой из этих двух способов ратификации предложит Конгресс.

Согласно Конституционному Акту 1982 года (статья 38), в числе условий изменения Конституции Канады требуется согласие, выраженное резолюциями законодательных собраний по меньшей мере двух третей провинций, население которых согласно последней всеобщей переписи составляет в совокупности по меньшей мере пятьдесят процентов населения всех провинций.

Наконец, на страже законодательно признанных прав субъектов федераций должен стоять Конституционный или Верховный Суд. Поскольку одной их функций такого суда является защита Конституции и конституционного строя, то он обязан охранять от посягательств и права членов федерации. Например, в США «многие законы Конгресса и акты федеральной исполнительной власти были признаны неконституционными на том основании, что они вторгались в пределы ведения штатов».[390]

Наряду с общими гарантиями конституционное законодательство некоторых федеративных государств предусматривает и дополнительные (специфические) гарантии прав субъектов федерации. Так, в ФРГ существует правило предварительной консультации с землями при заключении соглашений, непосредственно затрагивающих их интересы. В соответствии с американской доктриной гражданин или гражданка не могут подать в суд на свой штат без разрешения законодательного собрания штата, хотя в соответствии с судебным прецедентом гражданин одного штата может подать в суд на другой штат.[391]

В Швейцарии предусмотрен особый механизм защиты интересов и полномочий кантонов. «В случае межправительственных фискальных отношений для любого изменения в политике, которое существенно затрагивает кантональную автономию, требуется одобрение со стороны кантонов». В тех сферах политики, «где имеется наибольший потенциал для подрыва кантонального суверенитета, и в особенности в сферах налогообложения и международных отношений, существует конституционное требование не только одобрения национальным законодательством, но и народного одобрения кантоном. Именно через этот двойной механизм большинства кантональная автономия защищается наилучшим образом».[392]

В демократическом обществе в развитии федеративных отношений весьма заметная роль принадлежит судебной системе, и в первую очередь Конституционному или Верховному Суду. Именно Конституционный (Верховный) Суд выступает главным арбитром в спорах между федеральным центром и субъектами федерации, и в этом качестве особенно сильно проявляется его значение как третьей ветви власти.

В указанных спорах чаще всего фигурируют вопросы разграничения предметов ведения и полномочий. Как показывает практика, в тех случаях, когда связанные с разграничением вопросы достаточно четко регулируются в конституционном законодательстве (например, исключительные предметы ведения и полномочия федеральной власти), споров, как правило, не бывает. Напротив, недостаточно четкая и полная отрегулированность вопросов разграничения в конституциях федеративных государств (принцип «остаточной компетенции» субъектов федерации) расплывчатость формулировок («подразумеваемые права» федеральной власти в США) порождают разночтение и споры, которые и становятся предметом рассмотрения в конституционных судах.

В самом деле. Обратимся к одному из принципов американского федерализма, предусматривающему возможность присвоения федеральной властью функции и связанных с нею полномочий и ответственности, которые ранее принадлежали штатам (preemption). Здесь остается неясным, прежде всего, то, в каких случаях Конгресс США имеет право производить такое присвоение осуществлявшихся штатом функций. В 1970 году. Конгресс понизил избирательный возраст для участия во всех выборах до 18 лет. Однако, в следующем году, рассматривая дело Oregon v. Mitchell, суд постановил, что у Конгресса нет полномочия понижать избирательный возраст для участия в выборах органов власти штатов и местных органов власти, хотя признание Верховным Судом незаконности акта Конгресса происходит, по признанию американских авторов, редко.[393]

Во-вторых, во многих случаях остается неясным и то, действительно ли Конгресс намеревался присвоить функцию, поскольку, как отмечается в американских источниках, во многих актах Конгресса на это нет прямого указания, и только суды определяют, имело ли место фактически указанное присвоение. Однозначный критерий для этого отсутствует, и чтобы выяснить действительные намерения Конгресса, американский Верховный Суд вынужден изучать происходившие в Конгрессе до принятия законодательного акта дискуссии, протоколы слушаний и заседаний комитетов Конгресса.[394]

Одним из предметов судебного спора в федеративном государстве может оказаться выполнение сторонами федеративных отношений своих вытекающих из закона обязанностей. Такие случаи известны, например, судебной практике США. Так, в 1993-94 гг. широкое внимание американских штатов привлек вопрос о незаконной иммиграции. Некоторые штаты были буквально поражены ею и потребовали в связи с этим от федерального правительства финансовой помощи. По самым грубым подсчетам общее число незаконных иммигрантов составило тогда 3,2 миллиона человек. Стоимость предоставления им услуг со стороны штатов оценивалась в 1993 г. в 1,8 млрд. долларов в Калифорнии, 970 млн. долл. - в Нью-Йорке, 740 млн. долл. - во Флориде.

С точки зрения штатов охрана государственных границ является конституционной обязанностью федерального правительства. И хотя последнее ответило на тревогу штатов увеличением пограничных патрулей, особенно в Калифорнии и Техасе, это не удовлетворило власти штатов. 11 апреля 1994 г. губернатор Флориды подал в суд иск, обвинив федеральное правительство в том, что оно не обеспечивает защиту государственных границ и тем самым поощряет незаконную иммиграцию во Флориду. Этому примеру последовали другие штаты. Калифорния предъявила федеральному правительству иск на сумму 2 млрд. долларов в качестве компенсации за заключение и содержание в тюрьмах почти 17 000 незаконных иммигрантов.[395]

В австралийской и канадской практике в качестве главного предмета спора между федеральным центром и субъектами федерации в содержательном плане чаще всего выступает собственность на ресурсы, особенно залежи полезных ископаемых, когда штаты и провинции способны представить юридически обоснованные требования собственности и/или контроля. Другой вопрос, часто вызывающий споры, - установление субъектами федерации международных связей.[396].

В зарубежных исследованиях по проблемам федерализма неоднократно отмечалось опасение субъектов федераций относительно пристрастности Конституционных судов, их предвзятости в пользу федеральной власти. В частности, достаточно определенно упоминался «профедеральный» опыт Конституционного Суда ФРГ.[397]

В США Верховный Суд в течение всего времени своей деятельности колебался от одной крайности - значительного по масштабам судебного вмешательства с целью защиты интересов штатов от посягательств со стороны федерального центра - к другой крайности - нежеланию тщательно исследовать увеличение у федерального центра полномочий, которые в течение многих лет считались исключительными полномочиями штатов.[398] Так, из 22-х наиболее важных дел, затрагивающих ключевые вопросы федерализма и рассмотренных в период с 1980 по 1991 годы, Верховный Суд США оказывал предпочтение национальному правительству в 14 делах.[399]

В отличие от этого в Канаде суды интерпретировали Конституцию, которая на первый взгляд защищает централизацию, таким образом, чтобы «расширить полномочия провинций и ограничить федеральную власть». В целом же «Канадский Верховный Суд остается намного более активным арбитром в федеративной системе, чем американский суд».[400]

Одна из возможных причин в ряде случаев пристрастного в пользу федерального центра разрешения споров Конституционным (Верховным) Судом заключается в том, что состав этого суда формируется федеральной властью, хотя нельзя, наверное, сказать, что субъекты федерации лишены всякого, даже косвенного, влияния на этот процесс. Так, кандидатуры членов Конституционного Суда Российской Федерации подбирает и представляет Президент РФ, но утверждает их Совет Федерации, состоящий из представителей регионов. Последний не может предлагать свои кандидатуры судей, но может влиять на состав Суда, утверждая или отвергая кандидатуры, предложенные Президентом.

Сказанное о случаях процентристской настроенности судов отнюдь нельзя воспринимать как довод против того, что Конституционный Суд стоит и на страже интересов субъектов федерации. Практике зарубежных федеративных государств известны многие случаи, когда суд, например, ограждал предметы ведения и полномочия членов федерации от посягательств со стороны федерального центра. Так, в ФРГ землям в целом ряде случаев удавалось воспрепятствовать передаче власти федеральному центру путем обращения в Конституционный Суд страны. Сам Суд неоднократно повторял о необходимости истолкования перечня федеральных полномочий строго в соответствии с Основным Законом государства, хотя и не всегда следовал этому при рассмотрении конкретных дел.[401]

В США суды, защищая права штатов от посягательств со стороны федеральных властей, неоднократно ссылались в своих решениях на X поправку к Конституции страны, согласно которой полномочия, не предоставленные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные для отдельных штатов, «сохраняются соответственно за штатами или за народом». В частности, со ссылкой на указанную поправку Верховный Суд США в постановлении по делу New York v. United States объявил недействительными те части федерального закона, которые возлагали на законодательные собрания штатов обязанность принять определенное законодательство. Некоторые суды (в штатах Монтана, Аризона) также ссылались на X поправку к Конституции США, указывая на не конституционность Закона о предотвращении насилия с использованием огнестрельного оружия. Так, суд вштате Монтана в принятом в мае 1994 г. решении указал, что данный закон требует от должностных лиц штатов управлять осуществлением федеральной программы, что нарушает установленное десятой поправкой ограничение на власть федерального правительства над штатами.[402].

Таким образом, при всех возможных колебаниях конституционные суды являются законно признанными органами власти, которые используют особую процедуру разрешения споров и конфликтов в рамках конституционного поля. В силу этого они выступают чрезвычайно важным институциональным средством обеспечения стабильности федеративных отношений

Вопросы для самоконтроля:

1. Какое значение имеет сотрудничество между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации?
2. Каковы основные формы сотрудничества властей двух уровней – федерального и регионального?
3. Раскройте содержание и формы сотрудничества между субъектами федерации?
4. Каковы конституционные и иные гарантии федеративного характера государства?
5. Каковы юридические гарантии прав федерации в федеративных отношениях?
6. Каковф юридические гарантии прав субъектов федерации?