Правовое положение собственности Российской Федерации и российских организаций за границей

1. Категории государственного имущества, находившегося за границей в различные исторические периоды существования Советского Союза, а затем РФ, не оставались неизменными. В их число входило имущество, перешедшее в порядке правопреемства от Российской империи к совет­скому государству, а также имущество, перешедшее в порядке правопре­емства от Советского Союза к РФ. В Указе Президента РФ от 8 февраля 1993 г. «О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубе­жом» было заявлено, что «Российская Федерация как государство — про­должатель Союза ССР принимает на себя все права на недвижимую и дви­жимую собственность бывшего СССР, находящуюся за рубежом, а также выполнение всех обязательств, связанных с использованием этой собст­венности».

За границей находилось имущество, перешедшее к советскому госу­дарству после проведения им национализации. После окончания Второй мировой войны значительную категорию советского государственного имущества за границей составляли так называемые активы, которые пере­шли к советскому государству в порядке репараций.

Передача СССР германских активов, а также активов бывших союзни­ков Германии (в частности, Италии) была предусмотрена решениями По­тсдамской конференции и Мирными договорами 1947 года. За границей находятся различные категории имущества, входящие в состав государст­венной собственности. Это имущество посольств, представительств РФ при международных организациях, торгпредств, вклады Центрального банка РФ и Внешэкономбанка, экспортные товары, временно находящие­ся за границей морские суда, самолеты и т.д.

Развитие экономических отношений между Россией и иностранными государствами неизбежно приводит к увеличению объема этого имущест­ва, и прежде всего товаров, вывозимых как для продажи, так и для экспо­нирования на различных выставках. Активное культурное сотрудничество невозможно без организации за рубежом художественных выставок.

§ 6. Правовое положение собственности Российской Федерации за границей 187

Имущество может находиться за рубежом постоянно или временно. С точки зрения юридической квалификации это может быть недвижимое или движимое имущество, на основании критерия характера собственности — имущество на праве собственности РФ (федеральная собственность) и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Федера­ции, а также имущество муниципальных объединений. В состав этого иму­щества входят принадлежащие российскому государству ценные бумаги, доли, паи и акции в находящихся за рубежом юридических лицах.

Значительную категорию имущества за рубежом составляет имущест­во Русской Православной Церкви, различных благотворительных органи­заций.

Правовое положение федеральной собственности, находящейся за ру­бежом, определяется как российским законодательством, так и законода­тельством страны места нахождения имущества, а также международными договорами РФ.

2. Российское законодательство определяет, какие государственные органы осуществляют управление этой собственностью, кто правомочен принимать решения о ее приобретении или отчуждении, сдаче в аренду или решать иные вопросы, относящиеся к компетенции собственника имуще­ства.

Федеральный закон о государственном регулировании внешнеторговой деятельности от 13 октября 1995 г. определил, что Правительство РФ «осуществляет управление федеральной собственностью Российской Фе­дерации за рубежом» (ст. 12). Согласно постановлению Правительства РФ от 5 января 1995 г. (в редакции от 18 сентября 1995 г.), властные функции по осуществлению управления федеральной собственностью, на­ходящейся за рубежом, распоряжение ею и организация контроля за эф­фективностью ее использования были возложены на Государственный ко­митет РФ по управлению государственным имуществом (Госкомимущест­во), который позднее был преобразован в министерство. Этот государст­венный орган является полномочным представителем Правительства РФ по вопросам правопреемства РФ в отношении имущества бывшей Россий­ской империи и Союза ССР, в отношении федеральной собственности, на­ходящейся за рубежом (за исключением имущества, переданного в опера­тивное управление федеральным органам, организациям и учреждениям). Он осуществляет организацию поиска, защиту, надлежащее оформление прав собственности российского государства на указанное имущество и Управляет этим имуществом.

Решения о приобретении в федеральную собственность недвижимого имущества за рубежом, а также ценных бумаг, долей, паев и акций в на­ходящихся за рубежом юридических лицах за счет федерального бюджета принимаются Правительством РФ. Оно также принимает решения о про­даже, мене, залоге, дарении, изъятии такого имущества.

IL

Глава 7. Право собственности

Сдача в аренду недвижимого имущества, закрепленного на балансе го­сударственных предприятий и учреждений на срок до одного года, осу­ществляется ими самостоятельно, на срок до пяти лет — по согласованию с Госкомимуществом, а свыше пяти лет — по решению Правительства РФ.

Российское законодательство устанавливает также порядок участия РФ в находящихся за рубежом юридических лицах. Учредителем и участ­ником от имени России выступает Госкомимущество, которому предостав­лено право по решению Правительства РФ вносить федеральную собст­венность в уставные капиталы таких юридических лиц (за исключением имущества, закрепленного за государственными предприятиями на праве полного хозяйственного владения). Государственное предприятие осу­ществляет оплату уставного капитала юридических лиц (выкуп долей, паев и акций) по согласованию с Госкомимуществом.

Таким образом, только российское законодательство может опреде­лять порядок управления и распоряжения государственной собственнос­тью, находящейся за рубежом. Приведем пример из судебной практики ФРГ, подтверждающий актуальность этого тезиса.

Предметом двух решений суда в Берлине в декабре 1994 г. и в январе 1996 г. было дело о праве собственности на Российский дом науки и культуры (РДНК — бывший Дом советской науки и культуры) и о праве пользования земельным участ­ком, на котором было построено это здание. Дом был построен в соответствии с Со­глашением, заключенным в 1982 году между правительствами СССР и ГДР. В этом соглашении предусматривалось, что здание переходит в собственность СССР и что последнему передается исключительное, бессрочное и безвозмездное право пользо­вания участком для застройки. Соответствующие записи в отношении права собст­венности на здание и права пользования землей были внесены в поземельные книги сначала на имя СССР, а затем России.

В дальнейшем немецкие граждане создали общество с ограниченной ответствен­ностью — «Фридрихштрассе 176—179». На основании нотариального договора этому обществу была передана собственность на здание и право пользования зе­мельным участком. Предметом рассмотрения суда стал иск Правительства РФ к об­ществу о признании договора недействительным. Этот договор, а также некоторые другие нотариальные действия были совершены от имени Правительства РФ тог­дашним министром печати и информации РФ, бывшим какой-то период времени одновременно заместителем председателя Совета Министров, или на основании вы­данных им доверенностей. В этих доверенностях соответствующему лицу доверялось «делать всевозможные заявления и принимать таковые, заключать всякого рода до­говоры, прямо или косвенно» касающиеся собственности на здание и права пользо­вания объектом, являющимся предметом спора, а также долевого участия РФ в об­ществе, созданном немецкими гражданами.

Суд в своем решении исходил из того, что в отношении того, кто может распо­ряжаться имуществом РФ, и в частности отчуждать его, подлежит применению рос­сийское право. При этом суд сослался на постановление Совета Министров СССР от 25 ноября 1980 г., согласно которому отчуждение зданий, находящихся за рубе­жом, могло осуществляться лишь с согласия правительства, которое должно было выдаваться в официальном порядке, предусмотренном законом РСФСР от 24 октяб­ря 1991 г. и постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. (это ,Л4

§ 6. Правовое положение собственности Российской Федерации за границей 189

постановление продолжало действовать в дальнейшем). В соответствии с этим рос­сийским законодательством даже лицо, занимавшее должность заместителя Предсе­дателя Совета Министров, не могло самостоятельно издавать распоряжение такого рода от имени правительства. Не имело права осуществлять такие действия и лицо, занимавшее должность руководителя организации, в оперативное управление кото­рой было передано имущество. Суд признал договор, о котором шла речь, недейст­вительным и отменил предварительную запись в поземельной книге о передаче права собственности и права пользования земельным участком немецкому обществу с ог­раниченной ответственностью.

Постановлением Правительства РФ от 5 января 1995 г. было установ­лено, что при приватизации государственных предприятий закрепленное на их балансе имущество, находящееся за рубежом (в том числе ценные бумаги, доли, паи и акции в находящихся там юридических лицах), не под­лежат включению в уставный капитал акционерных обществ, создаваемых в результате преобразования государственных предприятий и продажи на конкурсах и аукционах.

3. Порядок и условия приобретения за рубежом российским государ­ством и российскими государственными (а также любыми иными) пред­приятиями и учреждениями недвижимого имущества полностью определя­ется законодательством страны местонахождения этого имущества. Поку­патели, а также арендаторы призваны самым тщательным образом выпол­нять предписания этого законодательства (правила регистрации земель­ных участков в так называемых земельных кадастрах и др.). При этом не­обходимо проверять, не имеются ли в отношении земельного участка какие-либо обременения, в частности сервитуты (право прохода других лиц, проживание и т.д.), не заложено ли соответствующее имущество и т.д. Игнорирование таких обстоятельств может привести к неблагоприят­ным последствиям для российской организации — собственника или арендатора имущества.

4. С точки зрения международного частного права существенное зна­чение имеет вопрос о том, может ли государственная собственность зани­мать за границей такое же положение, что и собственность, принадлежа­щая любому частному лицу. Можно ли в иностранном государстве под тем или иным предлогом, в частности под предлогом мнимого неисполнения обязательств российских организаций, арестовать государственное иму­щество, находящееся за границей, продать его с публичных торгов или подвергнуть иным мерам принудительного характера?

На эти вопросы следует дать отрицательный ответ, поскольку собст­венность государства находится в особом положении — она пользуется иммунитетом. Выше был рассмотрен вопрос об иммунитете государства и его органов (см. гл. 6). Иммунитет собственности тесно связан с иммуни­тетом государства, но может рассматриваться как самостоятельный вид иммунитета.

Глава 7. Право собственности

Иммунитет собственности государства заключается в особом режиме такой собственности, обусловленном особым положением субъекта права собственности — суверенного государства. Иммунитет собственности го­сударства, находящейся за границей, сводится к тому, что это имущество не может быть объектом насильственных мер со стороны того государства, где указанное имущество находится.

Собственность государства пользуется неприкосновенностью. Это оз­начает, что она не может без согласия государства-собственника быть под­вергнута принудительному отчуждению, аресту, секвестру и другим прину­дительным мерам; ее нельзя насильно удерживать на иностранной терри­тории; она не должна подвергаться расхищению со стороны другого госу­дарства, его органов или частных лиц.

Таким образом, неприкосновенность собственности государства не ог­раничивается изъятием ее из-под действия принудительных мер судебного характера. К ней не могут применяться и административные меры, она не может быть объектом взыскания по всякого рода внесудебным требо­ваниям.

Иммунитет, которым пользуется собственность иностранного государ­ства, делает недопустимым: 1) предъявление исков непосредственно к такой собственности (исков in rem в англо-американском праве); 2) нало­жение ареста на собственность для обеспечения любого предъявляемого к иностранному государству иска, связанного или не связанного с такой собственностью; 3) принудительное исполнение решения суда, вынесен­ного в отношении такой собственности иностранного государства.

При рассмотрении вопроса об иммунитете собственности английский ученый Дайси различает два случая. В первом случае собственность ино­странного государства находится в руках представителя этого государства, пользующегося судебным иммунитетом, и потому иск направлен против суверена. Во втором случае собственность находится в руках третьего лица, не пользующегося судебным иммунитетом, поэтому предъявление иска к такому лицу возможно. Но даже в последнем случае, признает Дайси, «иск или процессуальное действие в отношении собственности (су­верена) считается... иском или процессуальным действием против такого суверена».

Таким образом, на собственность иностранного государства не распро­страняется действие рассмотренного выше.принципа «закон местонахож­дения вещи» (lex rei sitae), или, иными словами, в отношении этой собст­венности должны делаться изъятия из общего распространения на собст­венность иностранных лиц действия закона страны места нахождения иму­щества. Эти положения должны полностью применяться к государствен­ной собственности РФ в тех случаях, когда государство или его органы не дали согласия на применение соответствующих принудительных мер в от­ношении российского имущества.

§ 6. Правовое положение собственности Российской Федерации за границей 191

Иммунитет собственности иностранного государства находит выраже­ние и в том, что органы другого государства не могут входить в рассмотре­ние вопроса о том, принадлежит ли собственность иностранному государ­ству, когда она находится в его владении, если иностранное государство заявляет, что имущество принадлежит ему. Государство, в котором такое имущество находится, не может входить в рассмотрение этого вопроса.

В известном деле Лютера — Сегора (см. § 3) английский судья совер­шенно резонно указал, что если Л.Б. Красин привез товары в Англию и объявил, что они принадлежат советскому правительству, то ни один анг­лийский суд не может опровергнуть такое заявление.

Таким образом, если государство фактически обладает имуществом и заявляет, что имущество принадлежит ему, то в суде иностранного госу­дарства это обстоятельство не может подвергаться сомнению. Это поло­жение известно какдоктрина акта государства. Она применялась в течение длительного времени в судебной практике ряда государств, и прежде всего в Великобритании и США. Доктрина акта государства исходит из того, что источником каждого акта государства является его суверенитет. Посколь­ку принцип суверенитета — это один из основных принципов международ­ного права, доктрину акта государства следует рассматривать как доктрину международного права. Доктрина акта государства запрещает судам одно­го государства обсуждать законность актов другого государства и выносить решение об их недействительности. В последние годы наметилась тенден­ция к умалению значения указанной доктрины и к ограничению сферы ее действия. Эта тенденция проявилась наиболее ярко в США.

В известном деле Саббатино окружной суд Южного округа Нью-Йорка, призна­вая действительность доктрины акта государства, решил, что она не может быть при­менена к кубинским законам о национализации, поскольку они якобы «нарушили международное право». Верховный суд США не согласился с этими доводами. В его решении от 28 марта 1964 г, по делу Саббатино было признано экстерриториальное действие кубинских законов о национализации. Суд пришел к выводу, что в соответ­ствии с доктриной акта государства американские суды не вправе обсуждать вопрос о законности или незаконности акта суверенного государства. Однако это решение было фактически аннулировано принятием конгрессом США так называемой второй «поправки Хикенлупера» к Закону об иностранной помощи 1964 года. В этой по­правке, иногда именуемой «поправкой Саббатино». в частности, было предусмотре­но, что суды не должны уклоняться, ссылаясь на доктрину акта государства, от вы­несения решения по существу дела в случае, если иск основан на конфискации или другом изъятии собственности, осуществленном «в нарушение принципов междуна­родного права, включая принципы компенсации и другие стандарты».

Сославшись на «поправку Хикенлупера», окружной судпри новом рассмотрении дела Саббатино пришел к иным выводам, чем Верховный суд США. Из ограничения доктрины акта государства исходит также решение Верховного суда США от 7 июня 1972 г. по делу First National City Bank u. Banco National de Cuba.

В отношении правила об иммунитете необходимо отметить, что если имущество государства пользуется иммунитетом, то из этого не вытекает,

I

Глава 7. Право собственности

будто это правило должно применяться во всех случаях, поскольку поль­зование иммунитетом является правом, а не обязанностью государства. Государство не всегда может претендовать на такой иммунитет, а в ряде случаев может не ссылаться на иммунитет принадлежащей ему собствен­ности. Каждое государство само определяет режим государственной соб­ственности. Наше государство само определяет режим государственной собственности. Оно передает часть этой собственности в полное хозяйст­венное ведение либо оперативное управление государственных юридичес­ких лиц, закрепляет за ними определенное имущество.

Предприятие, за которым имущество закреплено собственником этого имущества на праве полного хозяйственного ведения, является юридичес­ким лицом и осуществляет в отношении этого имущества права и обязан­ности собственника. В России оперативную работу по экспорту и импорту, как отмечалось (см. гл. 5), ведут внешнеэкономические объединения, со­зданные в различных правовых формах, в том числе и полностью или час­тично принадлежащие государству. Поскольку подобное объединение или предприятие — это самостоятельное юридическое лицо и государство не принимает на себя ответственности по его обязательствам, оно не поль­зуется иммунитетами. В ходе проведения экономических реформ в нашей стране право осуществления внешнеэкономической деятельности получи­ли государственные промышленные предприятия. В отношении их полнос­тью действует принцип раздельной ответственности государства и юриди­ческого лица за некоторыми изъятиями из этого принципа в отношении казенных предприятий. Имущество объединения не пользуется иммуните­том в отношении предварительного обеспечения иска или принудительно­го исполнения решения только в том случае, если речь идет об обязатель­ствах самого объединения или предприятия. Если же истец требует нало­жить арест на имущество объединения по претензиям не к данному объ­единению, а к каким-либо другим государственным юридическим лицам или к самому государству, то на такое имущество взыскание обращено быть не может. Российское государство в отношении такого рода взыска­ний может ссылаться на иммунитет государственной собственности, по­скольку речь уже будет идти о взыскании в отношении государственного имущества вообще, вне зависимости от того, в чьем управлении это иму­щество находится.

Таким образом, государственная собственность, находящаяся в хозяй­ственном ведении или в оперативном управлении государственных юриди­ческих лиц, не пользуется иммунитетом в тех случаях, когда она рассмат­ривается как предмет взыскания по иску к такому юридическому лицу-Если же арест накладывается на это имущество как на собственность го­сударства, в чем бы она ни заключалась и где бы она ни находилась, то подобная собственность уже не выделяется из общего фонда государст-

§ 6. Правовое положение собственности Российской Федерации за границей 193

венной собственности. В этом случае такой собственности как собствен­ности государства присущ иммунитет.

В ином положении находятся государственные юридические лица, фи­нансируемые из государственного бюджета и осуществляющие определен­ные государственные или публично-правовые функции. В решении фран­цузского суда о картинах Матисса из музеев имени А.С. Пушкина и Госу­дарственного Эрмитажа (см. гл. 6) было обращено внимание на то, что картины, находящиеся в этих музеях, относятся к федеральной собствен­ности государства, а сами музеи осуществляют публичные функции. Поэ­тому, как считал суд, музеи должны пользоваться судебным иммунитетом и иммунитетом от принудительного исполнения на равных основаниях с го­сударством — Российской Федерацией.

Вопрос об иммунитете собственности иностранного государства часто возникает в связи с иммунитетом государственных судов, используемых для торговых целей. В обязанности консулов РФ входит следить за тем, чтобы судам предоставлялись в полном объеме права и иммунитеты в со­ответствии с законодательством государства пребывания и международ­ными договорами, участниками которых являются РФ и государство пре­бывания консула. К числу таких договоров относится, в частности, Договор о торговом судоходстве между СССР и Великобританией 1968 года. Со­гласно протоколу к договору от 1 марта 1974 г. морские суда и грузы, при­надлежащие на праве собственности одному государству, «не будут под­лежать задержанию или аресту в связи с исполнением любого решения суда» другого государства. Однако государство-собственник будет прини­мать в этих случаях необходимые административные меры для исполнения таких решений (ст. 2 протокола).

В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву, ратифициро­ванной РФ, признается полный иммунитет судов в открытом море, состо­ящих только на некоммерческой государственной службе (ст. 96).

Особый режим предоставляется имуществу иностранного государства и в области налогообложения. Это закреплено как во внутреннем законо­дательстве государств, так и в различных международных соглашениях. Например, в США на основании закона № 846 от 24 декабря 1942 г. на­ходящаяся в округе Колумбия (т.е. в Вашингтоне) собственность, которая принадлежит иностранному правительству и используется для официаль­ных целей или в качестве резиденции главы дипломатической миссии, ос­вобождается от общего и специального налогообложения. Обложение на­логом недвижимостей, принадлежащих иностранным правительствам и используемых в консульских целях, находится в США в компетенции мест­ных властей. В одних штатах освобождение 'от уплаты налогов на собст­венность, принадлежащую иностранному правительству, предоставляется на началах взаимности, в других — только в соответствии с договорами, заключенными США с другими государствами.

'3-872

Глава 7. Право собственности

В решениях судов США отмечалось, что в силу принципа иммунитета к иностранным правительствам не могут предъявляться иски по поводу на­логообложения их собственности, находящейся в США.

Согласно ст. 21 Консульской конвенции между СССР и США от 1 июня 1964 г., недвижимая собственность в США, принадлежащая со­ветскому государству и используемая для дипломатических или консуль­ских целей, подлежит освобождению от всех федеральных, штатных и местных налогов.

Это положение нашло подтверждение в решении одного из американских судов. Предметом рассмотрения суда был вопрос о налогообложении здания, принадлежав­шего СССР и использовавшегося как резиденция постоянного представительства СССР при ООН. Местные власти г. Гленкова сделали попытку, вопреки тому, что эта собственность принадлежит иностранному суверену, подвергнуть ее в 1969 году налогообложению. В предшествующие годы налогообложение не производилось. 7 января 1971 г. окружной суд Восточного округа,штата Нью-Йорк по делу прави­тельства США против г. Гленкова вынес решение, согласно которому собственность постоянного представительства СССР при ООН в Гленкове в силу ст. 21 Консуль­ской конвенци между США и СССР не подлежит налогообложению. В 1978 году в США было установлено налогообложение в отношении собственности иностранного государства, используемой для коммерческих целей.

Контрольные вопросы

1. Какие коллизионные нормы применяются в отношении собственности?

2. Что понимается под правом государства на национализацию частной собствен­ности?

3. Что понимается под экстерриториальным действием актов о национализации?

4. Каково содержание соглашений РФ с другими странами о взаимном поощрении и защите инвестиций?

5. Какие правила устанавливает законодательство РФ в отношении государствен­ной собственности РФ за рубежом?

6. Какой правовой режим должен предоставляться собственности российского го­сударства за рубежом?