Особенности противодействия монополистической деятельности в отдельных сферах хозяйствования

Помимо антимонопольных механизмов противодействия монополистической деятельности, установленных в Законе о конкуренции, в ряде иных отраслевых федеральных законов, как правило, регулирующих какие-либо отдельные сферы хозяйственной деятельности, также устанавливаются дополнительные антимонопольные механизмы в целях более эффективного противодействия монополистической деятельности именно в конкретной сфере хозяйствования, а также гармонизации антимонопольных механизмов с иными механизмами регулирования экономических отношений в данной отрасли.

Так, например, Закон о недрах содержит специальную ст. 17 – «Антимонопольные требования при пользовании недрами», которая устанавливает дополнительные проконкурентные механизмы в регулировании недропользования по отношению к общим нормам антимонопольного законодательства, распространяющимся в полном объеме и на сферу недропользования. Согласно данной статье запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными, в частности, действия любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные, в частности, на:

дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании;

дискриминацию пользователей недр в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.

Данный закон содержит указания на соответствующие санкции, предусмотренные за нарушение указанных запретов.

На противодействие монополистической деятельности в сфере недропользования направена также норма-принцип, установленная в ст. 15 Закона о недрах, посвященная вопросам государственной системы лицензирования. Согласно данной статье государственная система лицензирования - это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление.При этом одной из задач государственной системы лицензирования является обеспечение развития рыночных отношений, проведения антимонопольной политики в сфере пользования недрами.

Запреты на монополистическую деятельность установлены также рядом актов в сфере использования природных ресурсов, в том числе лесным, водным законодательством. В целях противодействия данным нарушениям установлены специальные механизмы контроля экономической концентрации. Имеются они также и в законодательстве о недрах. Вопросы контроля экономической концентрации в сфере природопользования будут рассмотрены далее в специальной главе вместе с механизмами контроля экономической концентрации, установленными в Законе о конкуренции.

Дополнительные антимонопольные механизмы установлены также в Федеральном законе от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» соответственно в отношении сферы газоснабжения. Данный закон содержит целую главу VII «Антимонопольное регулирование газоснабжения», которая определяет дополнительные к общим требованиям антимонопольного законодательства антимонопольные правила в сфере газоснабжения. Согласно ст. 26 данного Закона организациям - собственникам систем газоснабжения, поставщикам газа или уполномоченным ими организациям запрещается совершать действия, нарушающие антимонопольное законодательство, в том числе такие действия, как:

навязывание потребителям газа условий договоров, не относящихся к предмету договоров;

включение в договоры условий, которые ставят одного потребителя в неравное положение по сравнению с другими потребителями;

нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования;

необоснованные отказы от заключения договоров с отдельными потребителями при наличии ресурсов газа и возможностей его транспортировки;

создание препятствий независимым организациям для доступа на рынок газа;

сокращение объема добычи и поставок газа в целях поддержания монопольно высоких цен.

В первую очередь доступ к свободным мощностям принадлежащих указанным в части первой настоящей статьи организациям газотранспортных и газораспределительных сетей предоставляется поставщикам для транспортировки отбензиненного сухого газа, получаемого в результате переработки нефтяного (попутного) газа.

Статья 27 указанного Закона регламентирует вопросы доступа организаций к газотранспортным и газораспределительным сетям. Согласно данной статье организации - собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, недискриминационный доступ любым организациям, осуществляющим деятельность на территории Российской Федерации, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Предназначенный для транспортировки указанными организациями газ должен соответствовать требованиям, утвержденным в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с требованиями данной статьи приняты постановления Правительства России:

от 14.07.1997 № 858 (ред. от 16.04.2012) "Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества "Газпром"[370];

от 24 ноября 1998 г. № 1370 (ред. от 08.08.2013) «Об утверждении Положения об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям»[371].

Кроме того, следует обратить внимание на постановление Правительства России от 3 мая 2001 г. № 334 «Об обеспечении недискриминационного доступа к газотранспортным системам».[372]

Некоторые дополнительные антимонопольные требования установлены также в сфере регулирования почтовой связи. Федеральным законом от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи». [373]Закон устанавливает дополнительные механизмы обеспечения конкуренции в данной области. Согласно ст. 23 данного Закона развитие почтовой связи общего пользования осуществляется на основе реализации государственной экономической, социальной, научно-технической и инвестиционной политики. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий управление деятельностью в области почтовой связи, во взаимодействии с федеральным антимонопольным органом содействует развитию товарных рынков и конкуренции, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции при оказании услуг почтовой связи.[374]

Весьма значительный блок дополнительных антимонопольных механизмов установлен в специальном отраслевом законодательстве и соответствующих подзаконных актах, регулирующих сферу электроэнергетики, прежде всего, Федеральным законом от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ «Об электроэнергетике».[375] Согласно ст. 20 этого Закона, определяющей принципы и методы государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, одним из методов государственного регулирования и контроля в электроэнергетике является, в частности, государственное антимонопольное регулирование и контроль, в том числе установление единых на территории Российской Федерации правил доступа к электрическим сетям и услугам по передаче электрической энергии. Статья 21 данного Закона определяет полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике. Часть 2 данной статьи устанавливает, что антимонопольное регулирование и контроль в сфере электроэнергетики осуществляют Правительство Российской Федерации или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время функции антимонопольного контроля и надзора осуществляет ФАС России, а Правительство России реализует общее межведомственное руководство и координацию в данной области, а также определенные нормотворческие полномочия. Частью 1 ст. 21 Закона об электроэнергетике на Правительство России непосредственно возложена обязанность утверждать правила осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике. В соответствии с данной нормой и иными положениями Закона Правительством России принято, в частности, постановление от 27 декабря 2004 г. № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям»[376], определяющее отдельные вопросы и дополнительные по отношению к общим требованиям антимонопольного законодательства правила осуществления антимонопольного регулирования и контроля в электроэнергетике:

Группа дополнительных механизмов антимонопольного контроля в электроэнергетике определена также в ст. 25 Закона об электроэнергетике, специально посвященной вопросам антимонопольного регулирования и контроля на оптовом и розничных рынках электроэнергии. Согласно ч. 1 данной статьи антимонопольное регулирование и контроль на оптовом и розничных рынках осуществляются антимонопольным органом в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации с учетом особенностей, установленных вышеназванным Законом, и принятыми в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации актами федерального антимонопольного органа. Согласно ч. 2 ст. 25 на оптовом и розничных рынках действует система регулярного контроля за их функционированием, ее цель - своевременное предупреждение, выявление, ограничение и (или) пресечение действий (бездействия), которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии, в том числе:

соглашений (согласованных действий), имеющих целью изменение или поддержание цен на электрическую энергию (мощность);

необоснованного отказа от заключения договора купли-продажи электрической энергии;

необоснованного отказа от заключения договора оказания услуг естественно-монопольного характера при наличии технической возможности;

создания дискриминационных или благоприятных условий для деятельности отдельных субъектов оптового и розничных рынков;

создания препятствий доступу к услугам совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктуры;

возможности манипулировать ценами на оптовом и розничных рынках;

манипулирования ценами на оптовом и розничных рынках, в том числе с использованием своего доминирующего и (или) исключительного положения;

злоупотребления доминирующим и (или) исключительным положением на оптовом и розничных рынках.

Объектами антимонопольного регулирования и контроля являются:

цены;

уровень экономической концентрации на оптовом рынке;

перераспределение долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка (в том числе путем создания, реорганизации и ликвидации организаций - субъектов оптового рынка) и имущества субъектов оптового рынка;

согласованные действия субъектов оптового или розничных рынков;

действия субъектов оптового или розничных рынков, занимающих доминирующее и (или) исключительное положение на указанных рынках;

действия совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктуры.

Особенности осуществления предусмотренных ст. 25 Закона об электроэнергетике регулирования и контроля могут быть установлены в соответствии с положениями Закона об электроэнергетике, антимонопольного законодательства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа.

Часть 3 ст. 25 Закона об электроэнергетике устанавливает особенности критериев доминирующего положения хозяйствующих субъектов (групп лиц), действующих на рынках электроэнергии, а ч. 4 в целях эффективного антимонопольного контроля в данной области вводит специальное понятие исключительного положения хозяйствующего субъекта (группы лиц) на данных рынках. Выше эти критерии доминирования и понятие исключительного положения хозяйствующего субъекта (группы лиц) уже указывались при рассмотрении понятия и критериев определения доминирующего положения хозяйствующих субъектов по антимонопольному законодательству России.

Итак, напомним, что согласно ч. 3 ст. 25 Закона об электроэнергетике доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц), если доля установленной мощности его генерирующего оборудования или доля выработки электрической энергии с использованием указанного оборудования в границах зоны свободного перетока превышает 20%, за исключением случаев, если при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации или при осуществлении контроля за экономической концентрацией установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) не является доминирующим.

Кроме того, доминирующим может быть признано положение хозяйствующего субъекта (группы лиц), доля выработки электрической энергии или доля установленной мощности генерирующего оборудования которого в границах зоны свободного перетока не превышает 20%, если доминирующее положение установлено антимонопольным органом исходя из частоты возникновения исключительного положения хозяйствующего субъекта (группы лиц), устойчивости и продолжительности такого исключительного положения, наличия доминирующего положения на рынках топлива или исходя из иных условий, определенных в установленном Правительством Российской Федерации порядке и связанных с обращением электрической энергии и мощности в данной зоне свободного перетока.

Исключительным положением, согласно ч. 4 ст. 25 данного Закона, признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) в зоне свободного перетока, позволяющее хозяйствующему субъекту (группе лиц) оказывать определяющее влияние на формирование равновесной цены на электрическую энергию в определенный период состояния оптового рынка, характеризующийся отсутствием возможности замены поставляемого данным хозяйствующим субъектом объема электрической энергии объемом поставок электрической энергии иных хозяйствующих субъектов.

В соответствии с ч. 5 ст. 25 Закона об электроэнергетике в отношении субъектов оптового рынка, занимающих доминирующее и (или) исключительное положение либо манипулирующих и (или) имеющих возможность манипулирования ценами на оптовом рынке, в целях предупреждения злоупотреблений и недопущения манипулирования ценами могут быть применены в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, следующие меры:

государственное регулирование цен (тарифов);

ограничение цен в ценовых заявках;

введение ограничения в виде условия о подаче только ценопринимающих заявок;

обязательство участника оптового рынка предоставить на оптовый рынок в максимально возможном объеме всю электрическую энергию и мощность, вырабатываемые с использованием принадлежащего ему генерирующего оборудования.

Статья 25 предусматривает также правило о том, что в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации, с учетом особенностей, определенных Правительством Российской Федерации, может быть осуществлено принудительное разделение хозяйствующего субъекта в случае неоднократного злоупотребления доминирующим и (или) исключительным положением, в том числе осуществления таким субъектом манипулирования ценами на оптовом или розничных рынках либо иной монополистической деятельности.

Субъекты оптового и розничных рынков (за исключением потребителей электрической энергии - физических лиц) обязаны:

обеспечивать регулярное представление в антимонопольный орган информации о своей деятельности в соответствии со стандартами, установленными указанным органом;

предоставлять должностным лицам антимонопольного органа беспрепятственный доступ к любой другой информации о своей деятельности.

Федеральный антимонопольный орган обеспечивает контроль за соблюдением организациями коммерческой инфраструктуры порядка недискриминационного доступа к оказываемым ими услугам. Обеспечение недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике контролируется в соответствии с Законом об электроэнергетике, антимонопольным законодательством Российской Федерации и утверждаемыми Правительством Российской Федерации правилами оптового рынка, правилами недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказываемым организациями коммерческой инфраструктуры услугам. Как отмечалось выше, во исполнении этих и иных антимонопольных положений Закона об электроэнергетике Правительством России принято постановление от 27 декабря 2004 г. № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям».

Согласно ч. 10 Закона об электроэнергетике Федеральный антимонопольный орган в целях осуществления контроля за состоянием конкуренции на оптовом и розничных рынках принимает участие в процедуре согласования инвестиционных программ субъектов электроэнергетики, в уставных капиталах которых участвует государство, а также сетевых организаций, удовлетворяющих критериям (в том числе по размеру активов или объему оказываемых услуг), установленным Правительством Российской Федерации, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Однако рассказ об особенностях антимонопольного контроля в сфере электроэнергетики был бы неполным без указания еще на один закон и принятые в соответствии с ним подзаконные нормативные правовые акты. Речь идет о Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 36-ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике».

Данный Закон определяет основные параметры, план действий по реформированию отечественной системы электроэнергетики, а также основные вопросы контроля за данным реформационным процессом. Концепция реформы, заложенная данным Законом и Законом об электроэнергетике, предполагает известную демонополизацию сферы электроэнергетики, а именно постепенное разделение основных хозяйственных функций в данной сфере - отделение деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике от деятельности по производству и купле-продаже электрической энергии.

Развернутый комплекс антимонопольных механизмов противодействия монополистической деятельности предусмотрен также законодательством об основах торговой деятельности[377].

Глава 3. данного закона посвящена антимонопольному регулированию, государственному контролю (надзору), муниципальному контролю в области

торговой деятельности. Ст. 13. устанавливает антимонопольные правила для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки продовольственных товаров.

Хозяйствующим субъектам, осуществляющим торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и хозяйствующим субъектам, осуществляющим поставки продовольственных товаров в торговые сети, запрещается:

1) создавать дискриминационные условия, в том числе:

а) создавать препятствия для доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка других хозяйствующих субъектов;

б) нарушать установленный нормативными правовыми актами порядок ценообразования;

2) навязывать контрагенту условия:

а) о запрете на заключение хозяйствующим субъектом договоров поставки продовольственных товаров с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность, а также с другими хозяйствующими субъектами на аналогичных или иных условиях;

б) об ответственности за неисполнение обязательства хозяйствующего субъекта о поставках продовольственных товаров на условиях, которые лучше, чем условия для других хозяйствующих субъектов, осуществляющих аналогичную деятельность;

в) о предоставлении хозяйствующим субъектом контрагенту сведений о заключаемых данным хозяйствующим субъектом договорах с другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность;

г) о внесении хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, платы за право поставок таких товаров хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность посредством организации торговой сети, в функционирующие или открываемые торговые объекты;

д) о внесении хозяйствующим субъектом платы за изменение ассортимента продовольственных товаров;

е) о снижении хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, их цены до уровня, который при условии установления торговой надбавки (наценки) к их цене не превысит минимальную цену таких товаров при их продаже хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичную деятельность;

ж) о возмещении хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров, убытков в связи с утратой или повреждением таких товаров после перехода права собственности на такие товары, за исключением случаев, если утрата или повреждение произошли по вине хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки таких товаров;

з) о возмещении хозяйствующим субъектом затрат, не связанных с исполнением договора поставки продовольственных товаров и последующей продажей конкретной партии таких товаров;

и) о возврате хозяйствующему субъекту, осуществившему поставки продовольственных товаров, таких товаров, не проданных по истечении определенного срока, за исключением случаев, если возврат таких товаров допускается или предусмотрен законодательством Российской Федерации;

к) иные условия, если они содержат существенные признаки условий, предусмотренных подпунктами "а" - "и" настоящего пункта;

3) осуществлять оптовую торговлю с использованием договора комиссии или смешанного договора, содержащего элементы договора комиссии.

Хозяйствующий субъект вправе представить доказательства того, что его действия (бездействие), указанные в части 1 настоящей статьи (за исключением действий, указанных в пункте 2 части 1 настоящей статьи), могут быть признаны допустимыми в соответствии с требованиями части 1 статьи 13 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон "О защите конкуренции").

Государственный контроль (надзор) за соблюдением указанных антимонопольных правил и требований проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальными органами с правом выдачи соответствующих предписаний в порядке и в пределах полномочий, которые установлены антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, и его территориальные органы при выявлении нарушений указанных антимонопольных правил и требований принимают меры в соответствии с Федеральным законом "О защите конкуренции".

Таким образом, если в материально-правовой составляющей антимонопольные нормы Закона о торговле устанавливают дополнительные механизмы по-отношению к общим требованиям Закона о конкуренции, то в процессуальном плане контроль соблюдения антимонопольных требований Закона о торговле осуществляется в соответствии с процедурами Закона о конкуренции.

Административная ответственность за нарушения антимонопольных правил в сфере торговли применяется как в рамках статьей 14.31-14.31.1, карающих за злоупотребления доминирующим положением, так и особой статьей - 14.40 КоАП РФ.

Согласно ст. 14.40, создание хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, или хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров в торговые сети, дискриминационных условий, в том числе создание препятствий для доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка других хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, предусмотренных статьями 14.31, 14.31.1 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от двух миллионов до пяти миллионов рублей.

Навязывание хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, или хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров в торговые сети, контрагенту условий, запрещенных федеральным законом, за исключением случаев, предусмотренных статьями 14.31, 14.31.1 КоАП РФ влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от двух миллионов пятисот тысяч до пяти миллионов рублей.

Осуществление хозяйствующим субъектом, осуществляющим торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и (или) хозяйствующим субъектом, осуществляющим поставки продовольственных товаров в торговые сети, оптовой торговли на основе договора комиссии или смешанного договора, содержащего существенные условия договора комиссии, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от одного миллиона пятисот тысяч до четырех миллионов пятисот тысяч рублей.

Согласно примечанию к ст.14.40 административная ответственность, предусмотренная частью 3 данной статьи, устанавливается в зависимости от степени вины субъекта, осуществляющего торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки продовольственных товаров в торговые сети.

Контрольные вопросы

1. При наличии, каких условий действия хозяйствующих субъектов могут быть признаны согласованными.

2. Дайте определение понятия "вертикальных соглашений".

3. Укажите виды «вертикальных» соглашений.

4. В чем основное отличие согласованных действий от параллельного поведения хозяйствующих субъектов.

5. Назовите особенности противодействия монополистической деятельности в отдельных сферах хозяйствования.

6. Дайте понятие координации экономической деятельности.