Иммунитет государства и его виды

1. Иммунитет государства основывается на том, что оно обладает су­веренитетом, что все государства равны. Это начало международного права выражено в следующем изречении: «Par in parem поп nabet impe-rium» («Равный не имеет власти над равным»).

В теории и практике государств обычно различают несколько видов им­мунитета: судебный, от предварительного обеспечения иска и от принуди­тельного исполнения решения.

Судебный иммунитет заключается в неподсудности одного государства судам другого государства («Par in parem поп habet jurisdictionem» — «Равный над равными не имеет юрисдикции»). Без согласия государства оно не может быть привлечено к суду другого государства. Причем не имеет значения, в связи с чем или по какому вопросу государство намере­ваются привлечь к суду.

Иммунитет от предварительного обеспечения иска состоит в следую­щем: нельзя в порядке предварительного обеспечения иска принимать без согласия государства какие-либо принудительные меры в отношении его имущества.

13 марта 1948 г. американские судебные власти наложили арест на прибывший в нью-йоркский порт советский пароход «Россия», пытаясь объяснить эти незакон­ные действия судебным иском двух пассажиров, которые якобы получили ушибы во время качки судна в море. Арест был произведен в порядке обеспечения иска. Со­ветское посольство по поручению правительства СССР обратило внимание государ­ственного департамента США на недопустимость наложения ареста на судно, при­надлежащее иностранному государству и пользующееся поэтому судебным иммуни-

§ 2. Иммунитет государства и его виды

тетом, заявив протест против указанных действий американских властей. После этого представления госдепартаменту 6 апреля 1948 г. в федеральных судах Восточ­ного и Южного округов Нью-Йорка были вынесены решения о снятии ареста с судна.

В данном случае советское государство не давало согласия на рассмотрение дела в суде вообще; здесь действовало общее положение об иммунитете, но и в случае, если согласие государства на рассмотрение дела имеется, оно не распространяется на предварительное обеспечение иска.

Под иммунитетом от исполнения решения понимается следующее: без согласия государства нельзя осуществить принудительное исполнение ре­шения, вынесенного против государства.

Наряду с этими тремя видами иммунитета говорят еще об иммунитете собственности государства (см. гл. 7). Это более общее понятие, посколь­ку не всегда вопрос об иммунитете имущества государства возникает в связи с рассмотрением какого-либо иска в суде.

Все эти иммунитеты связаны между собой, потому что их основа одна — суверенитет государства, который не позволяет применять в от­ношении государства какие-либо принудительные меры.

Государство может дать согласие на рассмотрение предъявленного к нему иска в суде другого государства или же на меры по обеспечению иска либо исполнению решения, но такое согласие должно быть явно выражено дипломатическим путем или иным образом. Согласие государства на не­применение к нему правил об иммунитете, об установлении определенных изъятий из этих правил может быть сформулировано в международных до­говорах, и прежде всего в торговых.

Вступая в гражданско-правовые отношения с иностранной компанией, государство может дать в заключаемом им соглашении согласие на предъ­явление к нему исков в суде, а также на применение к нему мер по пред­варительному обеспечению иска или же в отношении принудительного ис­полнения.

2. В прошлом веке и в начале XX века положение об иммунитете госу­дарства и его собственности находило повсеместное применение и судами ряда государств был вынесен ряд руководящих решений (leading case) no этому вопросу.

Затем стала развиваться теория так называемого функционального, или ограниченного, иммунитета. Согласно этой теории, когда государство действует как суверен, совершает акт властвования, оно всегда пользуется иммунитетом. Если же государство совершает действия в качестве част­ного лица, осуществляет внешнеторговые операции, то есть занимается какой-либо коммерческой деятельностью, то оно иммунитетом не пользу­ется. Такой точки зрения придерживались суды Австрии, Швейцарии, Бельгии, Италии, Греции. Теория функционального иммунитета получила применение в практике судов ФРГ (решения конституционного суда в 1962 ^и 1963 гг. по вопросам иммунитета).

152 Глава 6. Статус государства как участника гражданско-правовых отношений

Советская доктрина исходила из того, что государство не перестает быть суверенным, когда оно выступает в экономическом обороте. Государ­ство не отказывается от своего суверенитета и не лишается его. Практика показала, что разграничить действия, совершаемые de jure imperil (в ка­честве акта властвования суверена), и действия, совершаемые dejureges-tionis (в качестве частного лица), на основе объективных критериев не­возможно.

В судах стран Запада был рассмотрен ряд дел, касавшихся иммунитета советского государства.

Одним из них, на примере которого можно разобрать отдельные положения, ка­сающиеся иммунитета государства и его собственности, было известное дело о со­ветском золоте, рассмотренное в США в 1928—1932 годах.

Для расчетов по некоторым сделкам в США было вывезено и депонировано в двух нью-йоркских банках определенное количество советского золота в слитках. Го­сударственный французский банк предъявил иск о выдаче ему этого золота не к со­ветскому правительству и не к Госбанку СССР, а к нью-йоркским банкам, в которых оно находилось. Французский банк утверждал, что в порядке предоставления займов царскому правительству еще до революции он поместил в банк в Петербурге опре­деленное количество золотых слитков и что слитки, которые находятся в американ­ских банках, и есть те самые, которые в 1916 году им были привезены в Петербург.

В иске было отказано. Остановимся на некоторых принципиальных вопросах этого дела, на решение которых повлияли прежде всего интересы тех американских деловых кругов, которые были за развитие торговли с СССР.

В решении федерального суда Южного округа Нью-Йорка от 5 июня 1931 г. зна­чительное место занял вопрос об иммунитете государства и его собственности. Суд, •• в частности, указал, что «одним из обычных свойств государственного суверенитета является изъятие от исков со стороны иностранцев. Было бы нарушением одного из атрибутов суверенитета, если бы правительство иностранного государства привле­калось в качестве ответчика на суде без его согласия». Суд признал, что иммунитетом должно пользоваться не только государство, не только правительство, но и любой орган советского государства, в частности Госбанк СССР, являющийся, как выра­зился суд, «частью (party) советского правительства».

Трудным для американского суда был вопрос о дипломатическом признании. Со­ветский Союз не был признан в то время Соединенными Штатами, но он был при­знан Францией. В решении суда говорилось: «Хотя и не состоялось признание пра­вительством Соединенных Штатов того, что было названо советским режимом, ни как правительства де-юре, ни как правительства де-факто, мы только прячем головы в песок, подобно страусам, если не хотим признать это». Исходя из этого, суд сделал вывод, что вопрос о признании не имеет значения, поскольку советское государство реально существует, а раз это так, значит, следует признать иммунитет в отношении его собственности, и всякого рода возражения, связанные с непризнанием государ­ства, отпадают.

Далее суд рассуждал следующим образом. Советское государство утверждает, что оно собственник этого золота, хотя это имущество находится во владении нью-йоркских банков. Право собственности советского государства изданное имущество оспариваться не может. Не может быть и наложен арест на это имущество. Если у французского банка есть какая-либо претензия к советскому государству, он вправе обратиться непосредственно к советскому государству, но наложить арест на иму­щество советского государства нельзя. Таким образом, в решении содержалось

§ 2. Иммунитет государства и его виды

принципиальное признание иммунитета советского имущества за границей. Арест, который сначала наложили на советское золото, был снят.

Из вынесенных в послевоенный период решений, в которых был признан имму­нитет, представляет интерес решение по делу Е. Вейламан (1959 г.). Содержание этого дела следующее. В 1932—1934 годах в СССР были ликвидированы концессии английских акционерных обществ «Тетюхе майнинг корпорейшн» и «Лена Голд-филдс лимнтед» (см. гл. 7). Советское правительство выдало этим обществам обя­зательства (облигации), по которым в различные сроки производились платежи. В 1941 году СССР был вынужден пойти на приостановление платежей по этим обяза­тельствам. Английские общества, распространив облигации среди английских и аме­риканских граждан, не выплачивали по ним никаких процентов, ссылаясь на то, что Советский Союз не оплатил эти облигации. В связи с этим Вейламан, которая была одним из держателей таких облигаций, обратилась в нью-йоркский суд с иском к Со­ветскому Союзу. В обеспечение иска был наложен арест на счета Госбанка СССР и. Банка для внешней торговли СССР в трех нью-йоркских банках (всего на сумму около 55 тыс. долл.). Само по себе рассмотрение судом этого дела являлось наруше­нием общепризнанных норм международного права о судебном иммунитете, по­скольку советское правительство не давало согласия на рассмотрение иска Вейла­ман в американском суде.

В дальнейшем Вейлеман предъявила иск к «Чейз Манхэттен Бэнк» о передаче ей определенных сумм с находившихся в этом банке счетов советских банков. В ре­шении Верховного суда штата Нью-Йорк от 1 октября 1959 г. в результате дипло­матического протеста СССР, поддержанного госдепартаментом, был признан имму­нитет собственности СССР — денежных средств на счетах в «Чейз Манхэттен Бэнк». Общепризнанно, говорилось в решении суда, что когда в суде штата рассмат­риваются вопросы в отношении иммунитета иностранных суверенных государств и их собственности, они не должны обычно решаться путем применения местного за­кона. Такие вопросы должны рассматриваться, принимая во внимание международ­ную вежливость в отношениях между государствами, и решаться в соответствии с политикой, сформулированной госдепартаментом США для осуществления между­народных отношений. Госдепартамент согласился с требованием СССР об иммуни­тете и через прокурора США сделал заявление о заинтересованности США в том, чтобы собственность СССР в США пользовалась иммунитетом «от исполнения су­дебных решений или других действий, аналогичных исполнению судебных решений, и что этот суд должен принять меры к немедленному освобождению любой государ­ственной собственности СССР, на которую до настоящего времени наложен арест в связи с этим процессом, и отклонить всякие возможные действия, связанные с ис­полнением, или действия, аналогичные исполнению судебного решения».

Из практики английских судов по вопросам иммунитета следует остановиться на деле ТАСС (1949 г.). Некий Крайна предъявил к ТАСС иск в связи с тем, что ему якобы был нанесен моральный ущерб. Английский суд признал, что ТАСС не может быть ответчиком по данному делу, так как ТАСС — этот отдел, часть советского пра­вительства, занимающийся вопросами информации, и поскольку это часть советско­го правительства, иск к правительству не может рассматриваться при отсутствии со­гласия ответчика. В суд, указывалось далее в решении, поступило письмо советского посольства в Лондоне, в котором приводились выдержки из устава ТАСС и сообща­лось, что советское правительство и ТАСС, ссылаясь на иммунитет, не дают согласия на рассмотрение иска. Таким образом, в решении английского суда по данному делу был признан иммунитет советского государства и его органов.

Приведенные решения были вынесены до принятия в США Закона об иммунитетах иностранных государств 1976 года и в Великобритании За-

154 Глава 6. Статус государства как участника гражданско-правовых отношений

кона об иммунитете государства 1978 года. В законе США 1976 года ука­зано, что иммунитет не будет признаваться, «когда основаниями для иска служат коммерческая деятельность, осуществляемая иностранным госу­дарством в Соединенных Штатах, или действие, совершенное за предела­ми Соединенных Штатов в связи с коммерческой деятельностью иностран­ного государства вне Соединенных Шаттов, если это действие имеет пря­мые последствия для Соединенных Штатов» (§ 1605 (а) 2). На имущество иностранного государства, находящееся в США и используемое для ком­мерческой деятельности в этой стране, не распространяется иммунитет от мер по аресту для обеспечения иска и от мер по обращению взыскания на имущество на основании судебного решения.

В законе США 1976 года указывается также, к какому критерию долж­ны прибегать американские суды, чтобы определить, какие действия яв­ляются публично-правовыми, а какие — частноправовыми. По этому во­просу суды в разных странах, в том числе и в США, выносили различные решения, часто противоречивые. В законе США 1976 года в качестве та­кого критерия избрана не цель, а характер, природа операции или отдель­ной сделки (§ 1603 (d). Там говорится, что «коммерческая деятельность» означает либо регулярное осуществление коммерческого поведения, либо конкретное коммерческое действие или акт. Коммерческий характер любой деятельности определяется характером поведения или конкретного действия либо акта, а не ее целью. Английский Закон об иммунитете го­сударства 1978 года определяет коммерческое действие при помощи опи­сания его характера и перечисления типов соответствующих контрактов (ст. 3).

В деле по иску к советским информационным агентствам ТАСС и АПН (решение федерального суда Нью-Йорка от 23 января 1978 г.), которые подготовили матери­ал, опубликованный в газетах «Советская Россия», «Красная звезда» и других из­даниях, то есть за пределами США, истец ссылался на то, что эти действия имели «прямые» последствия в США. Истец доказывал (и это имеет наиболее существен­ное значение с точки зрения применения на практике закона США 1976 г.), что речь идет именно о коммерческой деятельности и в случае такой деятельности иммунитет не должен предоставляться. Однако суд с такими доводами не согласился. Он исхо­дил из того, что действия информационных агентств не связаны с каким-либо кон­трактом и не могут рассматриваться как коммерческая деятельность. Суд пришел к выводу, что советские организации пользуются иммунитетом от юрисдикции судов в соответствии с Законом США об иммунитетах иностранных государств 1976 года.

Определенное практическое значение имеет вопрос об обратном дей­ствии этого закона. Данный вопрос был центральным в деле Jackson v. People's Republic of China (1986 г.). Речь шла о претензиях держателей облигаций, выпущенных правительством Китая в 1911 году. Правитель­ство КНР, к которому был предъявлен иск, неоднократно заявляло, что оно не несет никаких обязательств по внешним долгам бывшего китайско­го правительства, и настаивало на признании иммунитета. Хотя суд'при-

§ 2. Иммунитет государства и его виды

к выводу, что выпуск государством облигаций в соответствии с § 1603 (Ь) закона США 1976 года следует квалифицировать как коммерческую деятельность, иммунитет государства должен быть признан, поскольку закон не может иметь обратной силы. При рассмотрении этого дела пра­вительство КНР заявило, что теория ограниченного иммунитета не может быть обязательной для тех стран, которые ее не признают. По мнению ки­тайского правительства, эта теория «применима только к той группе стран, которые ее признали, и не применима в отношении Китая, который продолжает придерживаться принципа абсолютного иммунитета».

На решение по данному делу сослался другой суд США при рассмот­рении в 1988 году иска держателей царских займов к правительству СССР. В иске было отказано со ссылкой на то, что закон США 1976 года не имеет обратной силы.

Законы об иммунитете, исходящие из аналогичных принципов, что и закон США, были приняты в Канаде (1981 г.), Австралии (1981 г.), Паки­стане (1981 г.), Сингапуре (1979 г.), ЮАР (1981 г.).

В законодательные акты США, Великобритании и других государств, принятые в последние годы, а также в некоторые международные согла­шения были включены специальные правила, касающиеся тех случаев, когда иностранное государство является собственником недвижимого имущества, находящегося на территории государства суда, а также случаев возможного наследования имущества иностранным государством по зако­ну или по завещанию. Так, согласно Европейской конвенции об иммуни­тете государств от 16 мая 1972 г., иммунитет не признается, если: ино­странное государство отказалось от иммунитета; само предъявило иск; спор возник по трудовому контракту в связи с недвижимостью, требова­ниями о возмещении ущерба, охраной прав промышленной собственнос­ти, а также деятельностью de jure gestionis, осуществляемой бюро или агентством государства в стране суда. Если сравнивать эту конвенцию с законом США 1976 года, то можно заметить, что в ней речь идет о дейст­виях не только коммерческого, но и вообще частноправового характера и что центр тяжести в вопросе о непризнании иммунитета перенесен на на­личие территориальной связи, необходимой для установления юрисдикции данного государства.

3. Комиссия международного права в 1991 году приняла проект статей о юрисдикционных иммунитетах государств и их собственности и рекомен­довала Генеральной Ассамблее ООН созвать международную конферен­цию для рассмотрения этого проекта.

До принятия универсальной международной конвенции по этому во­просу существенную роль продолжает играть судебная практика каждого государства, хотя решения суда одной страны могут использоваться и во всяком случае учитываться при рассмотрении аналогичного дела в другой стране.

156 Глава 6. Статус государства как участника гражданско-правовых отношений

Характерный пример дает практика Франции. В этой связи следует остановиться на решении Парижского суда Большой инстанции от 16 июня 1993 г.

В связи с проведением в Центре искусства и культуры имени Жоржа Помпиду выставки картин Анри Матисса из Государственного Эрмитажа и Государственного музея изобразительных искусств имени А.С.Пушкина (ГМИИ) дочь коллекционера С.И. Щукина Ирина Щукина, а также некий И. Коновалов, утверждавший, что он является внуком другого известного собирателя западной живописи И. Морозова, предъявили ряд исков к Российской Федерации, Государственному Эрмитажу, ГМИИ имени А.С. Пушкина и Центру Помпиду. Истцы требовали наложения пред­варительного ареста на картины и выплаты им возмещения в крупных суммах. Кар­тины перешли в собственность государства на основании декретов о национализации 1918 года.

Решением суда в исках Щукиной и Коновалову было отказано со ссылкой на принцип судебного иммунитета государства и его собственности.

От имени российского государства в суде было заявлено, что акт о национали­зации представляет собой осуществление публичной власти государства и касался коллекции картин, принадлежащей его гражданам и находящейся на его территории. Кроме того, было обращено внимание суда на то, что иммунитетом от принудитель­ных мер пользуется не только государство как таковое, но также два музея, осущест­вляющих хранение картин в рамках выполнения публично-правовых функций в об­ласти культуры, на что они были уполномочены Министерством культуры РФ.

Суд согласился с этими доводами и признал, что при отсутствии согласия госу­дарства на рассмотрение дела иски не могут быть предметом рассмотрения суда. На этом же основании суд отказал истцам в отношении их требований об осуществлении мер принудительного характера в отношении картин.

Однако в практике судов ряда стран и при наличии законов и отдельных международных соглашений не все вопросы, касающиеся иммунитета го­сударства, можно считать окончательно решенными. Характерный пример дала судебная практика США.

Суть дела состоит в следующем. В 1941 году 19-летний гражданин США еврей­ской национальности Г. Принц вместе со своими родителями, сестрой и двумя бра­тьями оказался в Словакии. Вся его семья погибла в фашистских лагерях, он един­ственный выжил, пройдя Освенцим и принудительные работы под землей на военных объектах Мессершмита. После длившихся десятилетия попыток получить возмеще­ние за причиненный ему фашистской Германией ущерб он предъявил в 1992 году иск ' в американском суде к правительству ФРГ. Дело рассматривалось в судах США дважды. Ответчик, опираясь на американский закон 1976 года, ссылался на судеб­ный иммунитет, поскольку предусмотренные этим законом исключения, и прежде всего в отношении действий, которые можно было бы отнести к коммерческой ак­тивности, не могли быть применены вданном случае. Суд первой инстанции не при­знал судебный иммунитет, а при рассмотрении дела в 1994 году в федеральном апел­ляционном суде (Court of Appeals) мнения судей разделились, хотя большинство вы­сказалось за то, что апелляционный суд не обладает компетенцией для рассмотрения иска. В связи с этим решением были даже подготовлены Палатой представителей предложения о внесении изменений в закон 1976 года, исключающие возможность для государства-ответчика ссылаться на принцип иммунитета государства.

4. Действующее российское законодательство традиционно исходит из абсолютного признания принципа иммунитета государства во всех случа­ях, независимо от характера действий государства и его органов. Так, АПК

§ 2. Иммунитет государства и его виды

рф в ч. 1 ст. 213 («Судебный иммунитет») предусматривает следующее положение: «Предъявление в арбитражном суде иска к иностранному го­сударству, привлечение его в качестве третьего лица к участию в деле, на­ложение ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории Российской Федерации, и принятие по от­ношению к нему других мер по обеспечению иска, обращение взыскания на это имущество в порядке принудительного исполнения решения арбит­ражного суда допускаются лишь с согласия компетентных органов соот­ветствующего государства, если иное не предусмотрено федеральными за­конами или международными договорами Российской Федерации». (Ана­логичное положение содержится в ст. 435 ГПК РСФСР за исключением отсылки к федеральным законам. Кроме того, ст. 435 предусматривает возможность применения ответных ограничений.)

ГК РФ (часть первая), действующий с 1 января 1995 г., как уже отме­чалось выше, исходит из того, что в отношениях, регулируемых граждан­ским законодательством, Россия как государство выступает на равных на­чалах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридичес­кими лицами. Статья 127 ГК предусматривает, что особенности ответст­венности РФ и ее субъектов в этих отношениях с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об имму­нитете государства и его собственности.

Поскольку такой закон принят не был, следует исходить из того, что в РФ иммунитет иностранного государства и его собственности признается в полном объеме, что, однако, не решает проблемы признания за рубежом иммунитета РФ в таком же полном объеме.

Практика заключения российским государством крупных кредитных соглашений, долговременных концессионных и инвестиционных соглаше­ний идет по пути включения в них условий, предусматривающих прямое согласие на рассмотрение споров в иностранном суде или в порядке ар­битражного разбирательства в третейском суде без использования ссылки на иммунитет государства.

В ряд заключенных российским государством и его органами контрак­тов с иностранными юридическими лицами и иностранными государствами было включено согласие российской стороны на отказ (или изъятие) от юрисдикционного иммунитета и его видов. Эта практика закреплена в За­коне о соглашениях о разделе продукции 1995 года (см. гл. 8), в котором впервые было установлено, что в соглашениях, заключаемых с иностран­ными гражданами и юридическими лицами, может быть предусмотрен в соответствии с законодательством РФ отказ государства от судебного им­мунитета, иммунитета в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения (ст. 23).

В Комментарии к этому закону (С.А. Сосна) обращалось внимание на ^to, что концепция абсолютного иммунитета уже давно не отражает ни

158 Глава 6. Статус государства как участника гражданско-правовых отношений

практику участия российского государства в экономических, коммерческих отношениях с зарубежными странами, ни современную доктрину иммуни­тета государства.