Понятие, функции и основные факторы развития ЖКХ

Анализ литературы свидетельствует о том, что до сих пор в России понятие «жилищно-коммунальное хозяйство» является неоднозначным. Все чаще авторами используется инновационные подходы и методы к определению сущности ЖКХ и описанию особенностей его функционирования. При этом в российской и зарубежной практике принято ЖКХ рассматривать как систему с различных позиций. Одним из направлений исследования ЖКХ является всесторонний анализ системы с точки зрения отраслевой специфики как:

- отрасль территориальной инфраструктуры, которая формирует жизненную среду человека;

- достаточно автономные предприятия различных сфер деятельности;

- одна из подотраслей сферы услуг.

Ряд известных российских экономистов (А.М. Саралидзе, С.А. Тарана, Е.В. Чекалина, Д.М. Жукова, Р.Т. Акчурина) под ЖКХ понимают сложную многоотраслевую и многофункциональную социально-экономическую систему предприятий и организаций различных форм собственности, разнообразные результаты труда которых выступают в форме товаров и услуг, формирующих комфортную жизненную среду человека с удовлетворением потребностей населения в жилье и коммунальных услугах.

Анализ различных точек зрения позволил авторам сформулировать собственное определение ЖКХ: комплекс ЖКХ - сложная многоуровневая организационно-экономическая система, содержащая в себе совокупность подотраслей и функционирующая с целью обеспечения условий комфортного проживания граждан. ЖКХ помимо того, что является сложной функциональной, технико-технологической и организационной структурой, имеет четкую социальную направленность функционирования.

Таким образом, авторами определена цель функционирования ЖКХ -формирование комфортных условий жизнедеятельности населения путем гарантированного предоставления качественных жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), необходимых для поддержания уровня благоустройства жизнедеятельности потребителей услуг.

Для достижения данной цели реализуются соответствующие приоритеты в сфере развития ЖКХ, направленные на предоставление качественных ЖКУ:

- использование экономических методов стимулирования предоставления качественных ЖКУ;

- проведение реформирования в сфере ЖКХ, направленного на формирование дифференцированной системы оплаты ЖКУ;

- совершенствование механизмов сбора и расчетов в сфере ЖКХ;

- сокращение взаимозадолженностей и перекрестного субсидирования в жилищно-коммунальной сфере;

- четкий контроль органов власти в вопросах ценового регулирования естественных монополий;

- стимулирование и расширение сфер энерго- и ресурсосбережения в ЖКК;

- формирование единого стандарта (на государственном и муниципальном уровнях) стоимости и качества оказываемых услуг;

- развитие конкурентных отношений в сфере ЖКХ;

- внедрение системы страхования рисков в жилищно-коммунальном комплексе.

Анализируя понятие «жилищно-коммунальный комплекс» (ЖКК), А.Ю. Бутырин предлагает определять ЖКК как систему, включающую набор экономических, технических и иных взаимосвязанных объектов, обеспечивающих функционирование и развитие муниципального образования посредством жилищно-коммунального обслуживания населения и прочих потребителей.

Устойчивое функционирование муниципального образования достигается путем решения следующих задач:

- формирование единой нормативной базы, обеспечивающей прозрачность расчетов за ЖКУ;

- усовершенствование системы мониторинга финансово-хозяйственной деятельности предприятий, оказывающих ЖКУ;

- проведение экспертизы процесса формирования стоимости услуг;

- совершенствование системы договорных отношений при оказании услуг населению жилищно-коммунальными предприятиями.

ЖКК состоит из следующих элементов: тепло-, электро- и газоснабжение; ремонтно-эксплуатационные службы; муниципальный транспорт; внешнее городское благоустройство: дорожное хозяйство, уличная уборка, домовая очистка с утилизацией твердых бытовых отходов и т.д., озеленение городов; гостиничное хозяйство; предприятия бытового обслуживания. Элементы ЖКК отличаются как взаимозависимостью, так и достаточной автономностью и большим разнообразием.

Существуют различные организационные формы предприятий ЖКК, такие как товарищества, кооперативные общества, государственные и муниципальные предприятия. В связи с реализацией программ приватизации возрастает роль частных предприятий при сокращении государственных и муниципальных.

Предприятия ЖКК имеют существенный потенциал по снижению расходов на их содержание. В связи с этим существует высокая экономическая заинтересованность в проведении технической модернизации предприятий ЖКК. Однако на сегодняшний день отсутствуют соответствующие резервы у органов государственной и муниципальной власти. Существует ряд схем привлечения заемных средств сторонних частных инвесторов, среди них:

1) передача коммунальных предприятий и объектов инженерной инфраструктуры в доверительное управление;

2) формирование концессионных схем привлечения денежных средств.

Первое направление предполагает следующие этапы:

- передача имущества управляющему без наделения его полномочиями собственника, т.е. управляющий осуществляет полномочия по управлению имуществом лишь в отведенном для него объеме;

- срочность отношений на основании заключенного договора на управление;

- осуществление финансово-хозяйственной деятельности управляющего лишь в пределах получаемых им вознаграждений от доходов при использовании имущества.

К преимуществам второго направления относятся:

- приток дополнительных источников внебюджетного финансирования в регионы или муниципальные образования;

- создание дополнительных рабочих мест за счет использования прибыли, полученной от грамотного управления предприятием;

- передача в управление возможна как для всего предприятия в целом, так и отдельных объектов инженерной инфраструктуры;

- строительство, реконструкция и модернизация объектов коммунального назначения в результате реализации проекта;

- обновление основных фондов после истечения срока действия договора на возвратной основе.

На протяжении последних десятилетий отрасль ЖКХ в РФ характеризуется как кризисная и находится в состоянии реформирования системы управления и формирования устойчивых основ функционирования. Последние годы экономических реформ в сфере ЖКХ позволили осуществить передачу общедомового имущества и обязательств по его содержанию и надлежащей эксплуатации в управление жильцам. В основе проводимых государством реформ лежат экономические принципы и закономерности:

- формирование рынка частных экономических интересов на рынке услуг в ЖКХ;

- фиксированная плата за ЖКУ;

- наличие договорных механизмов, регулирующих отношения в сфере производства и потребления ЖКУ;

- экономическая дифференциация и социальная защита граждан-плательщиков за ЖКУ.

Однако данный подход к реформированию имел ряд недостатков:

- в ходе реформы сохранился затратный механизм функционирования ЖКК, однако при этом все обязательства по оплате ЖКУ перенесены с государства на население;

- концепция реформирования не акцентировала внимание на научно-техническом прогрессе и инновационной деятельности как основе повышения эффективности функционирования ЖКК;

- внедрение рыночных механизмов в сферу функционирования ЖКК не связывалось должным образом с повышением качества услуг и социальной защитой населения;

- в финансировании ЖКК реализовывалась консервативная политика, предусматривающая не наращивание вложений, а передел собственности, изменение структуры и источников финансирования, а также соотношения между средствами бюджетов и населения.

Отсутствие грамотной политики в области развития ЖКХ в ходе реформирования привело к тому, что в комплексе наметился ряд негативных тенденций, основными из которых, по мнению авторов, являются существенное недофинансирование комплекса, рост необоснованных потерь коммунальных ресурсов и, как следствие, - увеличение себестоимости ЖКУ.

Таким образом, ЖКК является специфической организационно-экономической системой, обладающей характерными свойствами открытости, нелинейности и прозрачности. В связи с этим обоснованный подход к разработке программ развития ЖКК должен предполагать необходимость учета принципов системности, целенаправленности и комплексности, а также должен быть основан на существующей в теории и практике методологии управления сложными организационно-экономическими системами.

В настоящее время развитие ЖКК и финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса должно осуществляться государством с попыткой использования инновационных путей повышения энергоэффективности в жилищно-коммунальной среде и снижения изношенности фондов за счет разработки эффективных механизмов привлечения частных средств инвесторов.

1.2 Нормативно-правовая база функционирования и развития ЖКХ

Управление системой жилищно-коммунального хозяйства осуществляется на трех уровнях: федеральном, субфедеральном и местном уровнях. В соответствии с Указами Президента РФ от 13.09.2004 №1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации» и от 12.05.2008 №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» федеральный уровень управленческой иерархии в сфере ЖКХ представлен на сегодняшний день Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ.

Минстрой России участвует в разработке проектов федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти в области государственной политики и нормативного правового регулирования в жилищно-коммунальной сфере. В полномочиях ведомства также мониторинг и анализ состояния сферы жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, полномочия федеральных органов исполнительной власти в жилищно-коммунальном хозяйстве представляют собой сферу ответственности государственных органов федерального уровня за определение нормативно-правовых основ деятельности ЖКХ, осуществление программно-целевого государственного финансирования ЖКХ, контроль за использованием федерального финансирования.

Также важную роль в деле содействия реформированию и успешному функционированию жилищно-коммунального комплекса играют не входящие в систему федеральных органов исполнительной власти институты:

- некоммерческая организация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», созданный Федеральным законом от 21.07.2007 №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» в организационно-правовой форме государственной корпорации и наделенный распорядительной функцией с целью предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации или в установленном федеральным законом случае местным бюджетам целевых средств на безвозвратной и безвозмездной основе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда для «создания безопасных и комфортных условий проживания граждан»;

- коммерческая организация Открытое акционерное общество «Российские коммунальные системы», созданная 29.05.2003 в период активного реформирования рынка ЖКХ с целью развития коммунальной инфраструктуры российских городов и предоставления качественных услуг потребителям; на сегодняшний день 100% уставного капитала ОАО «РКС» консолидированы в группе компаний «Ренова»; в настоящее время дочерние и управляемые компании РКС работают в 9 регионах РФ: в Алтайском и Пермском краях, Амурской, Брянской, Владимирской, Кировской, Тамбовской, Тверской областях, в Республике Карелия и являются активным участником процесса реформирования отрасли. В соответствии с изначально заявленными стратегическими целями развития компании ОАО «РКС» продолжает формировать конкурентную среду в коммунальной сфере, создавать эффективные и прозрачные методы работы в отрасли, повышать инвестиционную привлекательность сектора. Масштабная инвестиционная программа, проводимая компанией с 2006 г. и направленная на модернизацию объектов ЖКХ в регионах с использованием новейших технических разработок, насчитывает уже свыше 4 млрд. руб. общего объема инвестиций.

Полномочия региональных органов исполнительной власти – это сфера ответственности государственных органов регионального уровня власти за соблюдением федеральных нормативно-правовых основ деятельности ЖКХ, за установление региональных норм в сфере жилищного и коммунального хозяйства, распределение финансовых средств федерального бюджета в соответствии с потребностями территорий, осуществление контрольных функций, установление региональных стандартов оплаты жилищных и коммунальных услуг и тарифов. Субъектом управления регионального уровня в сфере жилищно-коммунального хозяйства являются региональные органы исполнительной власти.

В свою очередь, полномочия органов местного самоуправления следует понимать как сферу ответственности муниципальных органов власти за соблюдением нормативно-правовых основ в сфере ЖКХ, нормотворчество в сфере ЖКХ в пределах своей компетенции, предоставление жилищных и коммунальных услуг, установление нормативов потребления коммунальных услуг, цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде, тарифов и надбавок на коммунальные услуги в соответствии со стандартами. К субъектам местного уровня иерархической управленческой структуры относятся департаменты и комитеты жилищно-коммунального хозяйства администраций городов.

Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере благоустройства территории муниципального образования составляют Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иные федеральные законы. Органы местного самоуправления создают муниципальные унитарные предприятия, осуществляющие работы по благоустройству территории муниципального образования, либо заключают договоры на выполнение указанных работ со специализированными организациями.

Органы местного самоуправления в сфере благоустройства:

- разрабатывают и утверждают решением представительного органа муниципального образования правила благоустройства территории муниципального образования;

- организуют работу административных комиссий и уполномоченных лиц по составлению протоколов об административных правонарушениях в соответствии с законом субъекта Российской Федерации об административной ответственности за нарушение правил благоустройства территории муниципального образования;

- организуют контроль за соблюдением правил производства земляных работ и своевременного восстановления дорожного полотна, зеленых насаждений и других элементов благоустройства;

- закрепляют объекты внешнего благоустройства общего пользования за муниципальными унитарными предприятиями или специализированными организациями по договору;

- включают условия по содержанию прилегающей территории (в радиусе 10 м) в договоры аренды и постоянного бессрочного пользования земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, при их заключении с физическими и юридическими лицами;

- составляют и утверждают списки улиц и проездов, подлежащих механизированной уборке, определяют сроки и периодичность уборки;

- обеспечивают установление в достаточном количестве на площадях, улицах, парках, остановках общественного транспорта и других местах урны для мусора;

- проводят разъяснительную работу с жителями о запрещении установки изгороди в местах общего пользования и занятии огородничеством в местах, не отведенных для этих целей;

- заключают договоры со специализированными организациями на сбор и вывоз бытового мусора;

- составляют ежегодный план благоустроительных работ;

- проводят инвентаризацию объектов благоустройства и формируют базу данных об этих объектах;

- организуют проведение конкурсов по благоустройству;

- организуют проведение месячников (субботников) по благоустройству территории муниципального образования.

В соответствии с пунктом 19 части 1 статьи 14 и пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения и городского округа относится организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования. В Федеральном законе утвержден перечень вопросов, которые требуют принятия на уровне поселений нормативно-правовых актов. К числу таких актов относятся установление правил благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения. Для решения вопроса благоустройства и озеленения территории муниципального образования представительный орган муниципального образования утверждает правила благоустройства территорий муниципального образования.

Правила благоустройства территории муниципального образования устанавливают единые и обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами нормы и требования в сфере внешнего благоустройства и содержания территорий в границах муниципального образования. Задачами правил благоустройства являются:

- установление единого порядка содержания территории муниципального образования;

- привлечение к осуществлению мероприятий по содержанию территории муниципального образования физических и юридических лиц;

- усиление контроля за использованием, охраной и благоустройством территории муниципального образования, повышение ответственности физических и юридических лиц за соблюдение чистоты и порядка в муниципальном образовании.

Для обеспечения выполнения работ по благоустройству вся территория муниципального образования закрепляется в соответствии с правилами благоустройства за физическими и юридическими лицами, которым принадлежит земельный участок на праве собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, указанный земельный участок (придомовая территория и территория организаций) и прилегающая к нему территория. При этом они обязуются собственными силами или по договору со специализированными организациями осуществлять:

- уборку этих территорий, включая регулярную очистку тротуаров и иных территорий с твердым покрытием от грязи, мусора, снега и льда, газонов - от мусора, вывоз мусора, твердых бытовых отходов, снега, уход за зелеными насаждениями;

- содержание элементов внешнего благоустройства, включая работы по восстановлению и ремонту памятников, мемориалов, которые принадлежат им на праве собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления;

- содержание и сохранность зеленых насаждений, находящихся на вышеуказанных территориях.

В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организаций законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают административную ответственность за нарушение правил благоустройства территорий муниципальных образований. В случае отсутствия соответствующего закона субъекта Российской Федерации представительный орган муниципального образования вправе внести в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации в качестве законодательной инициативы в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации об административной ответственности устанавливаются составы административных правонарушений в сфере благоустройства, виды административных наказаний и перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях. При этом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации может принять отдельный закон субъекта Российской Федерации об административной ответственности за нарушение правил благоустройства либо включить вышеназванные положения в единый закон субъекта Российской Федерации об административной ответственности.

Органам местного самоуправления для решения вопросов местного значения предоставлен ряд полномочий. Органы местного самоуправления поселений и городских округов имеют право на добровольной основе привлекать граждан к выполнению социально значимых работ. В добровольном порядке население может заняться благоустройством и озеленением территории поселения.